Sentencia 2007-00298 de marzo 17 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. Maria Claudia Rojas Lasso

Radicación número: 25000232400020070029801

Actor: Agroinversora Usol Ltda.

Demandado: Autoridades Nacionales

Referencia: Sacrificio de ovinos

Bogotá, D.C., diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VI. Consideraciones de la Sala

6.1. Los actos administrativos demandados

Resolucion 000933

(18 de Abril de 2007)

Por la cual se ordena el sacrificio de la totalidad de los ovinos de una cuarentena a fin de prevenir la introducción y propagación de enfermedades que pueden afectar a las especies animales.

EL Gerente General del Instituto Colombiano Agropecuario 

En ejercicio de sus atribuciones legales especialmente de las previstas en los Decretos 2141 de 1992, 1840 de 1994, el Acuerdo 008 de 2001, el Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio – OMC, y

Considerando: 

Que es función del Instituto Colombiano Agropecuario ICA, velar por la sanidad animal del país, a fin de prevenir la introducción y propagación de plagas y enfermedades que puedan afectar a los animales.

Que el Grupo de Prevención de Riesgos Zoosanitarios del ICA expidió los siguientes documentos zoosanitarios para importación de 265 ovinos procedentes de México: S.A. 314-315-316-317-318-319-320-321-322-323-325-326-327-384-440-441-442-443-444-445-446-447-448-449-450-451-452 y 453 del 2007.

Que los ovinos llegaron al país amparados con el Certificado Zoosanitario para la Exportación de Animales Nº 15716878E456628 emitido por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria, Dirección General de Salud Anima SENSICA de México; en el cual se consigna: ‘México se encuentra Libre de Aborto Enzoótico, Edenomatosis Pulmonar; Agalactia Contagiosa, Cowdnosis/Hidropericardio, enfermedad de Aino y Akabane, enfermedad ovina de Nalrobi; enfermedad de Wesseisbron, fiebre aftosa, fiebre del valle de Rift, lengua azúl, Neumonía Progresiva Ovina/ MaediVisna (Retrovindae), Peste Bovina, Peste de los pequeños rumiantes, Pleuroneumonía Contagiosa Caprina, Scrapie, Tripanosomlasis Africana, Viruela Ovina y Caprina y Encefalopatía Espongiforme Bovina’.

Que los ovinos procedentes de México, ingresaron al país por el Aeropuerto Matecaña de la ciudad de Pereira y para su ingreso el ICA expidió los Certificados de Inspección Sanitaria de Animales y Productos de origen animal y biológicos CIS Nº 0001-07, 0002-07, 0003-07, 0004-07, 0005-07, 0008-07, 0007-07, 0008-07, 0009-07, 0010-07, 0011-07,0012-07, 0013-07, 0014-07, 001-07, 00016-07, 0017-07, 0018-07, 0019-07, 0020-07, 0021-07, 0022-07, 0023-07, 0024-07, 0025-07, 0026-07, 0027-07.

Que una vez autorizado el ingreso de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Resolución Nº 3224 de Noviembre 29/2002, Manual de Procedimientos Grupo Prevención de Riesgos Zoosanitarios - Cuarentena Animal, se dio inicio a la cuarentena de los ovinos, aplicándose los procedimientos para la verificación de las condiciones sanitarias de los animales.

Que teniendo en cuenta lo consignado en el Artículo 2 del Acuerdo de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias MSF de la Organización Mundial del Comercio OMC, los países miembros tienen derecho a adoptar las Medidas Sanitarias y Fitosanitarias necesarias para proteger la salud y vida de los animales.

(...).

Que teniendo en cuenta lo anterior, se comunicó esta situación a la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentaciòn- Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria de México SAGARPA/SENASICA. Razón por la cual dicha Autoridad determinó efectuar una visita a Colombia a fin de obtener mayor información y verificar la situación inicialmente informada por el ICA.

(...).

Que la enfermedad de Maedi Visna está en la lista de reporte ante la Organización Mundial de Sanidad Animal OIE.

Que para el caso de la Subregión Andina la Resolución 447/1997 Catálogo Básico de Plagas y Enfermedades de los animales exóticas a la Subregión Andina y la Resolución 881 del 2004, consignan el Maedi Visna en la lista de enfermedades exóticas a la subregión.

(...).

Que las pruebas efectuadas para el diagnóstico serológico de Maedi Visna/OPP, son las recomendadas por el Manual de Pruebas de Diagnóstico y Vacunas para los Animales Terrestres de la OIE.

Que el Decreto 1840 de 1994 reglamentario del artículo 65 de la Ley 101 de 1993, establece que cuando un problema sanitario amenace la salud animal el gobierno nacional por intermedio del ICA tomará las medidas previstas por la misma norma entre las cuales está el sacrificio de animales. Señala la disposición que en los casos no culposos y dolosos cuando se sacrifiquen los animales el ICA establecerá un sistema de compensación.

Por lo expuesto anteriormente,

RESUELVE:

Articulo primero: Ordénase el sacrificio de la totalidad de los ovinos importados y sus crías que se encuentran en cuarentena en la finca Atenas de la vereda La Habana en el municipio de Belalcázar en el Departamento de Caldas; la importación fue amparada con el Certificado de Exportaciòn de animales 15716878E456628 emitido por el SENASICA-SAGARPA de México, por las razones expuestas en la parte motiva del presente acto.

Articulo segundo: Los trámites de avalúo, sacrificio y posterior compensación se efectuarán conforme a los procedimientos establecidos por el ICA; para lo cual el Instituto hará uso de los recursos que sean necesarios con cargo al proyecto del Fondo Nacional de Emergencias Sanitarias.

Articulo tercero: El propietario y administrador de la finca están en la obligación de permitir la entrada de los funcionarios del ICA y a facilitar las acciones sanitarias.

Articulo cuarto: Los funcionarios del ICA están en la obligación de cumplir la presente Resolución y gozarán en el desempeño de sus funciones del amparo y protección de las autoridades civiles y militares, y tendrán el carácter de policía sanitaria de acuerdo con el parágrafo único del artículo 65 de la Ley 101 de 1993.

Articulo quinto: Comunicar al importador la presente Resolución, con el propósito de que se cumpla lo aquí señalado.

Articulo sexto: Las violaciones de las normas establecidas en la presente Resolución serán sancionadas mediante Resolución motivada que expida el ICA de conformidad a lo regulado en el Decreto 1840 de 1994 y la Resolución ICA 1292 de 2005.

Articulo sèptimo: Contra la presente resolución no procede recurso alguno.

Articulo octavo: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

Comuníquese y cúmplase. 

Dada en Bogotá D.C., a los 18 días del mes de abril de 2007

Andrés Valencia Pinzón. 

Gerente General”

6.2. Resolución del recurso de apelación. Precedente jurisprudencial:

De acuerdo con los argumentos de inconformidad esgrimidos en la apelación, la Sala observa que reiteran los cargos en los que se fundó la demanda y que no fueron acogidos por la primera instancia, agrupados en dos planteamientos centrales de cuestionamiento, a saber: i) falta de certeza científica sobre la enfermedad que motivó el sacrificio de los animales en cuarentena y, ii) falta de competencia del Instituto Colombiano Agropecuario ICA para expedir el acto acusado y la violación del artículo 90 de la Constitución Política.

Es preciso advertir, que esta misma Sección se pronunció con anterioridad sobre una demanda de nulidad que interpusieron en aquella oportunidad, la sociedad ahora demandante Agroinversora Usol Ltda. y la sociedad Agropecuaria Internacional Uscátegui-Olano S.A. de CV, contra las resoluciones 002665 del 8 de octubre de 2007 y 001245 del 24 de abril de 2008, expedidas ambas por el Instituto Colombiano Agropecuario ICA, mediante las cuales se ordenó el pago de una compensación y se negó el recurso de apelación, compensación que fue reconocida precisamente por el Instituto, con ocasión del sacrificio sanitario de 250 ovinos adultos y 34 crías nacidas durante el desarrollo de la cuarentena, medida ordenada mediante la Resolución 000933 del 18 de abril de 2007, objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es así como, mediante providencia del 22 de enero de 2015 dentro del radicado 25000-23-000-24-000- 2008-00382-01 con ponencia de este despacho, la Sección confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa respecto a la sociedad Agropecuaria Internacional Uscátegui-Olano S.A. y negó las pretensiones de la demanda.

