Sentencia 2007-00293 de julio 22 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Número de referencia: 17001-23-31-000-2007-00293-01

Número interno: 1856-2012

Magistrado Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Bogotá, D.C., Veintidós de julio de dos mil catorce.

Actor: Leonardo Reyes Contreras

Demandado: Municipio de Manizales

Autoridades municipales

EXTRACTOS: «Consideraciones

Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Problema jurídico

Corresponde a la Sala determinar si el Decreto 120 de 17 de mayo de 2007, mediante el cual el Alcalde de Manizales suprime, crea y traslada unos cargos en la administración central municipal, está viciado de nulidad, por incompetencia, falsa motivación, expedición irregular, desviación de poder y violación de la ley, para lo cual la Sala debe resolver los siguientes interrogantes:

a. ¿El alcalde tenía competencia para suprimir 46 cargos de agentes de tránsito de la Secretaría de Tránsito Municipal?

b. ¿El estudio técnico que sirvió de soporte para la supresión de cargos se ajustó a los parámetros previstos en la ley?

c. ¿La posterior vinculación de 40 funcionarios en la administración municipal desvirtúa la supresión de los cargos?

d. ¿Se produjo un retiro masivo de personal, no autorizado por la ley?

2. El acto administrativo demandado.

“Alcaldía de Manizales

Decreto 120 de 17 de mayo de 2007

“Por medio del cual se suprimen, se crean y trasladan unos cargos en la administración central municipal y se dictan otras disposiciones”.

El alcalde de Manizales, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren los artículos 315, numeral 7º de la Constitución Política; 91, literal D, numeral 4º de la Ley 136 de 1994; 74 de la Ley 617 de 2000; 46 de la Ley 909 de 2004; 95 y siguientes del decreto nacional 1227 de 2005; y

Considerando:

Que dentro del proceso de modernización de la administración y la racionalización del gasto público se hace necesario modificar la planta de personal de la administración central municipal.

Que de acuerdo con lo dispuesto por la Constitución Política, en su artículo 209 y la Ley 489 de 1998, artículos 3º y 4º, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de buena fe, igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad, participación, responsabilidad y transparencia mediante la descentralización, delegación y la desconcentración de funciones.

Que en cumplimiento de los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y 95 del Decreto reglamentario 1227 de 2005, la administración central municipal adelantó un estudio técnico tendiente a modificar su planta de personal.

Que al tenor de lo dispuesto en los citados artículos, las reformas a las plantas de empleos deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Que de conformidad con lo señalado en el artículo 96 del Decreto Nacional 1227 de 2005 se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de:

1. Fusión, supresión o escisión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslados de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos o cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de lo niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

Que en razón de la modernización de la administración el estudio técnico realizado arrojó como resultado la necesidad de suprimir y crear unos empleos en la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte.

Que existe la disponibilidad presupuestal necesaria para la modificación de la planta de personal.

Que el estudio técnico mencionado hace parte integrante del presente decreto.

Que con base en lo anteriormente expuesto,

DECRETA:

“ART. 1º—Suprimir los siguientes cargos:

Adscritos a la Secretaría de Tránsito y Transporte:

Tres (3) Profesional Universitario (código: 219, grado 03)

Cuarenta y seis (46) Agente de Tránsito (Código: 403, Grado 04)

Un (1) profesional universitario (Código: 219, Grado: 08)

Cinco (5) auxiliar administrativo (Código: 407, Grado: 01)

Tres (3) auxiliar administrativo (Código: 407, Grado: 03)

Siete (7) auxiliar administrativo (Código: 407, Grado: 04)

Un (1) auxiliar administrativo (Código: 407, Grado: 05)

Dos (2) Operario (Código: 487, Grado:01)

“ART. 2º—Crear los siguientes cargos:

Adscrito a la Secretaría de Tránsito y Transporte

Dos (2) Profesional Universitario (Código:219, Grado:03, Salario: $1.673.801)

ART. 3º—El presente decreto rige a partir de la fecha de publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. (…)”.

