Sentencia 2007-00317 de marzo 3 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Rad.: 25000-23-25-000-2007-00317-01(2056-09)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Jaime Alberto Rodríguez Cuestas y otros.

Demandado: Nación – Superintendencia de Notariado y Registro.

Bogotá, D.C., marzo tres de dos mil once.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Se trata de definir si la decisión contenida en el oficio 2006 EE 13632 0 1 de 17 de julio expedida por el Superintendente de Notariado y Registro, que mantuvo la suspensión de los subsidios notariales a los notarios 66, 67, 69 y 70 fue dictada conforme a las normas que regulan la materia.

Para resolverlo es menester hacer un recorrido por los antecedentes normativos del subsidio notarial y el caso concreto.

En marco jurídico del problema propuesto está concentrado en la Ley 29 de 1973, el Decreto 1672 de 1997, las resoluciones 1722 de 2005 y 1335 de 2006.

El artículo 2º de la Ley 29 de 1973 establece que la remuneración del notario, está compuesta por el subsidio que fije el fondo o sistema especial de manejo de cuentas de los notarios o la Superintendencia de Notariado y Registro, cuando fuere el caso, junto con los ingresos que reciban de los usuarios por la prestación del servicio, y con ella está obligado a costear y mantener el servicio.

La misma ley en el artículo 14 contempla lo referente al subsidio así:

ART. 14.—La junta directiva del fondo fijará anualmente el monto del subsidio a que tienen derecho los notarios, según los círculos y regiones, y teniendo en cuenta especialmente el número de escrituras otorgadas en cada uno de aquellos en el año inmediatamente anterior.

En los círculos donde funciona más de una notaría, la junta directiva señalará la cuantía que corresponda a cada notario, siguiendo las reglas determinadas en el inciso anterior, y en consideración a las circunstancias especiales de cada uno.

PAR.—Ningún notario podrá gozar de este beneficio sin que haya cumplido previamente con las obligaciones para con los usuarios, sus empleados subalternos, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Fondo el Colegio de Notarios y las demás que les imponga. (resaltado fuera del texto)

De lo transcrito en la norma general se puede colegir:

Que la competencia para definir el valor de los subsidios es de la junta directiva del fondo quien fijará anualmente el monto del subsidio. Cuando en el círculo funciona más de una notaría puede considerar las circunstancias especiales de cada uno.

Que para otorgarlo debe tener en cuenta especialmente, el número de escrituras otorgadas en cada círculo o región en el año inmediatamente anterior.

Que para obtener el subsidio, debe haber cumplido previamente con las obligaciones para con los usuarios, sus empleados subalternos, la Superintendencia de Notariado y Registro, el Fondo el Colegio de Notarios y las demás que le correspondan.

Que posteriormente se expidió el Decreto 1672 de 1997, que ordenó la supresión y liquidación del Fondo Nacional del Notariado y se acordó que los recursos para mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos serían administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro a través de un fondo o un sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa, ni planta de personal propia.

Que para reglamentar su funcionamiento conforme a lo señalado en el artículo 5º del citado decreto, la Superintendencia de Notariado y Registro expidió la Resolución Nº 4471 de 26 de noviembre de 1997 con los siguientes parámetros sobre el tema que nos interesa:

E. Fijar anualmente el monto del subsidio a quienes tienen derecho los notarios, según los círculos y regiones, teniendo en cuenta especialmente el número de escrituras otorgadas por cada uno de aquellos en el año inmediatamente anterior; los recursos totales asignados para tal fin y los demás criterios que se determine, a efectos de establecer los “notarios de insuficientes recursos” de acuerdo con las normas vigentes. Así mismo, fijar el subsidio para las notarías recién creadas, que por su ubicación geográfica o entorno socio-económico lo requieran desde el inicio de sus funciones”

A partir de tal facultad, el Superintendente emite anualmente una resolución que fija los subsidios en dinero para los notarios de insuficientes ingresos. Para efectos del sub lite interesan dos resoluciones a saber:

La Resolución 1722 de 2005 “Por la cual se fijan los subsidios en dinero para los notarios de insuficientes ingresos y se establece el procedimiento para su pago en la vigencia fiscal del año 2005”., en su artículo 1º. Señala:

“El subsidio en dinero para los notarios se calculará tomando en consideración los círculos y regiones, el número de escrituras y el ingreso bruto mensual promedio del año anterior.