En vista de que en aquel debate contencioso, la sociedad Agroinversora Usol Ltda., planteó similares cargos a los que en la presente oportunidad se analizan los cuales fueron dirimidos en la sentencia del pasado 22 de enero de 2015, la Sala los reiterará mutatis mutandi según se avengan con los argumentos planteados en el caso sub judice.

No obstante el anterior preámbulo, encuentra la Sala que en la demanda contra las resoluciones que ordenaron la compensación por el sacrificio de los animales importados por la sociedad actora -cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada en la sentencia del 22 de enero de 2015-, Agroinversora Usol Ltda. planteó el primer reproche que en la presente oportunidad es también objeto de censura contra el fallo proferido por la primera instancia, relativo a que en este caso la Resolución 000933 del 18 de abril de 2007 adolece de falsa motivación, como quiera que carece de certeza científica absoluta sobre la afección que motivó el sacrificio de los animales en cuarentena.

Este cargo como tal no fue objeto de análisis por la Sala en dicha oportunidad, al considerar lo siguiente:

“La Sala analizará únicamente los tres primeros cargos expuestos en el recurso de apelación, es decir i) desviación de poder, ii) violación de las normas en que debía fundarse el Instituto Colombiano Agropecuario ICA para la expedición de las resoluciones acusadas y iii) nulidad por ineficacia; toda vez que el último cargo iv) falsa motivación de las resoluciones acusadas por ausencia de certeza científica, se refiere a cuestionamientos en torno a la enfermedad que padecían los ovinos, por lo que no guarda relación directa con los actos acusados en este proceso”. (subrayas fuera de texto)

Confirma la acertada determinación adoptada en el fallo de enero 22 de 2015, el hecho de que en el caso sub judice precisamente este es uno de los cargos de la demanda contra la Resolución 0009333 de abril de 2007, es decir, contra el acto administrativo que ordenó como tal el sacrificio de la totalidad de los ovinos importados y de sus crías que se encontraban en cuarentena.

Por tanto, reitera la Sala, que es esta la oportunidad en la que se debe ocupar la Sala de determinar si es procedente o no acoger esta causal de nulidad invocada, como en efecto procederá hacerlo, en vista de que los actos acusados en la demanda de nulidad que se invoca como precedente jurisprudencial –fallo del 22 de enero de 2015-, fueron los que ordenaron el pago de la compensación producto del sacrificio de los ovinos pero no, la orden del sacrificio como tal, siendo esta la oportunidad para decantar este asunto y no, cuando se atacaron los actos expedidos como consecuencia de la orden principal. Despejado el anterior asunto, se entra a fallar al fondo del recurso de apelación.

6.2.1. Falta de certeza científica absoluta sobre la afección que motivó el sacrificio de los animales en cuarentena, que conduce a la falsa motivación del acto:

Respecto de este argumento de inconformidad, el apelante censuró el hecho de que el a quo no le hubiera dado valor probatorio al dictamen pericial rendido por el auxiliar de la justicia designado por la primera instancia, zootecnista de profesión quien afirmó que no existía certeza científica absoluta para determinar la presencia de la enfermedad maedi visna, en los animales importados por la sociedad actora, deficiencia que conduce a la falsa motivación de la resolución demandada.

En relación con este cargo, el material probatorio allegado al expediente, acredita lo siguiente: la Resolución 09333 del 18 de abril de 2007 objeto de la presente nulidad(5), en la parte considerativa esgrimió como fundamentos para la decisión adoptada -consistente en ordenar el sacrificio de los ovinos importados y de sus crías que se encontraban en cuarentena en una finca en el municipio de Belalcázar Caldas-, entre otros los siguientes:

Que producto de la verificación de las condiciones sanitarias se encontraron resultados serológicos positivos, emitidos por el Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario – CEISA, a las siguientes enfermedades Maedi/Visna/OPP (Neumonía Progresiva Ovina), Lengua Azul, Artritis Encefalitis Caprina y Paratuberculosis.

(…).

Que en la visita de los funcionarios de SAGARPA/SENASICA, se les informó sobre los resultados positivos a Maedi/Visna OPP (Neumonía Progresiva Ovina) y de la decisión de remitirlos al Laboratorio Nacional del Servicio Veterinario del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos NVSL (por sus siglas en inglés) ubicado en AMES IOWA.

(…).

Que en Colombia nunca se ha registrado la presencia de la enfermedad denominada Maedi Visna/OPP siendo exótica para el país”.

De acuerdo con los apartes transcritos, se observa que la motivación principal que tuvo en cuenta el Instituto Colombiano Agropecuario ICA para expedir la determinación cuestionada en el acto acusado de sacrificar la población ovina importada por la demandante, se debió a que luego de verificadas las condiciones sanitarias se detectaron resultados serológicos positivos, entre otras enfermedades, de la denominada Maedi Visna, con fundamento en las pruebas realizadas primero a nivel nacional por parte del laboratorio veterinario de la propia entidad y, posteriormente ratificado este resultado por un laboratorio de los Estados Unidos.

Por tanto, en el caso sub judice y dado el argumento de la apelación, le corresponde a la Sala determinar si se equivocó la primera instancia en haberle otorgado prelación a la prueba técnica con fundamento en la cual consideró que sí existía certeza científica sobre la enfermedad que padecían los ovinos importados por la demandante o, si por el contrario, el convencimiento se encuentra en la prueba pericial, que a juicio del impugnante, descartó la presencia de la enfermedad.

En cuanto a la prueba técnica obra en el cuaderno de antecedentes Nº 2, a folios 142-148 el formato entrega de resultados del Laboratorio de Virología Bovina, del Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario – CEISA, Instituto Colombiano Agropecuario ICA, resultados de las pruebas solicitadas: Artritis y Encefalitis Caprina/ Maedi Visna, fechado abril 2 de 2007, a las muestras tomadas a 269 sueros, cuya INTERPRETACION dice: El resultado POSITIVO por la prueba de inmunodifusión indica contacto con el virus de ARTRITIS Y ENCEFALITIS CAPRINA/ MAEDI VISNA. Este resultado es para 19 ovinos.

A folios 149-155 aparece el resultado del Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario – CEISA, fechado 14 de marzo de 2007 respecto de 261 sueros, de la prueba solicitada de ARTRITIS Y ENCEFALITIS CAPRINA/ MAEDI VISNA, cuya interpretación dice: El resultado POSITIVO por la prueba de inmunodifusión indica contacto con el virus de ARTRITIS Y ENCEFALITIS CAPRINA/ MAEDI VISNA, en el caso de 15 ovinos.

Entre los folios 156-161 del mismo cuaderno de antecedentes 2, figura el tercer resultado fechado 22 de febrero de 2007 del Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario – CEISA, respecto de 240 sueros cuya interpretación coincide con las anteriores, en el sentido de que el resultado es POSITIVO para la prueba de inmunodifusión que indica contacto con el virus de ARTRITIS Y ENCEFALITIS CAPRINA / MAEDI VISNA, en 14 ovinos.

De acuerdo con los resultados anteriores, la Sala interpreta que no concluyeron que los sueros de los animales sometidos a prueba arrojaran que padecieran como tal de la enfermedad Maedi / Visna, pues lo que indicaron es que tenían contacto con el virus, razón por la que es compartida la afirmación del apoderado del ICA, quien al contestar la demanda afirmó expresamente: “Si bien el Instituto no afirma que los animales se encontraban clínicamente enfermos, si se demuestra por las pruebas que se efectuaron en el Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario – CEISA, resultados serológicos positivos a la enfermedad MaediVisna. Esto quiere decir que los ovinos se encontraban infectados, que eran portadores del virus…”. (destacado nuestro)

Uno de los considerandos de la Resolución 0933 de 2007 objeto de nulidad, tuvo como fundamento para ordenar el sacrificio de la población ovina, los preceptos normativos del Decreto 1840 de 1994 reglamentario de la Ley 101 de diciembre 23 de 1993 “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”, que en el artículo 65 establece:

ART. 65.—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo rural, por intermedio del Instituto Agropecuario, ICA, deberá desarrollar las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Por lo tanto, será el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarlos y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional.

Para la ejecución de las acciones relacionadas con la sanidad agropecuaria y el control técnico de los insumos agropecuarios, el ICA podrá realizar sus actividades directamente o por intermedio de personas naturales o jurídicas oficiales o particulares, mediante la celebración de contratos o convenios o por delegación para el caso de las personas jurídicas oficiales.