3. Hechos probados.

— La estructura orgánica de la administración municipal. Establecida mediante Acuerdo 625 de 19 de enero de 2006, expedido por el Concejo Municipal de Manizales, dentro de la cual se contempla la Secretaría de Tránsito y Transporte como una dependencia de la administración central, organizada de la siguiente manera: 1. Despacho de la Secretaría de Tránsito y Transportes, 11. Unidad de Gestión Técnica, 1.1.1. Grupo de Agentes de Tránsito, 1.2. Unidad de Gestión de Trámites y Asuntos Legales, 1.2.1. Inspecciones de Tránsito (fls. 13 a 47, C. anexo Nº 2)

La supresión de cargos: Por medio del Decreto 120 de 2007, el Alcalde de Manizales, con fundamento en las facultades derivadas del artículo 315 numeral 7º de la Constitución Nacional procedió a suprimir entre otros, de la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte, cuarenta y seis (46) cargos de agentes de tránsito código 403, grado 04, por razones de modernización de la administración y con fundamento en el estudio técnico elaborado de conformidad con los artículos 46 de la Ley 909 de 2004 y artículo 95 del Decreto 1227 de 2005 (fls. 1 a 3).

Estudio técnico (fls. 54 a 99): Fue elaborado por la administración municipal de Manizales con el fin de analizar la situación de la Secretaría de Tránsito y Transporte, de cuyo contenido se advierte un marco conceptual en el cual se detallan las funciones de la Secretaría de Tránsito y Transporte, su situación actual, la distribución de la planta de personal por niveles jerárquicos, la propuesta de modificación de la planta basada en metodologías de diseño organizacional y ocupacional, contemplando: la evaluación de las funciones asignadas, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos de la Secretaría de Tránsito y Transporte, la identificación y análisis de los objetivos y las funciones generales de la Secretaría de Tránsito y Transporte, teniendo como marco de referencia el Código Nacional de Tránsito y Transporte y aplicación y análisis de la matriz transaccional por procesos.

Dentro del capítulo correspondiente al análisis de la situación actual, se detectó por la administración, que en la unidad de gestión técnica la planta de personal que posee en el nivel profesional es mínima para atender las responsabilidades. Se indicó que no se cuenta con empleos que permitan realizar una mejor prestación del servicio en aspectos como semaforización, señalización, demarcación, cultura ciudadana en materia de tránsito y transporte, y en general todos los demás aspectos relacionados con el transporte público en la ciudad, como la coordinación con el ente gestor del transporte público T.I.M. S.A., la realización de estudios, diseños y demás elementos técnicos de soporte para la ejecución de obras civiles la supervisión y control de los contratos de operación con terceros como el de patios y grúas y la atención de las necesidades tecnológicas de soporte tanto a nivel de software como de hardware, se estableció la necesidad de crear dos (2) empleos adicionales de Profesional Universitario que permita el desempeño de labores técnicas del tránsito y el transporte de una manera más eficiente, eficaz y con mayor especialización.

En la Unidad de Gestión de Trámites y Asuntos legales se detectó la necesidad de ampliar el número de inspecciones de tránsito para brindar una atención ágil y oportuna en las audiencias. Se determinó que los trámites no se realizan de forma efectiva por lo que debería pensarse en un nuevo esquema, se destacaron las falencias identificadas en el diagnóstico de clima organizacional adelantado por Confamiliares, el número de investigaciones disciplinarias adelantas a los empleados y los hallazgos detectados con base en las auditorías realizadas por la unidad de control interno de la administración.

El estudio comprende un análisis sobre el soporte jurídico para la supresión de empleos, se efectúa un análisis de las facultades del alcalde para modificar las plantas de personal de la administración municipal en el cual se concluye que la Secretaría de Tránsito y Transporte “está inmersa en las causales previstas por la norma. A partir de un proceso estratégico, a través del cual se ha planteado una nueva forma para la prestación del servicio, lo que conlleva a realizar un mejoramiento de los procesos que debe reflejarse igualmente en una redistribución de funciones, dentro de un proceso de tercerización de algunos procesos administrativos de la entidad”.

— Comité Sectorial de Desarrollo Administrativo de la Administración Municipal de Manizales, conformado mediante Acuerdo 458 de 3 de mayo de 2000, expedido por el Concejo Municipal de Manizales (fls. 48 a 52).

— Comité interdisciplinario para la elaboración del estudio técnico necesario para llevar a cabo la modificación de la planta de personal en la Secretaría de Tránsito y Transporte de la Administración Municipal, conformado mediante Resolución 2627 de 12 de octubre de 2006, proferido por el Alcalde de Manizales. (fl. 53).

