Sentencia 2007-00331 de junio 14 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 54001-23-31-000-2007-00331-01(18159)

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Actor: Antonio José Lizarazo Ocampo

Demandado: Municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander

FALLO

Bogotá, D.C., catorce de junio de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación presentado por la demandante, la Sala debe decidir sobre la legalidad del Acuerdo 1 del 3 de marzo de 2006, expedido por el Concejo de Cúcuta, por medio del cual aprobó y autorizó la ejecución de un megaproyecto de interés público, utilizando la contribución de valorización por beneficio general.

Según el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, el acuerdo no viola las normas superiores, por cuanto contiene los elementos exigidos para el establecimiento de la contribución de valorización por beneficio general por remisión al estatuto del sistema de la contribución de valorizaciones, que se ocupa de todos y cada uno de los elementos que conforman dicha contribución, así como del trámite de la notificación del acto administrativo de determinación.

Agregó que las obras aprobadas y autorizadas en el acto demandado no son obras exclusivamente de infraestructura, pues en dicho acto se relacionan, además, los sistemas de equipamientos recreativos y de espacio público a realizar en el área urbana, correspondiéndole al municipio su ejecución y no a la Nación.

El demandante insiste en la nulidad del acuerdo por considerar que este viola la Constitución Política, las leyes 1º de 1943, 43 de 1973, 105 de 1993, 191 de 1995 y los decretos 868 de 1956 y 1604 de 1966.

Al respecto se considera:

1. Régimen jurídico de la contribución por valorización.

Las contribuciones especiales se definen como un ingreso público ordinario, de carácter obligatorio y tasado proporcionalmente, que el Estado percibe de un grupo de personas, con destino a un fin específico, del cual, además, resulta una ventaja particular para los contribuyentes”(10).

La contribución por valorización ha sido regulada por las leyes 25 de 1921, 195 de 1936, 113 de 1937, 1ª de 1943, 25 de 1959 y por los decretos 868 de 1956, 1604 de 1966 y 1394 de 1970.

El Decreto Legislativo 868 de 1956, adoptado como ley de carácter permanente por medio de la Ley 141 de 1961, reguló el gravamen de valorización como un sistema fiscal especial para la financiación de ciertos planes de obras, dentro del concepto de beneficio general.

Estableció, entre otras, la autorización a los municipios con rentas anuales propias superiores a dos millones de pesos, para establecer, reglamentar, distribuir y recaudar el impuesto de valorización, fundamentando la capacidad económica de la tierra a través de coeficientes iguales de un mismo nivel económico; así mismo, cada municipio debía elaborar un plan de obras para poder hacer efectivo el impuesto.

La correcta mención a la contribución se inicia con el Decreto 1604 de 1966, convertido en legislación permanente por la Ley 48 de 1968, ley marco de la contribución de valorización.

El esquema de la contribución de valorización, establecido por el Decreto 1604 de 1966, precisa que puede ser decretada a nivel nacional por el legislador, a quien le corresponde fijar cada uno de sus elementos y, a su vez, faculta a las entidades territoriales para la imposición de la misma en su jurisdicción, lo que permite concluir que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales pueden determinar sus elementos.

En efecto, el artículo 1º del decreto en cita dispone que:

“El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización”.

El mencionado artículo 3º de la Ley 25 de 1921, por la que se crea el impuesto de valorización, estableció el impuesto directo de valorización como una contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpieza y canalización de ríos, construcción de diques para evitar inundaciones, desecación de lagos, pantanos y tierras anegadizas, regadíos y otras análogas, contribución destinada exclusivamente a atender los gastos que demanden dichas obras.

De acuerdo con lo antes anotado, el artículo 1º del Decreto 1604 de 1966 extendió la contribución a obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, los municipios o cualquier otra entidad de derecho público, que beneficien a la propiedad inmueble.

El artículo 18 del decreto mencionado precisó que las disposiciones de los artículos 1º a 6º del Decreto Legislativo 868 de 1956 son de aplicación opcional para los municipios, los cuales podrán abstenerse de seguir los sistemas allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización; es decir, reconoció el sistema de valorización como sistema fiscal opcional para las entidades públicas.

Expone el actor que el a quo partió de una premisa falsa como lo es la de adoptar como marco normativo el Decreto 1604 de 1966 y resalta que el acuerdo acusado se funda en el Decreto 868 de 1956.