Para este efecto, coordinará las acciones pertinentes con los Ministerios de Salud y del Medio Ambiente y con las demás entidades competentes.

No obstante el ICA podrá homologar automáticamente los controles técnicos efectuados por las autoridades competentes de otros países. Dicha decisión podrá ser revocada en cualquier tiempo por un Comité de Homologación que para tal efecto se constituya, de conformidad con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

PAR. 1º—Los funcionarios autorizados para estos propósitos tendrán

el carácter y las funciones de 'Inspectores de Policía Sanitaria'.

PAR. 2º—La Junta Directiva del ICA establecerá los criterios que deberán tenerse en cuenta para celebrar los contratos o convenios de que trata el presente artículo.” (subrayas y negritas fuera de texto)

Por su parte, el Decreto 1840 de agosto 3 de 1994 “Por el cual se reglamenta el artículo 65 de la Ley 101 de 1993”, también invocado como fundamento normativo del acto acusado, dispuso lo siguiente:

ART. 5º—La cuarentena agropecuaria comprende todas aquellas medidas encaminadas a regular, restringir o prohibir la producción o la importación de animales, vegetales y sus productos, y restringir el movimiento o existencia de los mismos, con la finalidad de prevenir la introducción, dispersión o diseminación de plagas, enfermedades, malezas u otros organismos que afectan o puedan afectar la sanidad animal o la sanidad vegetal del país, o de impedir el ingreso, la comercialización o la salida del país de productos con residuos tóxicos que excedan los niveles aceptados nacional o internacionalmente.

(…).

ART. 11.Cuando un problema sanitario amenace severamente la salud animal o la sanidad vegetal, el Gobierno Nacional, por intermedio del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, podrá declarar el estado de emergencia sanitaria, dentro del cual se tomarán las medidas previstas en este Decreto y las demás que a su juicio sea necesario aplicar.

ART. 12.—Podrán aplicarse, como medidas de emergencia y seguridad, encaminadas a proteger la salud animal y la sanidad vegetal, las siguientes:

a) Intercepción, reexportación, decomiso, destrucción o desnaturalización, según el caso, de material vegetal y productos de origen animal e insumos agropecuarios, ya sea en proceso de introducción al país, o en cualquier parte del territorio nacional;

b) Intercepción, de comiso y sacrificio de animales, en proceso de introducción al país, en lugares de ingreso o en cualquier parte del territorio nacional; 

c) Aplicación de tratamientos erradicantes de plagas, enfermedades y malezas exóticas, en cualquier parte del territorio nacional;

d) Erradicación o destrucción parcial o total de cultivos o productos en cosecha o pos cosecha, afectados por plagas o enfermedades exóticas, y aplicación de vedas en cualquier parte del territorio nacional;

e) Aplicación de tratamientos sanitarios o sacrificio de animales o incineración de animales y vegetales y sus productos, en cualquier parte del territorio nacional;

f) Prohibición del transporte de vegetales, animales y sus productos, desde o hacia zonas afectadas;

g) Medidas de cuarentena, destrucción o eliminación, transformación, desinfección de animales y sus productos, así como las medidas de vigilancia para evitar la reinfección;

PAR.Las medidas a que se refiere este artículo serán de inmediata ejecución, tendrán carácter preventivo y transitorio y se aplicarán sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar.

ART. 13.—En los casos no culposos ni dolosos de emergencia sanitaria, en que sea necesario eliminar o destruir animales y vegetales, sus partes y sus productos transformados y no transformados, con el fin de erradicar enfermedades o plagas, o impedir su diseminación, el ICA establecerá un sistema de compensación.” (subrayas fuera de texto)

De acuerdo con las normas transcritas, observa la Sala que el sacrificio de animales está concebido legalmente como una medida sanitaria de emergencia y seguridad, encaminada a proteger la salud animal —se ha de entender que de la restante población animal sana—, medida que es de ejecución inmediata y que tiene carácter preventivo, que se aplica con el fin de erradicar enfermedades o plagas o impedir su diseminación, sin perjuicio de las sanciones a que haya lugar y, que en casos en que se demuestre que no es consecuencia de actos culposos ni dolosos, se debe reconocer el pago de una compensación.

A juicio de la Sala, la expresión que puedan afectar la sanidad animal” consignada en el artículo 5º relativo a la cuarentena —que en el sub judice se dio antes del sacrificio—, es armónica con el supuesto fáctico del artículo 11 idem, ya que establecen la obligación que le corresponde adoptar al Gobierno Nacional por conducto del ICA, de adoptar las medidas sanitarias enunciadas en el artículo 12 ibidem, cuando un problema sanitario amenace severamente la salud animal o la sanidad vegetal y las demás que se consideren necesario aplicar.

Por tanto, lo que se observa es que ante un problema sanitario, al ICA le correspondía adoptar la medida de sacrificio ordenada en el acto acusado, pues bastaba con la amenaza ya que no se requiere de la manifestación de la enfermedad como tal, por ello ante el contacto con el virus que aún no se había exteriorizado, era que le tocaba actuar a la entidad demandada de la manera como lo hizo en el acto acusado.

A su vez, la expresión “impedir su diseminación” contenida en el artículo 13 del Decreto 1840, puede entenderse también como impedir su propagación o contagio, razón por la que encuentra sustento legal la adopción de la medida sanitaria de declarar el sacrificio de los ovinos importados por Agroinversora Usol Ltda., con fundamento en la amenaza de contagio dadas las conclusiones a las que llegó el Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario del ICA, que encontró resultado positivo por la prueba de inmunodifusión que evidenció contacto con el virus Maedi Visna, por lo que se trataba de un reactor serológicamente positivo pues los animales tenían la capacidad de transmitir la enfermedad.

Pero como si no resultara suficiente lo anterior, también observa la Sala que la legislación invocada como marco normativo para la expedición del acto acusado, no exige de la certeza científica absoluta de la enfermedad con fundamento en la cual se ordenó el sacrificio de los ovinos importados como lo depreca el apelante, pues de exigirse este presupuesto se estaría en contra de los supuestos fácticos analizados en precedencia, como el de impedir la diseminación por sospecha de amenaza de contagio, tal y como se dejó expuesto en precedencia.

Incluso, llama la atención que el apoderado de la sociedad demandante es consciente de la capacidad de transmisión que tenían los animales que resultaron seropositivos para el virus del Maedi/ Visna, al afirmar en el escrito de corrección de la demanda lo siguiente:

“Maedi (disnea) es una enfermedad altamente fatal de los ovinos, la cual está caracterizada por inicio insidioso de lenta pero progresiva debilidad y disnea que comienza en una forma subclínica y acaba con la degeneración de múltiples órganos, la caquexia y la muerte.

Maedi (disnea) es una neumonía intersticial de curso lento, progresivo y mortal que se presenta en ovejas y cabras adultas, en las que produce enflaquecimiento y en ovejas productoras de leche produce mastitis.

Visna (desmejoramiento) es una meningitis y leucoencefalomielitis de muy lento desarrollo, que afecta a las ovejas y cabras y que por lo general se manifiesta en el aspecto clínico como una parálisis progresiva del tercio posterior.

(…).

Para diagnosticar la infección del MV sólo tienen importancia hoy los procedimientos serológicos. Es importante el hecho de que, a diferencia de lo que sucede en la mayoría de las infecciones por virus lentos (slow virus), virus y anticuerpos se presentan simultáneamente, persisten durante toda la vida, y los anticuerpos no eliminan el virus presente en la sangre y tejidos (incluido en los glóbulos blancos)

Como los ovinos seropositivos son portadores persistentes del virus, el aislamiento del virus o la presencia de anticuerpos indican infección. 

(…)

Un resultado serológico positivo descubre, por consiguiente, a las ovejas infectadas y capaces de transmitir la enfermedad a otras, por lo que como se expresó anteriormente a título de anticuerpos subsiguiente a la infección aumenta muy lentamente, por lo que los animales infectados únicamente exhiben anticuerpos evidenciables serológicamente pasados 2-6 meses”. (subrayas fuera de texto) (folios 5 y 6 del cuaderno de corrección de la demanda)

La anterior transcripción lo dice todo, en el sentido de que la demandante era consciente de que los animales cuyo resultado serológico fue positivo, estaban en capacidad de transmitir la enfermedad a aquellos animales que aún no la tenían, es por esta razón que le correspondía al ICA adoptar la medida sanitaria de emergencia del sacrificio, con el fin de prevenir que la enfermedad se transmitiera a la población animal que aún no era seropositiva para el virus maedi/ visna.