El ingreso bruto se establecerá de acuerdo con la información suministrada por los notarios en el informe estadístico notarial”.

En el artículo segundo, señala el monto del subsidio mensual conforme al rango de ingresos en salarios mínimos.

A su vez en el artículo tercero, se establece que cuando lo notarios reporten ingresos brutos de hasta 16 salarios mínimos mensuales legales vigentes y la escrituración no supere las 1.489 escrituras descontando las relacionadas con vivienda de interés social y las exentas, tendrán derecho al subsidio en dinero.

El artículo 5º dispuso sobre el monto del subsidio para los notarios de insuficientes recursos que:

“El monto del subsidio mensual para los Notarios de insuficientes recursos de círculos de notaría creados durante la vigencia de 2005, será el mismo fijado par los notarios que obtengan ingresos brutos promedio mensual de cero (o) hasta cinco (5) SMMLV.

PAR.—Estos tendrán derecho al subsidio a partir del mes siguiente al de la fecha de su posesión, el cual se liquidará y pagará con base en el informe estadístico notarial correspondiente al mes anterior.

Con el fin de determinar si continúan o no con el subsidio los informes antes descritos serán examinados por periodos trimestrales por la dirección de gestión notarial”.

Para la vigencia fiscal de 2006 se expidió la Resolución 1335 de 02 de marzo de 2006. El artículo 1º fue reproducido sin modificaciones. El segundo, modificó el valor del subsidio. En su artículo 3º dispuso:

“Los notarios que de acuerdo con la información examinada en el informe estadístico notarial reporten ingresos brutos hasta 20 SMMLV y la escrituración no supere las 1.511 escrituras tendrán derecho al subsidio en dinero establecido en esta providencia”.

Del número anterior se excluyen las de vivienda de interés social y las exentas de derechos notariales.

El artículo 5º y el parágrafo 1º están consagrados en las mismas condiciones del artículo 5º de la Resolución 1722 de 2005, pero se incluyó un parágrafo que dispuso:

PAR. 2º—Una vez la dirección de gestión notarial, con fundamento en el informe estadístico notarial, observe que el círculo de notaría creado durante la vigencia 2006 está por fuera de uno de los elementos que sirven para la asignación del subsidio procederá a excluirlo de la lista de notarios de insuficientes ingresos y lo comunicará al Superintendente de Notariado y registro quien dejara de pagar el subsidio correspondiente”.

Dentro de este marco positivo deben analizarse las pretensiones de la demanda.

Las notarías 66, 67, 69 y 70 fueron creadas para Bogotá mediante Decreto 2919, 3922, y 4268 de 2005 respectivamente, como de primera categoría. Empezaron a funcionar según el reporte de subsidios en el año 2006 (fls. 139-145).

De acuerdo a la certificación expedida por la secretaría general de la Superintendencia de Notariado y Registro, les fue cancelado el subsidio a la notaría 66 durante los meses enero, febrero y marzo de 2006. A la notaría 67 los meses de enero y febrero de 2006. A la notaría 69, febrero, marzo y abril de 2006. A la notaría 70, los mismos meses anteriores.

Los actores afirman que el acto que negó la continuidad del subsidio es nulo, porque desconoce las normas legales en que debía fundarse, dado que no valoró el número de escrituras otorgadas por las notarías durante el trimestre de evaluación, sino que solo tuvo en cuenta el monto trimestral cuando los requisitos de la Resolución 1335 de 2006, son acumulativos y por ende su estudio debe hacerse en conjunto.

El tribunal negó el cargo con un argumento que comparte la Sala y que se concreta, en que efectivamente los requisitos contemplados en la Resolución 1335, son acumulativos para el reconocimiento del subsidio porque en la redacción de la norma se utiliza la conjunción “Y” y no “O”, esto es, que para obtener el beneficio es necesario que reporten ingresos brutos no mayores a 20 SMMLV y que la escrituración no supere las 1.511 escrituras. A contrariu sensu, si se incumple cualquiera de los dos requisitos, el notario pierde el derecho al subsidio.