Para la Sala no es válida esta afirmación por lo siguiente:

El Acuerdo 1 de 2006 expedido por el Concejo Municipal de Cúcuta, que aprobó y autorizó la ejecución del megaproyecto de interés público, utilizando la contribución de valorización por beneficio general, se fundamentó en los artículos 313 de la Constitución Política, 32 de la Ley 136 de 1994; los decretos 868 de 1956, 1333 de 1986 y el Acuerdo 25 del 16 de mayo de 2000.

Por su parte, el Acuerdo 25 de 2000, por medio del cual se adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización, es el resultado de la orden impartida por el artículo 2º del Decreto 1604 de 1966 que precisa que el establecimiento, distribución y recaudo de la contribución de valorización se hará por la respectiva entidad departamental o municipal que ejecute las obras.

En consecuencia, el a quo, al precisar el marco normativo de la contribución por valorización podía referirse al Decreto 1604 de 1966, sin que pueda señalarse de errada su afirmación, pues este modificó el criterio tradicional de medir el beneficio por el mayor valor que adquiriera el inmueble por la obra pública ejecutada, beneficio particular, para cambiarlo por el concepto de beneficio general previsto con anterioridad en el Decreto 868 de 1956.

Por lo tanto no procede el cargo.

2. Violación del principio de legalidad de la contribución.

El artículo 150-12 de la Constitución Política dispone que corresponde al Congreso hacer las leyes y que por medio de ellas podrá establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones determinadas, también, legalmente.

El artículo 317 superior ordena que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidades impongan contribución de valorización (...)”. Es decir, limita la posibilidad de imponer cargas fiscales sobre los inmuebles, otorgándole dicha facultad exclusivamente a los municipios.

Por su parte, el artículo 338 del mismo ordenamiento dispone que en tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

Lo anterior significa que son dichos cuerpos colegiados los que podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales, es decir, que la potestad impositiva radica exclusivamente en cabeza de los cuerpos colegiados de elección popular, como el congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales.

Así mismo, ordena el artículo mencionado que la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las contribuciones tienen carácter obligatorio, afectan solo a un grupo determinado de personas cuyos intereses son comunes y sus necesidades se satisfacen con los recursos recaudados; no hacen parte del presupuesto nacional y tienen una destinación concreta y específica y cuando tales recursos son administrados por órganos que forman parte del presupuesto general de la Nación, se incorporan al mismo pero únicamente con el objeto de registrar la estimación de su cuantía y en un capítulo aparte de las rentas fiscales(11).

Así pues, la contribución por valorización es un gravamen especial que recae sobre la propiedad inmueble y puede ser requerido por los municipios que ejecuten una obra de utilidad social que genere un incremento en su valor.

El Concejo Municipal de Cúcuta, mediante el Acuerdo 25 de 2000, adoptó el sistema de la contribución de valorización, así:

ART. 1º—Sistema de la contribución de valorización: Es el conjunto de normas y procedimientos que permiten la ejecución de proyectos de interés público, utilizando la contribución de valorización como mecanismo de financiación total o parcial del mismo.

ART. 2º—La contribución de valorización es un gravamen real, destinado a la recuperación total o parcial de la inversión en proyectos de interés público, que se cobra a los propietarios y poseedores de aquellos inmuebles que reciben o han de recibir un beneficio económico con la ejecución de un proyecto.

ART. 3º—Hecho generador: El hecho generador de la contribución de valorización, la constituye la propiedad o posesión de un predio que se beneficie con la ejecución de una obra, por este sistema.

ART. 4º—Sujeto activo: El municipio de San José de Cúcuta a través de la entidad competente es el titular especializado en el cobro de la contribución de valorización.

ART. 5º—Sujeto pasivo: Corresponde el pago de la contribución de valorización por una obra ejecutada por este sistema, a quien en el momento en que se ejecutoríe la resolución distribuidora que distribuye la citada contribución, sea propietario o posea un inmueble beneficiado con la obra con ánimo de señor y dueño.

ART. 6º—Zona de citación: Entiéndase por zona de citación el área territorial, que según los estudios técnicos, se considere beneficiada por la obra.

ART. 7º—Base gravable: La base gravable de la contribución de que trata este estatuto, está constituida por el beneficio, o mayor valor que adquieren o han de adquirir los inmuebles con ocasión de la ejecución de una obra pública.

(...)”.