Así mismo, no se puede perder de vista el contexto en el que se encontraban los animales cuyo sacrificio se ordenó mediante el acto acusado, como quiera que a través de la Resolución Nº 003 del 17 de enero de 2007 “Por medio de la cual se declara en cuarentena un predio por importación de Borregos en Risaralda”(6), expedida por el Coordinador de la Seccional ICA Risaralda, los animales sacrificados se encontraban en cuarentena agropecuaria. El Decreto 1840 de 1994, estableció las atribuciones que puede ejercer el ICA en materia de cuarentena, así:

ART. 6º—En materia de cuarentena agropecuaria, el ICA tendrá estas atribuciones:

a) Expedir y aplicar normas y procedimientos para el control técnico de la importación, transporte, tránsito, producción, almacenamiento y exportación de vegetales, animales y sus productos;

b) Interceptar, inspeccionar, decomisar, reexportar, tratar, destruir, cuarentenar y aplicar cualquier otra medida zoosanitaria o fitosanitaria, ante la presencia o sospecha de plagas, enfermedades o cualquier otro organismo dañino de importancia cuarentenaria, o que excedan los niveles de residuos tóxicos aceptados nacional o internacionalmente, en los materiales vegetales, animales y sus productos, con destino a la exportación, en proceso de introducción al país o movimiento en el territorio nacional;

c) Ejercer el control fitosanitario y zoosanitario de los medios de transporte que lleguen o ingresen al país, por vía marítima, fluvial aérea o terrestre, y aplicar las medidas de prevención o control que se consideren necesarias;

d) Determinar épocas de siembra, plazos límites para la finalización de cultivos, destrucción de residuos y socas de cultivos destrucción de plantaciones y otros relacionados con la materia cuando estas medidas sean necesarias para prevenir; erradicar controlar plagas, enfermedades u otros organismos dañinos de importancia cuarentenaria;

e) Establecer los mecanismos adecuados para la declaratoria de áreas libres, áreas de baja prevalencia o áreas vigiladas, de plagas y enfermedades;

f) Realizar la inspección de vegetales, animales y sus productos de importación o exportación cuando las circunstancias de seguridad sanitaria del país lo ameriten o constituyan requisitos de los países importadores;

g) Realizar o contratar la investigación básica o aplicada tendiente a resolver los problemas que afecten la comercialización de vegetales, animales y sus productos;

h) Declarar el establecimiento o erradicación de plagas, enfermedades u otros organismos dañinos a los vegetales, a los animales y sus productos, siguiendo parámetros internacionalmente reconocidos;

i) Declarar zonas en cuarentena, cuando circunstancias de índole fitosanitaria o zoosanitaria lo ameriten;

j) Fijar los sitios por los cuales se permitirá la importación o exportación de vegetales, animales o sus productos.”( subrayas nuestras)

De suma importancia considera la sala el supuesto contemplado en el literal b) del artículo 6º del Decreto 1840 de 1994, por cuanto le atribuye al ICA la facultad de cuarentenar como inicialmente lo hizo con los animales importados por Agroinversora Usol Ltda., o de aplicar cualquier otra medida zoosanitaria o fitosanitaria, lo cual a juicio de la Sala, abre la posibilidad de poder ordenar el sacrificio de animales ante la presencia de una enfermedad o sospecha de plagas, enfermedades o cualquier otro organismo dañino de importancia.

A juicio de la Sala, es importante la expresión sospecha, por cuanto afianza la tesis de que no se exige que la enfermedad se exteriorice como tal sino que, con la amenaza de ser contagiosa por el virus, al ICA le correspondía la obligaciòn de adoptar la medida sanitaria cuestionada en el acto acusado.

En punto al argumento de censura según el cual, la medida sanitaria de sacrificio objeto de cuestionamiento, desbordó o desconoció los presupuestos internacionales, refiriéndose a que la medida transgredió los parámetros señalados por el Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias de la OMC, la Sala acoge la decisión del a quo en el sentido de que no se puede compartir este argumento, por las siguientes razones.

En primer lugar, el epígrafe de la Resolución 0009333 de 2007 acusada, invocó este instrumento internacional como fundamento normativo, al afirmar que con base en lo dispuesto en el artículo 2º del Acuerdo, los países miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y vida de los animales.

En efecto, a folios 78-92 del cuaderno de contestación de la demanda, el ICA aportó copia del “Acuerdo sobre la aplicación de medidas sanitarias y fitosanitarias”, que en el artículo 2º establece lo siguiente:

“Derechos y obligaciones básicos.

1. Los Miembros tienen derecho a adoptar las medidas sanitarias y fitosanitarias necesarias para proteger la salud y vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, siempre que tales medidas no sean incompatibles con las disposiciones del presente acuerdo.

2. Los Miembros se asegurarán de que cualquier medida sanitaria o fitosanitaria sólo se aplique en cuanto sea necesaria para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales, de que esté basada en principios científicos y de que no se mantenga sin testimonios científicos suficientes, a reserva de lo dispuesto en el párrafo 7 del artículo 5.

3.Los Miembros se asegurarán de que sus medidas sanitarias y fitosanitarias no discriminen de manera arbitraria o injustificable entre Miembros en que prevalezcan condiciones idénticas o similares, ni entre su propio territorio y el de otros Miembros. Las medidas sanitarias y fitosanitarias no se aplicarán de manera que constituyan una restricción encubierta del comercio internacional.

4.Se considerará que las medidas sanitarias y fitosanitarias conforme a las disposiciones pertinentes del presente acuerdo están en conformidad con las obligaciones de los Miembros en virtud de las disposiciones del GATT de 1994 relacionadas con el empleo de las medidas sanitarias o fitosanitarias, en particular las del apartado b) del artículo XX”.

Repárese que los apartes subrayados del artículo 2º del acuerdo, exige que las medidas adoptadas se apliquen siempre y cuando sean estrictamente necesarias, además que deben estar apoyadas en principios y testimonios científicos suficientes mas no absolutos, lo cual a juicio de la Sala implica, prueba sólida en conocimientos técnicos y supuestos basados en la ciencia, pero por manera alguna exige de la certeza absoluta científica de dicha prueba, como lo depreca el apelante. Por tanto, en el sub judice, la Sala no observa que la medida de sacrificio se hubiera apartado de los presupuestos contemplados en el instrumento internacional.

Razón le asiste al a quo al afirmar que, el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias en el marco de la Organización Mundial del Comercio, no descartó la posibilidad de que los países miembros puedan implementar controles diferentes de aquellos a los ya cumplidos por las especies objeto de importación en el país de origen, tal y como lo prevé el artículo 2º ídem que precisamente fue citado en el acto acusado.

Otro de los argumentos de la apelación consistió en que para el apoderado de la actora, la entidad demandada violó el Código Sanitario para los Animales Terrestres y no observó el procedimiento en el trámite adelantado, ya que no validó ni certificó las pruebas de diagnóstico, argumento desestimado por el a quo al considerar que no hubo falta de aplicación de dicho instrumento.

El acto demandado en su parte considerativa, dijo:

“Que las pruebas efectuadas para el diagnóstico serológico de Maedi Visna/OPP, son las recomendadas por el Manual de Pruebas de Diagnóstico y Vacunas para los Animales Terrestres de la OIE”.

Sobre el particular la primera instancia apreció lo siguiente:

“A propósito de los procedimientos sanitarios internacionales, la Sala advierte que no hubo desconocimiento, por parte del Instituto Colombiano Agropecuario, de la regulación aplicable a la importación de los ejemplares que fueron sometidos a cuarentena en el departamento de Caldas.

En ejercicio de la competencia que la legislación nacional le reconoce para salvaguardar la sanidad animal y evitar la introducción y propagación de plagas y enfermedades, que puedan afectar las especies animales, la entidad tiene a su alcance la adopción de los mecanismos necesarios para el cumplimiento de tales propósitos institucionales.

(…).

La serie de muestras de laboratorio tomadas y practicadas a los animales importados desde México tampoco implica la violación del Acuerdo internacional sanitario, dado que, insiste la Sala, su texto permite poner en marcha los controles necesarios para la protección de la salud animal, lo cual no excluye los análisis adicionales de carácter clínico y científico dirigidos a establecer la presencia de afecciones propias de las especies traídas al territorio nacional.