Según el cuadro que reportó el acto demandado las notarías de los titulares demandantes, tuvieron el siguiente comportamiento en el año 2006:

En el primer trimestre:

Notaría 66: $ 29.261.913, Notaría 67: $ 54.915.629, Notaría 69 $ 75.572.521, Notaría 70: $ 123.061.450,

En el segundo trimestre:

Notaría 66: $ 50.957.010, Notaría 67: $ 43.343.386,oo Notaría 69 $ 71.608.007,oo Notaría 70: $ 182.605.572,oo.

Estas sumas que no fueron discutidas en su monto por los actores, superan con creces el promedio trimestral de los 20 salarios mínimos mensuales ($ 24.480.000,oo –año 2006-) exigidos por la 1335 de 2006.

De lo dicho se deduce, que no se cumplió con uno de los presupuestos de la norma, ni con la naturaleza como tal del subsidio que busca como su mismo nombre lo indica, favorecer las condiciones económicas de los notarios con insuficientes ingresos(1), situación que no se da precisamente en el sub lite.

Sobre la aplicación de normas derogadas

Señala el impugnante, que el acto demandado hace una mezcla de normas y aplica la Resolución 1722 de 2005 para evaluar el trimestre, cuando la norma vigente a los actores era la Resolución 1335 de 2006, que dispone que la evaluación para conceder el subsidio debe hacerse sobre los presupuestos señalados precedentemente el año inmediatamente anterior, como también lo señala el artículo 14 de la Ley 29 de 1973.

No comparte la Sala este análisis de acuerdo a lo siguiente:

En primer lugar, no es posible que unas notarías creadas en el año 2005 y que empezaron a funcionar en el año 2006, tuviesen un histórico anual sobre el cual se pudiera promediar el ingreso recibido y el número de escrituras consolidadas.

En segundo lugar, la Resolución 1722 de 2005 en el artículo 5º y su parágrafo, hace referencia al monto del subsidio mensual para los notarios de insuficientes ingresos de círculos de notarías, creados durante la vigencia de 2005, como son las notarías 66, 67, 69 y 70. A ellas para determinar si continuaban con el reconocimiento y pago del subsidio, deberían tenerles en cuenta los informes estadísticos examinados por períodos trimestrales por la Dirección de Gestión Notarial, tal y como consta que se hizo en el acto demandado.

En tercer lugar, la Resolución 1335 de 2006, entró en vigencia el 2 de marzo de ese año y solo a partir de esa fecha —firma— entró a regir.

En cuarto lugar, sin duda es más favorable la evaluación trimestral que dispone la Resolución 1722 de 2005, que lo dispuesto en la 1335 de 2006, que si bien eliminó del artículo 5º ese periodo evaluativo, dispuso que una vez la Dirección de Gestión Notarial con fundamento en el informe estadístico notarial, observe que el círculo de notaría creado durante la vigencia 2006 está por fuera de uno de los elementos que sirven de la asignación del subsidio procederá a excluirlo de la lista de notarios de insuficientes ingresos. Lo que significa, que si al siguiente mes se evalúa y no se cumplió con uno de los dos presupuestos exigidos para el reconocimiento del subsidio, el Superintendente podrá dejar de pagarlo. Esta interpretación es armónica con los antecedentes de la norma que se leen en las actas 4 de 27 de diciembre de 2005 y 2 de marzo de 2006 del Consejo Asesor, Fondo Especial de Notariado que dice:

“El consejo asesor aprueba que el monto del subsidio para los círculos de notarías creados durante la vigencia 2006, será el mismo fijado para el rango de (0) ha (sic) cinco (5) SMMLV, con revisiones mensuales por parte de la Dirección de Gestión Notarial para determinar si continúan o no con el subsidio”.

En vista de lo anterior, el cargo será desechado.

Finalmente, debe advertirse que no encuentra la Sala fundamento a la violación del artículo 13 de la Carta Política, es decir, no se demostró que a otras notarías que no cumplieran los presupuestos se les hubiera cancelado el subsidio, por el contrario, en el mismo acto demandado se observa que tal medida fue aplicada también a otras notarías.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 04 de junio de 2009 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Jaime Alberto Rodriguez Cuestas y Otros en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha».

(1) Artículo 2º Resolución 4471 de 1997.