ART. 56.—Métodos de asignación de la contribución: Los métodos utilizados para asignar la contribución de valorización son, entre otros:

1. Método de los frentes: cuando el beneficio individual de un proyecto, es proporcional al frente principal de cada bien inmueble, se asigna la contribución de valorización a cada inmueble o predio en porción al frente del mismo.

2. Métodos de las áreas: cuando el beneficio individual de un proyecto es proporcional al área o cabida superficiaria de cada inmueble, se asigna la contribución de valorización a cada inmueble o predio en proporción al área del mismo.

3. Métodos de las zonas: cuando se han establecido zonas o franjas de igual beneficio por proyecto, se asigna la contribución por valorización a cada predio, en proporción directa entre el beneficio establecido para la respectiva zona en la cual se encuentra y el área del predio.

4. Método del factor de beneficio: mediante el cual se asigna la contribución a cada predio o inmueble en proporción directa a los atributos y características de cada predio, empleando un coeficiente numérico.

(…)”.

En ese contexto, el Concejo Municipal de Cúcuta fijó, en el Acuerdo 25 de 2000, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables de la contribución especial de valorización.

El mismo concejo, mediante el Acuerdo 1 de 2006 aprobó y autorizó la ejecución del megaproyecto de interés público, utilizando la contribución de valorización por beneficio general como mecanismo de financiación de las obras consignadas en el plan de ordenamiento y el plan de desarrollo municipal.

En el artículo 3º del acuerdo acusado, la corporación precisó que “el sistema de contribución de valorización, el hecho generador, el sujeto activo, el sujeto pasivo, las zonas de citación, la base gravable, la aplicación del sistema de la contribución de valorización, la intervención de los contribuyentes, la distribución, las notificaciones y recursos, el recaudo de la contribución, la entrega y liquidación del proyecto y demás actuaciones que deban agotarse, se regirán por los acuerdos 25 de 2000 y 6 de 2005 del municipio de San José de Cúcuta, sin perjuicio de la aplicación de la Constitución Nacional y las leyes ajustables al caso”.

Sostiene el apelante que dicha remisión no satisface la exigencia constitucional relacionada con los elementos de la contribución de valorización, por cuanto los acuerdos 25 de 2000 y 6 de 2005 no regulan el sistema de valorización por beneficio general sino la contribución por valorización general, prevista en el Decreto 1604 de 1966, que considera incompatibles.

El artículo 1º del Decreto 1604 del 24 de junio de 1966 señaló que el impuesto de valorización, establecido por el artículo 3º de la Ley 25 de 1921 como una “contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante, se denominará exclusivamente contribución de valorización. Es decir, denominó la contribución de valorización por beneficio general como una simple contribución de valorización.

En efecto, la contribución de valorización se hizo extensiva a todas las obras de interés público que beneficiaran a la propiedad inmueble, enfoque reafirmado por el Decreto 1394 del 6 de agosto de 1970, que precisó que la contribución de valorización es exigible para todas las obras de interés público realizadas por la Nación, los departamentos, distritos y municipios que beneficien a los bienes inmuebles.

Por otra parte, el artículo 18 del Decreto 1604 ordenó que las disposiciones de los artículos 1º a 6º del Decreto 868 de 1956 eran de aplicación opcional para los entes territoriales, los cuales podían abstenerse de seguir los sistemas allí previstos para la liquidación y cobro de la contribución de valorización. En consecuencia, dichas entidades podían aplicarlos o no.

De acuerdo con la norma en comento, precisa la Sala que la remisión que hizo el Concejo Municipal de Cúcuta en el Acuerdo 1 de 2006 al Acuerdo 25 de 2000, es procedente y de esa forma quedaron definidos los elementos de la contribución por valorización, en los términos del artículo 338 de la Constitución Política.

En consecuencia, no procede el cargo de la indeterminación de los sujetos de la contribución y del sistema y métodos para definir los beneficios, por cuanto están expresamente señalados en los artículos 1º al 7º y 56 del Acuerdo 25 de 2000.

3. Inconstitucionalidad de las normas aplicables a la notificación y recurso.

Indica el actor que la remisión del acuerdo demandado al Acuerdo 25 de 2000, en cuanto a la notificación y recursos, es inconstitucional porque en estos aspectos proceden las reglas contenidas en el Código Contencioso Administrativo.

Al respecto la Sala precisa:

El Acuerdo 25 de 2000 establece:

ART. 79.—Notificación: La resolución distribuidora de una contribución, se notificará a más tardar dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a su expedición, por medio de edicto que se fijará por el término de quince (15) días hábiles en lugar público de las oficinas de la entidad competente. Vencido dicho término se entenderá surtida la notificación.