— Convenio interadministrativo de cooperación entre la Policía Nacional y el Municipio de Manizales: (fls. 61 a 69, cdno. anexo 2). Celebrado el 17 de mayo de 2007 con el objeto de que la Policía Nacional asuma el control operativo del tránsito y el transporte en el territorio del municipio de Manizales siguiendo las directrices y políticas que al respecto definan las autoridades de tránsito y transporte del municipio de Manizales.

— Vinculación posterior de supernumerarios: Mediante la Resolución 1721 de 27 de junio de 2007, el Alcalde (E) de Manizales, procedió a vincular temporalmente, bajo la modalidad de supernumerarios adscritos a la secretaria de servicios administrativos, a 40 empleados para desarrollar funciones relacionadas con el fomento de la cultura ciudadana, tales como: manejo adecuado de las basuras y demás desechos, socialización de las nuevas rutas de transporte, socialización de señales de tránsito, manual de convivencia y cultura ciudadana, participación social y comunitaria y demás acciones de convivencia pacífica a desarrollar a través del comité municipal de convivencia ciudadana, que contribuyan al cumplimiento de las metas contenidas en el plan de desarrollo para el municipio de Manizales 2005-2007 (fls. 100 a 102).

4. Análisis de los cargos.

4.1. Incompetencia: El Alcalde de Manizales tenía competencia para suprimir 46 cargos de agentes de tránsito de la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal?

Al examinar el cargo formulado, la Sala aprecia que éste se concretó a la falta de competencia del Alcalde de Manizales para modificar la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales. Refiere la demanda, que la “eliminación” del grupo de agentes de tránsito requería autorización por parte del concejo municipal porque con ello se modificó la estructura orgánica de la administración central.

En ese orden, sea lo primero señalar que la Constitución Política en el numeral 7º del artículo 315 establece:

“ART. 315

(...).

Son atribuciones del alcalde:

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado”. (Negrillas y subrayado fuera del texto).

Además, el literal d) del artículo 91 de la Ley 136 de 1994 consagra:

“Funciones del alcalde en relación con la administración municipal:

4. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.

Los acuerdos que sobre este particular se expidan podrán facultar al alcalde para quien sin exceder el monto presupuestal fijado, ejerza dicha función pro tempore, en los términos del artículo 209 de la Constitución Política”.

Sobre la competencia de los alcaldes en esta materia, la Sala, en sentencia de 13 de febrero de 2014, expediente 0860-2012(1), sostuvo que la norma constitucional citada —art. 315, num. 7º—otorga a los alcaldes la función específica de suprimir los empleos que pertenezcan a sus dependencias, para lo cual no requieren autorización previa de otra autoridad, cuestión diferente cuando lo que se pretende es modificar la estructura de la administración municipal o distrital y las funciones de sus dependencias, toda vez que dicha facultad está atribuida a los concejos municipales o distritales, de acuerdo con el numeral 6º del artículo 313 de la Constitución Política.

Reiteró la Sala en aquella oportunidad, que las normas constitucionales referidas, radican competencias diferentes en cabeza de los concejos municipales y de los alcaldes. A los primeros, les corresponde determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias, mientras que el segundo está facultado para crear, suprimir y fusionar empleos y señalar sus funciones especiales, por lo tanto, al otorgar la Constitución Política a los alcaldes, tan específicas funciones, para el ejercicio de las mismas no requiere autorización.

En el caso concreto, considerado que la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales pertenece al sector central de la administración municipal es claro para la Sala que el Alcalde de Manizales tenía expresas facultades constitucionales y legales para crear, suprimir, fusionar y reestructurar empleos dentro de dicha dependencia de la administración central municipal por tratarse de una atribución autónoma del alcalde que podía ejercer de conformidad con los acuerdos del concejo sobre determinación de la estructura administrativa del municipio.