Lo mismo puede predicarse respecto del Código Sanitario para los Animales Terrestres, aplicable al comercio internacional de ejemplares, cuyo valor jurídico de norma internacional no queda desvirtuado por el ejercicio de controles internos a los animales que ingresan al país. 

(…).

Es claro que la decisión tomada por el ICA no vulneró el citado código sanitario por cuanto sus normas autorizan expresamente la práctica de pruebas clínicas diferentes de aquellas llevadas a cabo con ocasión de la importación y permiten el sacrificio de los animales ante la presencia de enfermedades.

La acogida que Colombia brinde a la aplicación de tales disposiciones, como parte del comercio exterior de especies animales, no significa la renuncia automática del Estado a las labores de prevención y control sanitario que la legislación interna dispone para el seguimiento epidemiológico de la salud de la población importada, como pretende la sociedad actora”.

A juicio de esta instancia, los juiciosos presupuestos esgrimidos en el fallo apelado no lograron ser refutados por el apelante, por cuanto la medida adoptada por el ICA se ajustó a los parámetros señalados en el Código Sanitario. Es así como, en cuaderno independiente que obra en el expediente, el Instituto demandado aportó copia de la Guía para la utilización del Código Sanitario para los Animales Terrestres, que señala en el capítulo 1.1.1. Definiciones Generales, entre ellas las siguientes que interesan al presente caso:

Sacrificio: Designa todo procedimiento que provoca la muerte de un animal por sangrado.

Sacrificio sanitario: designa la operación efectuada bajo la autoridad de la Administración Veterinaria en cuanto se confirma una enfermedad y que consiste en sacrificar todos los animales del rebaño enfermos y contaminados y, si es preciso, cuantos, en otros rebaños, han estado expuestos al contagio por contacto directo o indirecto con el agente patógeno incriminado. Todos los animales susceptibles, vacunados o no, deber ser sacrificados y sus canales deben ser destruidas por incineración o enterramiento o destruidas por cualquier medio que impida la propagación de la infección por los canales o los productos de los animales sacrificados.

Estas medidas deben ir acompañadas de las medidas de limpieza y desinfección definidas en el Código Terrestre.

En las informaciones transmitidas a la OIE, deberá emplearse el término sacrificio sanitario parcial siempre que no se apliquen íntegramente las medidas zoosanitarias arriba mencionadas y deben pormenorizarse las diferencias con relación a esas medidas“.

A juicio de la Sala, de acuerdo con los apartes subrayados se observa que el Instituto Colombiano ICA no tenía opción diferente que la de ordenar el sacrificio de la población total de los animales importados, infectados o no, en aras de prevenir el contagio de una enfermedad que era exótica en el país pues nunca se había presentado(7), supuesto fáctico que está concebido en el Código Sanitario de Animales Terrestres, al prever el sacrificio para todos los animales vacunados o no, que hubieran estado expuestos al contagio por contacto directo o indirecto con el agente patógeno incriminado. De allí que las motivaciones esgrimidas en el acto acusado, se ajustan a los presupuestos fácticos del instrumento internacional analizado.

Y es que en el expediente obra a folios 67-72 del cuaderno de contestación de la demanda, una prueba de importancia que para la Sala no puede pasar inadvertida, como es el reporte oficial que se presentó a la Organización Mundial de Sanidad Animal OIE sobre el status sanitario de Colombia en relación con la enfermedad Maedi Visna, en el que se observa lo siguiente:

La clave utilizada para indicar la frecuencia de la enfermedad (frec), en el caso de una enfermedad nunca señalada es 0000, el grupo animal de los ovinos se identifica con la clave ovi y, en el folio 72 se hizo un cuadro en el que en el periodo comprendido entre 1996-2004 para el grupo ovi, la frecuencia de la enfermedad fue 0000. La importancia de esta enfermedad consiste en que confirma o ratifica que la enfermedad Maedi / Visna era una enfermedad exótica en nuestro país, como quiera que Colombia entre los años 1996-2004, era un país libre de esta enfermedad. Así mismo figura a folio 73 del mismo cuaderno, reporte que da cuenta que en el periodo 2005-2007, la enfermedad Maedi / Visna era una enfermedad nunca señalada, es decir, exótica tal y como así lo consignó el acto acusado al decir: “Que la enfermedad Maedi Vista está en la lista de reporte ante la Organización Mundial de Sanidad Animal OIE”.

Así mismo, resulta equivocada la afirmación del apelante según la cual el acto acusado vulneró el Código Sanitario para los Animales Terrestres, debido a la ausencia de validación y certificación de las pruebas del diagnóstico de la enfermedad, que ameritó el sacrificio de los animales de propiedad de la accionante.

No es cierta la anterior afirmación, pues según las probanzas del expediente y tal y como lo consignó el acto demandado, el resultado del Laboratorio de Virología del ICA, fue luego validado por el homólogo laboratorio de los Estados Unidos, al haber aplicado las pruebas exigidas en el Código Sanitario como lo eran la AGID y ELISA, tal y como así lo acredita la prueba que obra a folios 329 al 332 del Cuaderno Independiente relativo a las “Pruebas de Diagnóstico prescritas y de sustitución para las enfermedades de la lista de la OIE”, que a folio 332 dice:

 

Capítulo del Código TerrestreCapítulo del Manual TerrestreEnfermedadPruebas prescritasPruebas de sustitución
Enfermedades de la lista de la OIE
Enfermedades de los ovinos y caprinos
2.4.5.2.4.5.Maedi/ VisnaAGID, ELISA_

 

Cotejada la anterior exigencia de convalidación del diagnóstico de la enfermedad efectuado, en primer lugar, por el laboratorio CEISA del ICA y luego por el laboratorio veterinario de los Estados Unidos, el acto administrativo acusado, señaló lo siguiente:

“Que realizadas las pruebas serológicas para Maedi Visna/OPP (Inmunodifusión en gel de agar IDGA) por el Laboratorio Nacional del Servicio Veterinario del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos NVSL (pr sus siglas en inglés), ubicado en Ames IOWA, se confirmaron las serologías positivas detectadas por el ICA y fueron reportados resultados negativos para los sueros de ovinos nativos.”

Efectivamente se constata a folios 43-49 del Cuaderno de Antecedentes Nº 1, que el laboratorio veterinario del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, National Veterinary Services Laboratories, también confirmó mediante resultado de fecha 11 de abril de 2007, como positivo el diagnóstico inicial del Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario CEISA de nuestro país, acerca de la presencia de Maedi Visna en la mayoría de los ovinos importados por la actora.

Es preciso destacar que en dicho reporte, se observa claramente el cumplimiento de la validación de la prueba de diagnóstico del Laboratorio Veterinario del ICA por el Laboratorio americano de cara a lo previsto en el Código Sanitario para Animales Terrestres, que para el caso de la enfermedad Maedi Visna, correspondía al Test de las pruebas AGID y ELISA.

En el caso sub judice, a pesar de que se puede calificar el sacrificio de los animales importados como la medida más drástica a la que recurrió el ICA, no por ello se puede llegar al extremo de considerar que para ordenarla le correspondía al Instituto tener la certeza científica absoluta de la enfermedad, sino que bien podía adoptarla con base en prueba científica suficiente, que en el presente caso se apoyó en las pruebas técnicas enunciadas y valoradas acertadamente por el a quo.

Ahora bien, en cuanto al argumento de la apelación relativo a que la prueba pericial no fue valorada acertadamente por el a quo, la Sala, partiendo del presupuesto según el cual no le era exigible al ICA la certeza científica absoluta de la enfermedad en la población sacrificada, encuentra el siguiente devenir fáctico:

A folios 234-245 del cuaderno de primera instancia, aparece el dictamen pericial elaborado por la representante legal de la Asociación de Protectores de la Fauna Colombiana y del Medio Ambiente APROFAC, designada como perito de la lista de auxiliares de la justicia, quien a su vez recurrió al asesoramiento de médicos veterinarios zootecnistas de fundaciones, laboratorios clínicos, de la Federación Colombiana de Ganaderos Fedegán, de la Empresa Colombiana de Productos Veterinarios S.A., entre otras entidades.

Los voceros y profesionales de las anteriores entidades, a la pregunta ¿Si la interpretación de los resultados de los exámenes conducen a la certeza científica sobre la presencia de la enfermedad?, no la respondieron de manera categórica en un sentido o en otro, incluso más de uno manifestó carecer de competencia para hacer tal conclusión.