El edicto deberá contener la siguiente información:

a. Texto de la parte resolutiva del acto administrativo.

b. Nombre de los propietarios y poseedores beneficiados con la obra.

c. Dirección del inmueble indicando su área o frente, según el caso.

d. Factor o coeficiente del beneficio.

e. Identificación del inmueble en el plano de reparto.

f. Monto de la contribución.

g. Plazo para el pago de la contribución.

h. Valor y vencimiento de la cuota inicial, si la hubiere.

i. Número y valor de las cuotas mensuales de amortización.

j. Recursos procedentes y la forma de interponerlos.

k. Se expresará, además, que cuando recaigan gravámenes sobre inmuebles pertenecientes a una sucesión, se entenderán notificados los herederos, el cónyuge supérstite, el curador de los bienes, el administrador de la comunidad o el albacea.

PAR.—Simultáneamente con la fijación del edicto, se anunciará por medio de un aviso, que ha sido expedida la resolución distribuidora del correspondiente proyecto y se ha fijado el edicto en el lugar determinado. El aviso se debe publicar en por lo menos dos de los periódicos que circulen en el municipio de San José de Cúcuta y por medio de dos radiodifusoras de amplia sintonía en la misma ciudad. En el mismo aviso y con ilustraciones gráficas, se escribirá la zona dentro de la cual quedan comprendidos todos los inmuebles gravados y se indicará cual es el recurso legalmente procedente contra la resolución que se está notificando, y la forma como debe ser interpuesto por el interesado.

ART. 80.—Notificación personal: la entidad competente, con el único fin de garantizar mayor información a los interesados, entregará una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario o poseedor y en la misma se le señalará la fecha en que deben comenzar a cancelar la obligación.

ART. 81.—Recursos: Contra la resolución que distribuye la contribución de valorización y le asigna particularmente a cada inmueble, se establece el recurso de reposición con el fin de que el representante legal de la entidad competente que dictó la providencia la aclare, modifique o revoque. Igualmente, podrá interponerse contra las resoluciones modificatorias.

Lo anterior demuestra que el acuerdo demandado se ocupó de establecer las formas de notificación de la resolución que distribuye la contribución, pues al remitir al Acuerdo 25 de 2000 dispuso que la resolución que distribuye la contribución de valorización se notificará de la siguiente forma:

— Por edicto que debe ser fijado durante 15 días hábiles.

— Simultáneamente se anunciará, por medio de un aviso, que se debe publicar en por lo menos dos de los periódicos que circulen en el municipio de San José de Cúcuta y por medio de dos radiodifusoras de amplia sintonía en la misma ciudad, que la resolución correspondiente fue expedida y que el edicto fue fijado en determinado lugar.

— Además de lo anterior, y con el fin de garantizar mayor información a los interesados, se entregará una copia de la respectiva liquidación que le hubiere correspondido a cada propietario o poseedor, en la que se le señalará la fecha en que debe comenzar a cancelar la obligación.

Además, que contra la resolución que distribuye la valorización procede el recurso de reposición con el fin de que la providencia se aclare, modifique o revoque.

En consecuencia, se garantiza el principio de publicidad de los actos administrativos y el de contradicción de los contribuyentes.

En ese contexto no era necesario acudir a las normas del Código Contencioso Administrativo pues había una disposición legal, en el municipio de San José de Cúcuta, que normaliza el tema de las notificaciones y los recursos en el proceso de determinación de la contribución de valorización.

No prospera el cargo.

4. Incompetencia del municipio de San José de Cúcuta para cobrar valorización por obras cuya financiación corresponde a la Nación.

Afirma el apelante que sobre la incompetencia del municipio de San José de Cúcuta para cobrar valorización por obras cuya financiación corresponde a la Nación, el a quo elude las cuestiones de fondo planteadas en la demanda y se funda en supuestos que no corresponden a los cargos formulados.