La Sala no comparte la apreciación del apelante cuando sostiene que el alcalde requería de facultades previas otorgadas por el concejo municipal para eliminar las dependencias internas de la secretaría de tránsito y transporte, por cuanto, en sentir de la Sala, la supresión de todos los empleos de una dependencia de la administración central no conlleva la modificación de la estructura general de la administración central, ni implica la supresión de la entidad pública, razón por la cual, no habiendo sido modificada la estructura orgánica de la administración central —función que corresponde en forma exclusiva al Concejo Distrital(2)—, ni suprimida la Secretaría de Tránsito y Transporte, el alcalde no requería de autorización previa del concejo municipal para ejercer la atribución que le ha sido conferida en forma autónoma por mandato constitucional para suprimir empleos dentro de sus dependencias, razón por la cual el cargo planteado no tiene vocación de prosperidad.

4.2. Falsa motivación: ¿El estudio técnico que sirvió de soporte para la supresión de cargos se ajustó a los parámetros previstos en la ley?

Aduce el actor que el estudio técnico que sirvió de soporte para la supresión de los 46 cargos de agentes de tránsito no propone la eliminación de cargos, que las funciones asignadas a los mismos aún subsisten, que el plan de desarrollo municipal contempla la modernización de procesos y no la modificación de la planta de personal, que el estudio se basó en diagnósticos obsoletos y en normas que aún no han sido implementadas en el municipio, que la eliminación de los cargos se debió a motivaciones subjetivas del alcalde contra los agentes de tránsito; que los policías bachilleres que van a reemplazar a los agentes de tránsito no están calificados para cumplir la función de control y regulación del tránsito y que no se analizaron las cargas de trabajo en relación con el número de agentes de tránsito requeridos por el ente territorial, por todo lo cual asegura que el acto demandado incurre en falsa motivación.

Al respecto, se tiene que el artículo 46(3) de la Ley 909 de 2004, dispone:

“ART. 46.—Las reformas de planta de empleos de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP, o por firmas especializadas en la materia; estudios que deberán garantizar el mejoramiento organizacional.

Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de las ramas ejecutivas del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública”.

Por su parte, el Decreto 1227 de 21 de abril de 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004, respecto a la reforma de la planta de personal establece lo siguiente:

“ART. 95.—Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

PAR. —Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública”.

“ART. 96.—Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de:

1. Fusión, supresión o escisión de entidades.

2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones.

5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios.

6. Redistribución de funciones y cargas de trabajo.

7. Introducción de cambios tecnológicos.

8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

9. Racionalización del gasto público.

10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas.

PAR. 1º—Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendrá la calidad de nuevo nombramiento la incorporación que se efectúe en cargos iguales o equivalentes a los suprimidos a quienes los venían ejerciendo en calidad de provisionales”.

“ART. 97.—Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos:

1. Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo.

2. Evaluación de la prestación de los servicios.

3. Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos”.

De acuerdo con las normas anteriores, la modificación de cualquier planta de personal debe contar con los estudios técnicos que la justifiquen, pero no basta con que se expida el documento respectivo sino que dichos estudios deben estar basados en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen los aspectos consagrados en las anteriores disposiciones.

Dicha exigencia, tiene por finalidad garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera a quienes se les suprime el cargo, y cuya supresión se encuentra justificada en la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir.

Así las cosas, la Sala ha sostenido que una de las formas más contundentes para demostrar que las razones que motivaron una supresión de un cargo no se fundaron en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, sino en un interés ajeno a éstos colectivos lo constituye el hecho de no contar con el estudio técnico exigido en la ley o la insuficiencia o limitación del mismo.

En el presente caso, la Sala advierte a folios 54 a 99 del expediente, la existencia del estudio técnico elaborado por la administración municipal de Manizales que sirvió de soporte para la modificación de la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Manizales, del cual es posible establecer la necesidad del servicio y las razones de modernización de la administración para la supresión de los empleos de guardas de tránsito.

Sobre este grupo de empleados —Agentes de Tránsito—, perteneciente a la unidad Técnica, la administración detectó la ocurrencia de irregularidades que están siendo investigadas por las autoridades disciplinarias y penales, prácticas indebidas realizadas por parte de algunos funcionarios adscritos al grupo de agentes de tránsito. Se estableció que con la expedición de la Ley 769 de 2002, nuevo Código de Tránsito y Transporte Terrestre, las Secretarías de Tránsito perdieron la competencia para el conocimiento y el trámite de infracciones por accidentes de tránsito, delegándose dicha responsabilidad a los juzgados y organismos de policía judicial; se planteó un nuevo esquema para el control y regulación del flujo vehicular mediante la contratación de estos servicios con la Policía Nacional de acuerdo con lo autorizado por el Código Nacional de Tránsito y se destacaron los beneficios económicos que traería la propuesta de reforma a la planta de personal.