Este dictamen fue objeto de aclaración(8) en vista de la solicitud efectuada tanto por el ICA como por la parte actora, llamando la atención la siguiente respuesta dada por un médico veterinario experto patólogo doctor William Méndez, quien al responder la pregunta acerca de si la interpretación de los resultados de los exámenes conducía a la certeza científica sobre la presencia de la enfermedad, respondió lo siguiente: La interpretación de los resultados sí conduce a la conclusión de la presencia de la enfermedadya que este tipo de pruebas siendo particular para cada enfermedad conduce a que el profesional veterinario concluya la presencia de la infección y si hay sintomatología clínica hay presentación de la enfermedad”.

Posteriormente, el tribunal de primera instancia, decretó un segundo dictamen en virtud de la objeción planteada por la sociedad actora al inicial dictamen pericial rendido por la primera perito designada, dictamen que obra en el cuaderno anexo conformado por 98 folios, en el que el perito zootecnista de profesión concluyó lo siguiente:

“PRIMERO:

1.Si la interpretación de los resultados de los exámenes conduce a la certeza científica sobre la presencia de la enfermedad.

RESPUESTA:

De acuerdo con lo anteriormente expuesto, con las pruebas obrantes al expediente y de acuerdo con mi leal saber y entender, al hacer la interpretación de los resultados de los exámenes no se puede llegar a una certeza sobre la presencia de la enfermedad por las siguientes razones:

No obra al expediente prueba de que se hubiesen recolectado muestras para la detección de la Maedi Visna, 30 días anteriores al embarque, como lo estipula el numeral 2º del artículo 14.6.2. del Còdigo Sanitario para los animales Terrestres de la Organización Internacional de Epizootias.

1. No obra al expediente prueba de que se hubiesen recolectado muestras para la detección de la Maedi Visna, 30 días anteriores al embarque, como lo estipula el numeral 2 del Artículo 14.6.2. del Còdigo Sanitario para los animales Terrestres de la Organización Internacional de Epizootias.

2. No obra al expediente prueba de que se hubiesen recolectado muestras para la detección de la Maedi Visna al momento de la llegada de los ovinos al Aeropuerto de Pereira el 8 de febrero de 2007, como era de rigor, sino el 22 del mismo mes, 14 días después.

3. Si se sospechaba el virus Maedi Visna ¿por qué el ICA no pidió prueba de la enfermedad, treinta días previos al embarque?

4. De acuerdo con investigaciones del Dr. Efraín Benavides, en Colombia no existe estudio alrededor del Maedi Visna (MV), pero si existe alguna información con el otro retrovirus de pequeños rumiantes, la Artritis y Encefalitis Caprina (CAEV) y si ésta existe en el país, lo más probable es que el lentivirus relacionado de ovinos, el UVV también esté presente, pero la situación es que no existen investigaciones locales para probarlo o desmentirlo.

(…)”.

Son pues estas las conclusiones que reprocha el apelante no fueron acogidas por el fallador de primera instancia, al afirmar que no fue tenida en cuenta esta importante prueba rendida por un experto en el ramo de la zootecnia quien había concluido que no existía la certeza absoluta de la enfermedad de los ovinos sacrificados, de allí que para el apelante la resolución acusada está falsamente motivada.

A juicio de la Sala, si bien es cierto el profesional afirmó que en su opinión de acuerdo con los resultados de los laboratorios no existía certeza científica absoluta de la enfermedad que dio origen al sacrificio de los animales importados por la accionante, igualmente lo es que tal y como se dejó sentado en precedencia, la legislación no menciona el cumplimiento de esta exigencia pues basta con que se adopte la medida sanitaria con fundamento en pruebas científicas suficientes, de aceptarse esta postura el ICA no podría adoptar medidas sanitarias con el fin de impedir el contagio o diseminación de la enfermedad por sospecha, so pretexto de que no se ha exteriorizado.

De otra parte, la Sala comparte las consideraciones esgrimidas por el tribunal de primera instancia, que en torno a este dictamen, dijo lo siguiente:

“El dictamen rendido por el segundo perito designado en este proceso concluyó que ‘…el muestreo epidemiológico realizado NO CUMPLIO la normativa internacional establecida por cuanto no hay pruebas que indiquen que se hubiese hecho muestreos a las enfermedades de Artritis Encefalitis Caprina (CAEV) y MaediVisna.

La Sala no comparte dicha afirmación, pues el reporte de las pruebas practicadas por el Laboratorio Nacional de Diagnóstico Veterinario muestra todo lo contrario y es incuestionable al señalar uno por uno de los resultados a partir de la identificación de cada animal y la respectiva muestra que le correspondía para el análisis epidemiológico. 

(…).

El estudio que soporta la conclusión del perito hace alusión a la situación de cuatro (4) animales en los cuales hubo disparidad en el diagnóstico, pero dicha muestra no puede considerarse representativa ni significativa, en términos probatorios, frente a una población total compuesta por 284 animales cuya mayoría, hasta 268 en la última muestra, fue sometida al análisis clínico.

Igualmente, la advertencia del perito sobre la ausencia de las pruebas que debieron practicarse antes del embarque tampoco incide en la legalidad del procedimiento sanitario ordenado por el ICA, pues si México estaba declarado como país libre de la enfermedad era lógico que la población exportada no fuera sometida al diagnóstico clínico por parte de sus autoridades veterinarias”.

De acuerdo con los apartes transcritos del fallo impugnado, observa la Sala que no es cierta la afirmación del apelante en el sentido de que el a quo no le hubiera dado el respectivo valor probatorio al dictamen pericial, como quiera que sí lo hizo, distinto es que no hubiera compartido la conclusión a la que llegó, decisión que adoptó con base en el análisis efectuado a las otras pruebas técnicas y que en conjunto con el resto del material probatorio, lo llevaron al convencimiento en el sentido de que los animales podrían transmitir la enfermedad contagiosa razón por la que a toda costa debía prevenir su diseminación, de allí que ordenara el sacrificio cuestionado.

Lo anterior, teniendo de presente el contenido del artículo 187 del CPC aplicado por remisión a los procesos adelantados ante esta jurisdicción, que establece: “Las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. El juez expondrá siempre razonadamente el mérito que le asigne a cada prueba”, cometido que para esta instancia se cumplió como quiera que el a quo consignó las razones por las que a su juicio, no compartía la conclusión del dictamen pericial, que son ahora acogidas por la segunda instancia.

6.3. De la supuesta falta de competencia del Instituto Colombiano Agropecuario ICA 

El apelante afirmó no estar de acuerdo con la consideración esgrimida en el fallo del a quo según la cual, el Decreto 2141 de 1992 en el artículo 3º, numerales 10 y 12, sí le otorgaron la competencia al ICA para expedir el acto acusado, al considerar que no es cierto y, que la medida adoptada excedió la competencia asignada en dicha preceptiva legal.

Insistió en que contrario a lo decidido por la primera instancia, la preceptiva legal citada no le otorgó la facultad al Instituto Colombiano Agropecuario, para establecer mecanismos de indemnización o compensación a los administrados, por los perjuicios causados en la prevención de la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país, pues considera que cuando la norma menciona la prevención de este supuesto fáctico, se refiere a asuntos totalmente ajenos a los daños que por tales actividades se le pueda causar a terceros, aunado al hecho de que no existe ninguna otra norma que dote al Instituto Colombiano Agropecuario ICA de la facultad de expedir el acto acusado que ordenó el sacrificio de los animales importados por la actora.

La Sala no comparte ninguno de los anteriores planteamientos de inconformidad, por las siguientes razones:

El Decreto 2141 de 1992, invocado en el acto demandado, establece:

“Decreto 2141 DE 1992 

(Diciembre 30)

Por el cual se reestructura el Instituto Colombiano Agropecuario.

(…)

ART. 3º—Funciones. Son funciones del Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, las siguientes:

1. Asesorar al Ministerio de Agricultura en la formulación de la política y los planes de investigación agropecuaria, transferencia de tecnología y prevención de riesgos sanitarios, biológicos y químicos para las especies animales y vegetales.

2. Financiar la asesoría a los Departamentos para la debida coordinación, seguimiento y evaluación de los servicios de asistencia técnica agropecuaria para pequeños productores que establezcan los municipios.

3. Realizar, financiar o contratar la ejecución de los programas de investigación y transferencia de tecnología que sean aprobados por la Junta Directiva del ICA para cumplir el Plan Nacional de Investigación y Transferencia de Tecnología Agropecuarias adoptado por el Consejo del Programa Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuarias, o asociarse para el mismo fin.