Sobre la anterior afirmación la Sala observa que en la sentencia apelada el a quo precisó:

“(...) se trata de obras que se realizarán en el área urbana del municipio de San José de Cúcuta y en su zona de influencia, tal como se desprende del informe final del análisis y estudio de factibilidad del sistema de contribución de valorización por beneficio general, obras que fueron aprobadas y autorizadas en su ejecución por el Concejo Municipal de Cúcuta, de conformidad con el acto demandado y que según el artículo 1º del mismo están previstas en el plan de ordenamiento municipal (Acu. 83/2001) y en el plan de desarrollo municipal (Acu. 28/2004); en consecuencia, por tratarse de obras públicas previstas en el plan de ordenamiento municipal y el plan de desarrollo municipal y se realizarán en el área urbana del municipio de San José de Cúcuta, siendo aprobadas y autorizadas por el concejo municipal del ente territorial demandado, es claro para la Sala que por las mismas razones, no se afecta la legalidad del acto demandado.

(...), allí se aclara que se trata de sistema viales, de equipamiento recreativo y del espacio público, relacionando en el primero, las intersecciones de la Redoma El Terminal, Diagonal Santander con Canal Bogotá, San Luis Ureña - Puente Gaitán Duran, San Mateo, Aeropuerto, La Gazapa y el mejoramiento vial Avenida San Luis vía Ureña; en el sistema de equipamientos recreativos se enlista el Parque Metropolitano y los Parques del Sector La Sexta y en el sistema de espacio público, se hace referencia a la renovación urbanística sector central, se advierte entonces que no se trata exclusivamente de obras de infraestructura de transporte, sino que además conlleva la intervención de los sistemas de equipamientos recreativos y del espacio público”.

Considera la Sala que, contrario a lo afirmado por el apelante, el a quo estudió y analizó el cargo propuesto y que el hecho de que el apelante no comparta dicho análisis, no conlleva la omisión en el estudio de los argumentos por él traídos.

El apelante se limitó a afirmar que el municipio de San José de Cúcuta no tenía competencia para cobrar valorización por unas obras cuya financiación corresponde a la Nación; no probó que las intersecciones San Luis Ureña - Puente Gaitán Durán y Redoma San Mateo no hacen parte del área metropolitana del municipio demandado. Esta afirmación sin sustento probatorio no desvirtúa la presunción de legalidad de que gozan el plan de ordenamiento municipal(12) y el plan de desarrollo municipal(13) en los cuales se aprobaron y autorizaron los medios para facilitar el desarrollo armónico coordinado y concertado de la ciudad, por parte del concejo municipal.

Para la Sala, el megaproyecto autorizado por el Acuerdo 1 de 2006, utilizando la contribución por valorización, corresponde al área urbana del municipio de San José de Cúcuta, pues se evidencia que se trata de las siguientes obras:

Sistema vial:

Intersección Redoma El Terminal (Diagonal Santander - Avenida Aeropuerto - Subida Atalaya - Avenida 7 y 8)

Intersección Diagonal Santander con Canal Bogotá

Intersección San Luis Ureña - Puente Gaitán Durán

Intersección Redoma San Mateo

Intersección Redoma Aeropuerto

La Gazapa

Mejoramiento vial Avenida San Luis - Vía a Ureña

Sistema equipamientos recreativos

Parque Metropolitano

Parque Sector La Sexta (Renovación Urbana)

Sistema espacio público

Renovación urbanística sector central

Por lo anterior, la Sala considera que las obras relacionadas con la ejecución del megaproyecto de interés público referido al sistema vial, a equipamientos recreativos y de espacio público a desarrollar por el demandado, son de competencia del municipio demandado, así como el cobro de la correspondiente contribución de valorización y que el hecho de que los últimos tramos de algunas vías incluidas en el proyecto referido comuniquen con el vecino país de Venezuela no les da la categoría de vías nacionales, de manera que las obras correspondan a la Nación.

Se observa, además que el apelante no expresa, de forma concreta, las razones de su inconformidad contra la providencia del 11 de junio de 2009, se limita a reproducir los argumentos planteados en la demanda contra el Acuerdo 1 de 2006.

En consecuencia, no procede el cargo contra la sentencia apelada.

Así las cosas, para la Sala, el acto administrativo demandado se ajusta a derecho, por lo que se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, no estando llamado a prosperar el recurso de apelación del demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia del 11 de junio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro de la acción de nulidad instaurada por el señor Antonio José Lizarazo Ocampo contra el municipio de San José de Cúcuta - Norte de Santander.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase».

(10) Arango Mejía, Álvaro. Libro del Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Capítulo 3, Bogotá 1991.

(11) Sentencia C-243 de 2005.

(12) Acuerdo 83 de 2001, folios 34 a 167, cuaderno 2.

(13) Acuerdo 28 de 2004, folios 168 a 242, cuaderno 2.