En el capítulo 7 denominado recomendaciones, la administración establece la necesidad de llevar a cabo un proceso de tercerización de los procesos correspondientes a registro de automotores, registros de conductores, registro de transporte público y registro de infractores, con el fin de mejorar la prestación del servicio, además de posibilitar la ejecución de nuevas inversiones para modernizar, con las últimas tecnologías y los más eficientes procesos operativos de servicio y de mercadeo, las actividades de registro y atención al público que se surten en la secretaría de tránsito y transporte; se propone efectuar una modificación de la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte, con el fin de establecer nuevos esquemas y estrategias de servicios eficientes y eficaces; se señala que la modificación de la planta de cargos y la oportunidad de prestar un servicio efectivo y transparente de algunos procesos a través de la contratación con un tercero, busca responder a las exigencias y condiciones que impone la misma ciudad a través de una estructura de empleos más moderna y flexible.

En el capítulo 8 referente a los beneficios de la modificación de la planta de personal, se destacaron las ventajas económicas de suprimir 46 cargos de agentes de tránsito y un (1) profesional adscritos a la Secretaría de Tránsito y Transporte, para prestar el servicio a través de 100 unidades de la policía nacional, generando un ahorro de $1.084 millones de pesos anuales. Se indicó que este nuevo enfoque permite adquirir una ventaja competitiva para la administración central municipal dado que contar con el personal de manera permanente posibilita una atención oportuna a sitios críticos detectados, implementación de operativos con mayor regularidad y planes especiales relacionados con eventos de alto flujo vehicular en la ciudad.

En el capítulo 9 denominado conclusiones se identifican los problemas de índole administrativo y operativo de la Secretaría de Tránsito y Transporte se concluye que la supresión de empleos planteada surge como resultado del proceso de modernización del estado y de la necesidad que tiene la Secretaría de Tránsito y Transporte de lograr una mayor eficiencia y una eficaz prestación del servicio público que le ha sido asignado. También se justifica en la reducción de burocracia administrativa, control del gasto público, moralización de los procesos desarrollados para hacerla más eficaz. Se expresa que de acuerdo con las normas no existe prohibición para que el servicio de tránsito, cuando sea prestado por la Nación, pueda ser realizado indirectamente, es decir con mediación de otras entidades públicas, situación que autoriza la celebración y ejecución de contratos de prestación de servicios cuando su finalidad sea obtener eficiencia institucional.

Se demuestra entonces la necesidad de suprimir los 46 empleos de agentes de tránsito con el fin de mejorar los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de la Secretaría de Tránsito y Transporte municipal, ajustándose tal decisión a los parámetros establecidos en el artículo 96 del Decreto 1227 de 2005.

En este orden, en criterio de la Sala, del estudio técnico se desprenden las razones objetivas y serias que respaldan la supresión de tal manera que no encuentra sustento el cargo de falsa motivación endilgado por la parte actora.

De acuerdo con los motivos consignados, para la Sala es claro que la supresión de los 46 cargos de agentes de tránsito obedeció a razones del servicio y no al capricho del alcalde municipal como lo plantea el actor. Se desprende también que la administración tuvo en cuenta que de acuerdo con la Ley 769 de 2002, nuevo Código de Tránsito y Transporte, la Secretaría de Tránsito perdió competencia para el conocimiento y trámite de infracciones por accidentes de tránsito, lo que sustrajo al personal de agentes de tránsito de gran parte de sus funciones. La administración municipal efectuó un análisis sobre los beneficios de la contratación del servicio de regulación y control del flujo vehicular con la Policía Nacional, situación que le permitiría contar con el personal de manera permanente para la atención oportuna en sitios críticos, la implementación de operativos con mayor regularidad y planes especiales relacionados con eventos de alto flujo vehicular (fl. 97).

En cuanto a la función de control operativo del tránsito y el transporte en el municipio, es claro para la Sala que la misma podía ser contratada con la Policía Nacional, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley 769 de 2002 que determina: “Los organismos de Tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de la policía de tránsito y transporte mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial”, normatividad con fundamento en la cual, el 17 de mayo de 2007 el Alcalde de Manizales procedió a celebrar el respectivo convenio interadministrativo con la Policía Nacional, con el objeto de cumplir con dicha función, asegurando de esta forma la continuidad y permanencia en la prestación de tal servicio público, para el cual, la Policía se obligó a asignar un número no inferior a 100 unidades especializados en la materia, en los grados de oficiales, suboficiales, patrulleros, agentes y auxiliares bachilleres. Contando con dos (2) oficiales, uno de los cuales debe tener grado de capitán o superior y tres (3) sub-oficiales, acordando que el número de auxiliares bachilleres sería inferior al 30% del total de unidades. Se pactó también que la prestación del servicio sería de manera permanente e ininterrumpida, para lo cual se establecerían los horarios y turnos correspondientes. En desarrollo del convenio, la Policía se comprometió a especializar al personal vinculado con la Policía de Tránsito y Transporte, garantizando la especialización requerida para el servicio y a trabajar en la coordinación de los programas de capacitación de todas las personas que se vinculen a la especialidad.

En tal sentido, la Sala de Consulta y Servicio Civil de la corporación, en concepto 2034 de 21 de septiembre de 2011, Expediente: 11001-03-06-000-2010-00097-00, precisó lo siguiente:

“3. Celebración de contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito.

El parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley 769 de 2002 permite a los organismos de tránsito de los distritos, municipios y departamentos celebrar convenios o contratos con la Dirección General de la Policía Nacional para que esta preste en dichas entidades territoriales los servicios de policía de tránsito y transporte, en los siguientes términos:

“Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial”.

De otra parte el artículo 4º de la Ley 1310 de 2009, posibilita a los municipios la celebración de los expresados convenios “con otros municipios”, así:

“Cada organismo de tránsito contará con un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito y transporte, que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción (o bajo convenios con otros municipios), los cuales por su rango de autoridad y tener funciones de policía judicial no podrán ser objeto de delegación o contratar con particulares”.

III. La Sala responde:

(...).

3. (...).

Teniendo en cuenta que cada entidad territorial sólo puede tener un organismo de tránsito y, a su vez, un solo cuerpo especializado de agentes de tránsito, el organismo de tránsito respectivo puede tomar la decisión de asumir el servicio mediante un cuerpo de agentes propio, o contratarlo con la Policía Nacional. Si opta por esto último, de acuerdo con el parágrafo 4º del artículo 7º de la Ley 769 de 2002, deberá celebrar contrato o convenio con la Dirección General de la Policía”.

En este orden, para la Sala es claro que el Municipio de Manizales optó por celebrar convenio con la Dirección General de la Policía para desarrollar la función de control del flujo vehicular, potestad que emana de la ley y a la que podía acceder según las necesidades particulares del municipio, como en efecto ocurrió, situación por la cual se desvirtúan las razones de orden subjetivo o personal que se predican del alcalde de Manizales.

Igualmente se desprende de la cláusula segunda del referido convenio 070517381 que el personal de la Policía Nacional destinado a dicha función era especializado y capacitado para la ejecución del mismo, al establecer que “la asignación del personal obedecerá a criterios establecidos conjuntamente con la administración municipal, con base en un estudio que anualmente se elaborará para determinar la planta óptima de la especialidad, donde primará el concepto de cobertura, tiempo de respuesta y calidad en la prestación de servicio”, disposición con la cual se deja sin fundamento lo manifestado por el actor acerca de la falta de experiencia y capacitación de dicho personal.

Así las cosas, es claro para la Sala que el acto administrativo demandado, sí cumplió con los requerimientos previstos en la norma para la supresión de empleos, esto es, contó con la existencia del estudio Técnico que tuvo en cuenta aspectos relacionados con cambios en las funciones, nuevos esquemas y estrategias de servicios eficientes y eficaces y aspectos de racionalización del gasto, es decir, dicho diagnóstico se ajustó a los requerimientos establecidos por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005.

En conclusión, en criterio de la Sala, las motivaciones contenidas en el estudio técnico están fundadas en necesidades del servicio, las cuales gozan de presunción de legalidad, y no fueron desvirtuadas por el actor, razón por la cual el cargo de falsa motivación no tiene vocación de prosperidad.

4.3. Expedición irregular. Manifiesta el actor que para la supresión de los cargos de agentes de tránsito debió obtenerse previo concepto o estudio de la Junta de Tránsito y Transporte como ente rector de la Secretaria de Tránsito y Transporte, de conformidad con el Acuerdo 625 de 2006.

Al respecto, reitera la Sala que a nivel municipal la facultad para la supresión de los empleos de la administración central es autónoma del alcalde municipal y se deriva del artículo 315 numeral 7º de la Constitución Nacional, razón por la cual carece de sustento lo manifestado por la parte actora acerca de la necesidad de un concepto o estudio previo por parte de la mentada junta.

Aunado a lo anterior, del Acuerdo 625 de 2006, por medio del cual se efectúa la modernización institucional de la administración central de Manizales, no se desprende la existencia de la referida formalidad para la expedición de los actos de reforma a la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte, razón por la cual, carece de sustento el cargo de expedición irregular que plantea el actor.

De otra parte, destaca la Sala que de acuerdo con el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 las reformas de planta de empleos deben motivarse en estudios técnicos elaborados por las respectivas entidades, por la ESAP o por firmas especializadas en la materia sin que tal exigencia implique la conformación de un grupo como lo sugiere el actor. Dentro del expediente se acreditó que mediante Resolución 2627 de 12 de octubre de 2006 el Alcalde de Manizales designó a cuatro funcionarios de la administración para conformar el comité interdisciplinario encargado de realizar el estudio técnico para llevar a cabo la modificación de la planta de personal de la Secretaría de Tránsito y Transporte, actuación con la cual dio cumplimiento a lo previsto en dicha disposición, motivo por el cual carece de sustento el cargo de expedición irregular.

4.4. Desviación de poder: ¿La posterior vinculación de 40 funcionarios en la administración municipal desvirtúa la supresión de los cargos?

Manifiesta el actor que con posterioridad a la supresión de los empleos de agentes de tránsito, el alcalde municipal procedió a vincular mediante la modalidad de supernumerarios, cuarenta (40) empleados para cumplir funciones propias de los agentes de tránsito.

Al proceso se allegó la Resolución 1721 de 27 de junio de 2007(4), proferida por el Alcalde (E) de Manizales, mediante la cual se produjo la vinculación temporal con carácter de supernumerarios adscritos a la Secretaria de Servicios Administrativos, de cuarenta (40) empleados para desarrollar funciones relacionadas con el fomento de la cultura ciudadana que contribuyan al cumplimiento de las metas contenidas en el Plan de Desarrollo para el Municipio de Manizales 2005-2007.

Dentro de las acciones a ejecutar por dicho personal se relacionan las siguientes:

• Manejo adecuado de las basuras y demás desechos.

• Socialización de las nuevas rutas de transporte.

• Socialización de señales de tránsito.

• Manual de convivencia y cultura ciudadana.

• Participación social y comunitaria y demás acciones de convivencia pacíficas a desarrollar a través del comité municipal de convivencia ciudadana.

La vinculación se justificó en razones de necesidad del servicio para cumplir las políticas de cultura ciudadana establecidas en el plan de desarrollo 2005-2007.

Se desprende de lo anterior, que la vinculación de dicho personal supernumerario no fue para controlar el tránsito en la ciudad sino para desarrollar la política de cultura ciudadana en el municipio(5), careciendo de sustento la afirmación del actor en cuanto a que dicho personal se vinculó para atender las funciones asignadas a los agentes de tránsito. De otra parte, el actor no desplegó ninguna actividad probatoria tendiente a demostrar que el personal vinculado a la administración asumió las funciones de los empleos suprimidos, incumpliendo la carga que le imponía el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil(6).

De otra parte, advierte el despacho que el municipio de Manizales, durante el año 2005 y 2006 realizó sucesivas vinculaciones de personal supernumerario para atender la función de control del tránsito municipal, tal y como se desprende de las resoluciones 209 de 11 de febrero de 2005 mediante la cual se vincularon 39 supernumerarios para el cargo de agente de tránsito; Resolución 1426 de 12 de julio de 2005, mediante la cual se vincularon 43 agentes de tránsito; Resolución 232 de 26 de enero de 2006 mediante la cual se vincularon 44 agentes de tránsito; Resolución 1752 de 18 de julio de 2006, mediante la cual se vincularon 9 agentes de tránsito; Resolución 6 de 4 de enero de 2007 mediante la cual se vincularon 77 agentes de tránsito; Resolución 1019 de 30 de abril de 2007 mediante la cual se vincularon 79 agentes de tránsito; vinculaciones que evidencian la insuficiencia de la planta de personal de agentes de tránsito del municipio de Manizales para atender de manera eficiente el control del tránsito y que permiten comprender la necesidad del nuevo esquema adoptado por la administración municipal al contratar los servicios de la policía nacional para atender la función de regulación y control del flujo vehicular de manera permanente e ininterrumpida y con mayor cobertura, atendiendo la autorización prevista en el parágrafo 4° del artículo 7º de la Ley 769 de 2002, por el cual se faculta a los organismos de tránsito para celebrar convenios con los cuerpos especializados de policía de tránsito y transporte.

En ese orden, advierte la Sala que los nombramientos efectuados por el alcalde mediante la Resolución 1721 de 27 de junio de 2007 tuvo como causa cumplir las políticas de cultura ciudadana establecida en el plan de desarrollo y no asumir las funciones de regulación y control del flujo vehicular, situación que encuentra fundamento por necesidades del servicio en el artículo 83 del Decreto 1042 de 1978 y en tal medida, dichas vinculaciones transitorias no desvirtúan las razones de modernización, de orden económico y técnico que motivaron la supresión de los cargos de agentes de tránsito, razón suficiente para declarar que el cargo de desviación de poder no tiene vocación de prosperidad.

4.5. Ilegalidad. ¿Se produjo un retiro masivo de personal, no autorizado por la ley?

Manifestó el actor que el acto de supresión es ilegal porque el artículo 97 de la Ley 136 de 1994 no le permite al alcalde municipal eliminar todos los cargos de una misma dependencia pues se estaría frente a un despido masivo no autorizado.

Para la Sala, no es de recibo lo manifestado por la parte actora, en cuanto estima violado el numeral 3º del artículo 97 de la Ley 136 de 1994 que prohíbe decretar por motivos políticos, retiros masivos.

La facultad de suprimir empleos atribuida al Alcalde por el numeral 7º del artículo 315 de la Constitución Nacional, es diferente a los eventuales retiros masivos por razones políticas, tales conceptos obedecen a causas y fines distintos: la supresión de empleos debe entenderse como una causa legal de retiro del servicio de los empleados del sector público, que se encuentra justificada por la necesidad de adecuar las plantas de personal de las distintas entidades públicas a los requerimientos del servicio para hacer más ágil, eficaz y eficiente la función que deben cumplir, por el contrario, los retiros masivos por razones políticas, no precisamente se inspiran en razones del buen servicio público, no constituyen una causa legal de retiro del servicio.

En el caso concreto, quedó demostrado que la supresión de los cargos de agentes se motivó en problemas de índole administrativo y operativo de la Secretaría de Tránsito y Transporte, en razones de modernización y en la necesidad de una mayor eficiencia y una eficaz prestación del servicio público que le ha sido asignado, razones claras y objetivas que desvirtúan las razones políticas que aduce el actor, motivo por el cual, el cargo de ilegalidad no se encuentra probado.

De acuerdo a las consideraciones que anteceden, estima la Sala que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, razón por la cual, confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 19 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que negó las pretensiones de la demanda promovida por Leonardo Reyes Contreras contra el Municipio de Manizales.

Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Sección Segunda. Subsección B. Consejo Ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Radicación: 08001-23-31-000-1198-01385-01. Actor: Luis Enrique González Banquett. Demandado: distrito especial, industrial y portuario de barranquilla.

(2) De conformidad con el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución Nacional le corresponde al concejo municipal determinar la estructura de la administración municipal.

(3) Artículo modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012, publicado en el Diario Oficial 48.308 de 10 de enero de 2012.

(4) Folios 100 a 102.

(5) Acuerdo 617 de 22 de noviembre de 2005 Plan de Desarrollo del Municipio de Manizales para el periodo 1005-2007. Formación de cultura ciudadana desde la perspectiva del tránsito.

(6) En el nuevo Código General del Proceso el principio de la carga de la prueba se encuentra regulado en el artículo 167. “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen (…)”