4. Apoyar y financiar los programas de capacitación de los asistentes técnicos y los extensionistas, tanto particulares como oficiales de las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATAS).

5. Promover y utilizar estrategias de información científica y tecnológica, comunicación, capacitación y asesoría, planeación y prospectiva, y regionalización y desarrollo institucional, que tengan como fin impulsar el desarrollo tecnológico del sector agropecuario.

6. Procurar la preservación y el correcto aprovechamiento de los recursos genéticos vegetales y animales del país, dentro de las actividades de ciencia y tecnología que desarrolle.

7. Propiciar los convenios de cooperación técnica nacional e internacional en las áreas de investigación y transferencia de tecnología y de protección a la producción agropecuaria.

8. Promover y financiar la capacitación de personal para su propio servicio o del de las entidades con las cuales se asocie o celebre convenios.

9. Planificar y ejecutar acciones para proteger la producción agropecuaria de plagas y enfermedades que afecten o puedan afectar las especies agrícolas o pecuarias del país o asociarse para los mismos fines.

10. Ejercer el control técnico sobre las importaciones de insumos destinados a la actividad agropecuaria, así como de animales, vegetales y productos de origen animal y vegetal, a fin de prevenir la introducción de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería del país, y certificar la calidad sanitaria de las exportaciones, cuando así lo exija el país importador. 

11. Ejercer el control técnico de la producción y comercialización de los insumos agropecuarios que constituyan un riesgo para la producción y la sanidad agropecuarias.

12. Adoptar, de acuerdo con la ley, las medidas que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos. 

13. Administrar el Fondo Nacional de Emergencia Sanitaria.

14. Señalar las tarifas por los servicios que preste, de conformidad con los procedimientos que fije la ley.

15. Disponer las medidas necesarias para el cumplimiento, seguimiento y evaluación de la política, estrategias, planes y gestión del Instituto.

PAR. 1º—Las decisiones administrativas y las medidas de prevención sanitaria o de control de insumos que el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, expida o adopte se dirigirán exclusivamente a velar por la seguridad colectiva de la producción agrícola y pecuaria, sin atender a situaciones particulares o subjetivas.

PAR. 2º—El ICA podrá asesorar a las entidades del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, pero no asumirá funciones de vigilancia ni supervisión dentro del mismo. Tampoco le corresponde inscribir asistentes técnicos ni áreas sembradas para los efectos de dicho Sistema.” (subrayas fuera de texto)

No se requiere de un mayor análisis para advertir que efectivamente los numerales 10 y 12 del artículo 3º del Decreto 2141 de 1992, no establecen el mecanismo de indemnización o compensación a los administrados por las decisiones adoptadas por el ICA que les pudieron perjudicar, sino que estas preceptivas lo que señalan son las funciones del ICA relacionadas con el control técnico de las importaciones en el sector de la actividad agropecuaria con el fin de ejercer una actividad de prevención, dada la introducción al país de posibles enfermedades y plagas que pueden llegar a afectar dicho sector. Así mismo, la norma se refiere a la función que se le reconoce al ICA, de adoptar las medidas respectivas con el fin de ejercer el adecuado control de la sanidad animal con el fin de prevenir riesgos biológicos.

Esta instancia lo que observa, es que la facultad que se le reconoce al Instituto Colombiano Agropecuario para establecer mecanismos de compensación a los administrados, por los perjuicios que se le puedan causar con ocasión de las medidas sanitarias adoptadas con el fin de prevenir posibles enfermedades que puedan afectar el sector agropecuario, no se encuentra reconocida en el Decreto 2141 de 1992 sino en el artículo 13 del Decreto 1840 del 3 de agosto de 1994, reglamentario del artículo 65 de la Ley 101 de 1993, que en el artículo 13 señala:

ART. 13.—En los casos no culposos ni dolosos de emergencia sanitaria, en que sea necesario eliminar o destruir animales y vegetales, sus partes y sus productos transformados y no transformados, con el fin de erradicar enfermedades o plagas, o impedir su diseminación, el ICA establecerá un sistema de compensación.” (subrayas del despacho)

El apelante perdió de vista que el Decreto 1840 de 1994, fue enunciado en el epígrafe como fundamento normativo de la Resolución 000933 de 2007 objeto de nulidad, motivo por el que pierde solidez la afirmación del censor según la cual, no existe ninguna otra norma que dote al Instituto Colombiano Agropecuario ICA, de la facultad de expedir el acto acusado que ordenó el sacrificio de los animales importados por la actora.

Lo anterior, por cuanto lo que se evidencia es que el recurrente está confundiendo la adopción de la medida sanitaria como tal, con el reconocimiento del pago de una compensación por los perjuicios que se puedan derivar de ella, como quiera que tales competencias encuentran fundamento normativo en instrumentos legales distintos, siendo el Decreto 2141 de 1992 artículo 3º numeral 12, el que le otorga la facultad de adoptar medidas sanitarias y, el Decreto 1840 de 1994, el que establece el reconocimiento de la compensación por dichas medidas, cuyo procedimiento está regulado a nivel interno de la entidad por medio de distintas resoluciones.

De otra parte, el apelante afirmó que la resolución acusada vulneró el derecho a la igualdad al crear un mecanismo dilatorio e ineficiente para obtener la indemnización del Estado, poniendo a la actora en una situación desventajosa al impedirle acceder a la administración de justicia, en vista de que el mecanismo de la compensación le prohibió interponer la acción de reparación directa, en procura del resarcimiento de los perjuicios soportados por la medida adoptada en el acto demandado, resultando transgredido también el artículo 90 de la Carta Política que establece la responsabilidad estatal.

Censuró también que no es posible que una entidad como el ICA, establezca procedimientos distintos a los ya reglados en el CCA para obtener la indemnización de los perjuicios causados, lo cual constituye una injustificada modificación de la acción de reparación directa. Finalmente adujo que el cometido de la resolución 000933 de 2007, que era lograr una pronta indemnización por parte del Estado, no se cumplió.

Sea lo primero señalar, que las anteriores afirmaciones son las mismas que fueron esgrimidas en la demanda y, en estricto sentido no controvierten las consideraciones efectuadas por la primera instancia, que de manera acertada en torno al tema, dijo lo siguiente:

“La Sala tampoco comparte que la compensación reconocida por el Instituto desconozca el artículo 90 de la Constitución, al punto de restringir la posibilidad que tendría el interesado de acudir a la justicia para reclamar los perjuicios que pueda haber sufrido con la decisión. 

Si la sociedad demandante estimaba que la medida preventiva y transitoria de cuarentena impuesta a la población animal importada y a sus crías le causó daños de aquellos previstos en el artículo 90 de la Carta Política, por el sacrificio sanitario, tenía a su alcance la posibilidad de acudir ante la jurisdicción en ejercicio de la acción correspondiente.

En desarrollo de dicha acción también tenía la alternativa de demostrar que el procedimiento implementado por el Instituto Colombiano Agropecuario fue injustificado, como lo calificó en la demanda, al tiempo que podía reclamar los eventuales perjuicios que pudieron ser ocasionados por esta decisión. 

La circunstancia que el organismo haya reconocido el valor de la compensación y ordenado su pago, por los perjuicios que generó el sacrificio de los animales, no era obstáculo para que la sociedad acudiera ante la jurisdicción para reclamar lo que, según su criterio, realmente le correspondía.

Al estimar que la decisión le causó un daño antijurídico, la acción judicial procedente para tales casos, que insistentemente subrayó en la demanda, le permitía demostrar que el valor reconocido por el ICA no incluyó hechos y situaciones que a su juicio debieron ser tenidos en cuenta al momento del avalúo y liquidación de la compensación.

Precisamente, ante la jurisdicción tenía la posibilidad de reclamar la cifra restante equivalente a los daños que adicionalmente señaló haber sufrido a raíz de la implementación del trámite sanitario que culminó con el sacrificio del ganado importado y de sus crías al final de la cuarentena y la compensación reconocida por la entidad pública.

Si es tan evidente que la Constitución y el Código Contencioso Administrativo establecen un procedimiento específico para la reparación de los daños antijurídicos, que según la sociedad actora le impide al ICA disponer la compensación, lo procedente era que Agroinversora Usol Ltda. hubiera acudido al mismo para el reconocimiento de los factores supuestamente excluidos durante el avalúo y la liquidación que sustentaron el beneficio económico ordenado por la entidad.” (subrayas fuera de texto)

De acuerdo con lo expuesto, se observa que la primera instancia en ningún momento negó la posibilidad de que la empresa accionante, si a bien lo tenía, bien podría haber hecho uso de la interposición de la acción de reparación directa ante esta misma jurisdicción, sin embargo, lo que hizo fue demandar en ejercicio de la acción de simple nulidad la Resolución 00265 del 8 de octubre de 2007, acto administrativo mediante el cual el ICA ordenó el pago de la compensación por el sacrificio de los animales importados por la actora.

Por tanto lo que se evidencia de los anteriores cuestionamientos, es que la parte actora confundió el juicio de ilegalidad contra la Resolución 000933 de 2007, con los efectos patrimoniales que se derivarían de la declaratoria de nulidad de dicho acto.

Como ya se dejó enunciado, esta Sección en la sentencia del 22 de enero de 2015, observó que la sociedad Agroinversora Usol Ltda. también esgrimió como uno de los cargos de la demanda, la violación del artículo 90 de la Constitución Política, al considerar la actora que la resolución que ordenó la compensación, desconoció el derecho que tenía la empresa de obtener del Estado, la indemnización por los daños causados con ocasión del sacrificio animal. Del mismo modo dijo, que el procedimiento implementado impuso cargas y trámites desventajosos para la actora, por cuanto el mecanismo es demorado e impide probar los daños causados, afirmaciones que no están acompañadas de pruebas que acrediten el supuesto trámite dilatorio e injustificado.

Ninguno de los anteriores argumentos fueron compartidos por esta Sala en la sentencia del 22 de enero de 2015, al considerar en torno a estos cuestionamientos, lo siguiente:

“En el asunto objeto de estudio, mediante Resolución 000933 de 2007 (16 de abril), se ordenó el sacrificio de la totalidad de los ovinos importados, con el fin de prevenir la introducción y propagación de enfermedades que pueden afectar las especies animales.

Por lo anterior, fueron expedidas las Resolución 002665 de 2007 (8 de octubre), a través de la cual se ordena el pago de una compensación y la Resolución 001245 de 2008 (24 de abril) que confirma en todas sus partes la resolución anterior.

Las resoluciones cuestionadas se fundamentan en que el Decreto 1840 de 1994(9), establece una compensación cuando es necesario eliminar o destruir animales, con el fin de erradicar enfermedades o plagas, o impedir su diseminación. 

Al momento de fijar la compensación, se tuvo en cuenta el documento “Lineamientos para el otorgamiento de una compensación autorizada mediante acto administrativo expedido por la gerencia general del Instituto Colombiano Agropecuario ICA”, según el cual, al momento de realizar la compensación se debe medir cuantitativa y cualitativamente cada uno de los eventos que se presentan, pues todos los casos no son iguales.

En este orden de ideas, observa la Sala que las resoluciones acusadas, se fundamentaron en las normas relativas a la sanidad agropecuaria, las cuales tienen como finalidad prevenir la introducción, dispersión o diseminación de plagas, enfermedades, malezas u otros organismos que afecten o puedan afectar la sanidad animal o vegetal del país. 

Con fundamento en lo anterior, para el asunto objeto de estudio, los actos administrativos demandados, no se debían proferir con base en el artículo 90 de la Constitución Política(10), porque las Resoluciones acusadas no se fundamentan en la posible responsabilidad del Estado, sino en las medidas sanitarias que se debían adoptar por la enfermedad que padecían los ovinos. 

Así las cosas, la Sala comparte los argumentos de la primera instancia, según los cuales, si la demandante consideraba que el perjuicio causado correspondía a un daño antijurídico, debió iniciar la acción de reparación directa para efectos de establecer la responsabilidad del Estado y en consecuencia la reparación integral del daño.” (subrayas y negritas fuera de texto)

En la presente oportunidad, la Sala prohija las anteriores consideraciones, al advertir que las resoluciones proferidas por el ICA, bien la que ordenó el sacrificio –objeto del presente examen de legalidad- o la que ordenó la compensación, cuya presunción de legalidad no fue desvirtuada en la sentencia del año pasado, fueron actos administrativos que expidió en ejercicio de la competencia que se le reconoce, como la de adoptar las medidas que sean necesarias para hacer efectivo el control de la sanidad animal y vegetal y la prevención de riesgos biológicos y químicos.

No puede perderse de vista, que en la Resolución 000933 de 2007, el ICA hizo uso del siguiente precepto del Acuerdo 008 de 2001 “Por el cual se crea y organiza el Sistema de Autorización de Organismos de Inspección y Laboratorios de Pruebas y Diagnóstico para el ejercicio de actividades relacionadas con la Protección a la Producción Agropecuaria”, que fue invocado como fundamento normativo del acto acusado:

“Artículo 12. Con fundamento en los informes y resultados emitidos por los Organismos de Inspección y por los Laboratorios de Pruebas y de Diagnóstico Autorizados, el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, proferirá las decisiones a que haya lugar relacionadas con el servicio de Protección a la Producción Agropecuaria, conforme a las normas que rijan la materia.” (subrayas fuera de texto)

De otra parte, estima la Sala que pierde validez el argumento del recurrente según el cual, la entidad demandada estableció un procedimiento distinto al consignado en el CCA para obtener la indemnización por los perjuicios causados al modificar de manera injustificada la acción de reparación directa que en el sub judice –afirma- se le impidió interponer a la demandante.

No es cierta y por lo tanto no es compartida esta afirmación, como quiera que el ICA no fue quien estableció la compensación en caso de la adopción de una medida de emergencia sanitaria, pues esta decisión fue adoptada por el Gobierno Nacional en el Decreto 1840 de 1994, expedido en ejercicio de las facultades consagradas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política, al ejercer la potestad reglamentaria de la Ley 101 de 1993 que en el artículo 65, dispone:

“ART. 65.—El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por intermedio del Instituto Agropecuario, ICA, deberá desarrollar las políticas y planes tendientes a la protección de la sanidad, la producción y la productividad agropecuarias del país. Por lo tanto, será el responsable de ejercer acciones de sanidad agropecuaria y el control técnico de las importaciones, exportaciones, manufactura, comercialización y uso de los insumos agropecuarios destinados a proteger la producción agropecuaria nacional y a minimizar los riesgos alimentarlos y ambientales que provengan del empleo de los mismos y a facilitar el acceso de los productos nacionales al mercado internacional.

(…)”.

Finalmente respecto de la última afirmación esgrimida por el apelante, en la que dijo que el cometido de la Resolución 000933 de 2007, que era lograr una pronta indemnización por parte del Estado no se cumplió, a juicio de la Sala carece de fundamento real y sólido, como quiera que mediante la Resolución 00265 del 8 de octubre de 2007 el ICA ordenó el pago de la compensación por el sacrificio sanitario de 250 ovinos adultos y 34 crías, en cuantía de $112.790.757,oo. Si se tiene en cuenta que la resolución que ordenó el sacrificio fue expedida el 18 de abril de 2007 y la compensación se reconoció en octubre de ese mismo año, es decir, seis meses después de la inicial orden, no se observa la razón del dicho del actor acerca de un procedimiento dilatorio ante la administración pública.

En vista de que ninguno de los argumentos de la apelación, lograron restarle mérito a la decisión del a quo, el fallo apelado será confirmado, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFIRMASE la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Primera Subsección B de fecha 13 de octubre de 2011, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte considerativa de este fallo.

2. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

1 El objeto social de la actora es la administración y explotación de todo lo relacionado con la actividad agropecuaria. Sociedad dedicada a la importación y exportación de animales vivos y genética animal. Es socia de la Asociaciòn Nacional de Caprinocultores y Ovinocultores de Colombia y tiene una filial en México D.F llamada Agropecuaria Internacional USOL S.A. de C.V. Así lo refiere el acápite de ANTECEDENTES de la demanda.

2 Visible en cuaderno independiente en el expediente

3 El fallo aparece a folios 395-419 del cuaderno principal de primera instancia

4 El recurso de apelación aparece a folios 423-436 del cuaderno principal de primera instancia

5 Visible a folios 26-29 del Cuaderno de Antecedentes Nº 1

6 Figura a folios 365 y 366 del Cuaderno Antecedentes Nº 1

7 Tal y como el ICA lo reportó ante el OIE

8 La aclaración del dictamen pericial figura en un cuaderno aparte que consta de 87 folios

9 Por el cual se reglamenta el artículo 65 de la Ley 101 de 1993 (Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero).

10 Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste.