Sentencia 2007-00350 de agosto 15 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Ref.: AC- 00350

Rad.: 54001 23 31 000 2007 00350 01, ago. 15/2008

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Demandantes: Víctor Hugo Ballén Belén y Otros

Demandados: Dirección Nacional Ejecutiva de Administración Judicial – Dirección Seccional Ejecutiva de Administración Judicial de Cúcuta, Arauca y Pamplona, La Nación - Ministerios de Hacienda y Crédito Público y del Interior y de Justicia.

Acción de Tutela – Impugnación

Se deciden las impugnaciones presentadas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra la sentencia de tutela dictada por la Sala de conjueces del Tribunal Administrativo de Norte de Santander el 26 de noviembre de 2007, que amparó los derechos fundamentales de los señores Víctor Hugo Ballén Belén, Martha Isabel García Serrano y Yolanda Villamizar Corzo, y en consecuencia, ordenó a las entidades demandadas el pago de la “bonificación por compensación” en forma permanente, conforme con los decretos 610 y 1239 de 1998.

En esta instancia, previamente, los magistrados de la Sección Quinta de esta corporación: doctores Susana Buitrago Valencia, María Nohemí Hernández Pinzón y Filemón Jiménez Ochoa manifestaron impedimento para conocer del proceso de la referencia por tener interés directo en el asunto, porque cuando fueron magistrados de tribunal, demandaron en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la aplicación del Decreto 610 de 1998, es decir, el pago del 80% del sueldo percibido por los magistrados de las altas cortes (fls. 336 y 337). Efectuado el sorteo de conjueces para integrar la Sala de decisión, se procede a resolver la presente acción constitucional.

Antecedentes

Hechos

Los doctores Víctor Hugo Ballén Belén, Martha Isabel García Serrano y Yolanda Villamizar Corzo, magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona, solicitaron protección para sus derechos fundamentales a la igualdad, al salario mínimo vital y móvil, al acceso a la justicia y a la irrenunciabilidad de los derechos salariales en conexidad con el derecho al trabajo, que consideran vulnerados porque las entidades demandadas no les pagan el sueldo conforme lo establecen los decretos 610 y 1239 de 1998, es decir, el sueldo equivalente al 80% del que devengan los magistrados de altas cortes; sino que solo les pagan el 70% del sueldo devengado por estos funcionarios, conforme con el Decreto 4040 de 2004.

Los demandantes explicaron que en 1998, mediante el Decreto 610, el Gobierno Nacional creó la “bonificación por compensación” consistente en que el sueldo de los magistrados de tribunales sería equivalente al 80% del sueldo de los magistrados de altas cortes. Para lograr este incremento, dispuso que sus sueldos aumentarían gradualmente hasta llegar al referido 80%, de manera que para el año 1999 el sueldo correspondería al 60%, para el año 2000 al 70%, y para el año 2001 y en adelante, de forma permanente, al 80%.

Comoquiera que en algunos casos, hubo mora en el pago de la “bonificación por compensación”, varios magistrados, incluidos los tutelantes, presentaron demandas ordinarias —nulidad y restablecimiento del derecho— contra la Nación.

Al tiempo que estas demandas fueron interpuestas, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004 por medio del cual creó la “bonificación por gestión judicial” consistente en que el sueldo de los magistrados de tribunal sería equivalente al 70% del sueldo de los magistrados de altas cortes, la cual sería pagada inmediatamente, siempre y cuando tales funcionarios optaran por ella de la siguiente forma: i) los magistrados que hubieran demandado el pago de la “bonificación por compensación” del Decreto 610 de 1998 “... desistan de sus pretensiones, renunciando expresamente a la posibilidad de iniciar nuevamente acciones, en los términos del artículo 342 del Código de Procedimiento Civil”; y ii) los magistrados que no hubieran demandado “suscriban contratos de transacción para precaver litigios futuros relacionados con la bonificación por compensación” (D. 4040/2004, art. 2º).

Con fundamento en esta previsión, los tutelantes desistieron de sus demandas ordinarias y celebraron, como lo denominan, una “conciliación en donde aceptaron recibir el 70%” comentado.

Ahora, mediante la presente acción de tutela pretenden que se ordene a las entidades demandadas el pago del 80% del sueldo devengado por los magistrados de las altas cortes, como lo dispone el Decreto 610 de 1998, porque consideran que la “conciliación” que celebraron es jurídicamente ineficaz toda vez que no es posible renunciar a derechos salariales adquiridos ni conciliar derechos ciertos e indiscutibles como los consagrados en el Decreto 610. Además, afirman que existen casos como el de los magistrados de los tribunales de Santander y Magdalena que en la actualidad devengan el 80% del sueldo de los magistrados de altas cortes, porque habiendo demandado a la Nación, no desistieron de sus acciones ni “conciliaron”, y obtuvieron una sentencia favorable; circunstancia que los pone en inferioridad y desigualdad no obstante tienen la misma carga laboral y la misma denominación o jerarquía.

Por último, manifiestan que la acción de tutela es procedente porque la Corte Constitucional en Sentencia T-025 de 2007, señaló que: “(...) Inicialmente la Sala en cita analiza el cumplimiento de las condiciones de procedibilidad y concluye que la acción de amparo es el único medio de defensa idóneo para garantizar la protección del derecho fundamental de aplicación inmediata...”.

Trámite de la acción

Radicada la acción de tutela, los magistrados de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Norte de Santander se declararon impedidos para conocerla por tener interés directo en el fondo asunto (fls. 73 y 74). Surtido el sorteo de conjueces, el conjuez ponente admitió la demanda y ordenó su notificación a los representantes de las entidades accionadas para que se pronunciaran sobre los hechos que le sirven de fundamento (fl. 78).

Contestaciones

La Dirección Nacional Ejecutiva de Administración Judicial manifestó: i) que la acción de tutela es improcedente porque los demandantes tienen otro mecanismo de defensa judicial; ii) que esa entidad no está legitimada por pasiva porque de conformidad con la Ley 4ª de 1992, la facultad para fijar las remuneraciones y crear bonificaciones de los empleados de la rama judicial radica en cabeza del Gobierno Nacional y no en la institución; y iii) que los tutelantes pretenden que el juez constitucional desconozca que en el momento en que desistieron de sus demandas de nulidad y restablecimiento del derecho y/o firmaron los contratos de transacción, renunciaron a la posibilidad de iniciar una acción por la “bonificación por compensación” del Decreto 610 de 1998; pretensión que es inadmisible puesto que con antelación a dicho momento los demandantes “dispusieron del tiempo suficiente para realizar un estudio cuidadoso de todos los elementos y futuras consecuencias resultantes de la elección” de la “bonificación por gestión judicial” (fls. 86 a 105).

La Dirección Seccional de Administración Judicial - Cúcuta, por su parte, reiteró lo expuesto por la dirección nacional, y argumentó además, que el desistimiento presentado por los tutelantes produce plenos efectos jurídicos, y por tanto, la administración no puede modificar unilateralmente el acuerdo entre las partes. Por último, citó la Sentencia C-931 de 2004 de la Corte Constitucional que establece que la vulneración del derecho a la igualdad se produce entre iguales, y concluyó que esta no se aplica en el presente caso porque la situación de los magistrados demandantes es distinta por razón del régimen que los cobija, que es la “bonificación por compensación” del Decreto 4040 de 2004 (fls. 116 a 122).

Sentencia impugnada

Es la dictada el 26 de noviembre de 2007 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que amparó los derechos fundamentales de los demandantes, por considerar que: i) “Es una verdad absoluta, de que (sic) el trabajador no puede renunciar a los beneficios que la propia Constitución y la ley le otorga... de allí que por mandato del artículo 15 del Código Sustantivo del Trabajo no permite la figura de la transacción, cuando se trate de derechos ciertos e indiscutibles”; ii) de acuerdo con el Consejo de Estado “...excepcionalmente procede la acción de tutela para obtener la cancelación de salarios adeudados, cuando se busca la protección de derechos fundamentales adeudados, cuando se busca la protección de derechos fundamentales vulnerados y frente a los cuales, los mecanismos ordinarios no ofrecen la efectividad necesaria...”; iii) se “desconocieron los derechos mínimos e irrenunciables de los accionantes con los acuerdos celebrados con la dirección ejecutiva de administración judicial, en lo que se pactó el pago del 70% de la remuneración que por todo concepto reciben los honorables magistrados de las altas cortes, situación que entraña la vulneración de los principios fundamentales como la dignidad humana, la justicia, la igualdad, el derecho a un salario igual a las funciones que ejercen como magistrados del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona”; iv) “la jurisprudencia constitucional, sirve de base para señalar que en el presente caso es viable amparar los derechos fundamentales de los accionantes, comoquiera que demostraron la arbitrariedad a la que están sometidos”; v) “Se insiste en que a los accionantes se les causó un perjuicio irremediable que hace posible la prosperidad de la presente acción de tutela, como quiera que la violación de sus derechos fundamentales trajo consigo el desmejoramiento salarial, producto del acuerdo por medio del cual renunciaron al porcentaje del 10% MAS (sic) de sus sueldos...”; y vi) la acción de tutela es el mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales de los accionantes, y por tanto, los entes demandados deben pagar oportunamente los emolumentos salariales y prestaciones ordenados por el Gobierno Nacional, conforme con lo establecido en la Ley 4ª de 1992 y los decretos 610 y 1239 de 1998 (fls.134 a 160).

Impugnación

La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial impugnó la decisión de primera instancia y reiteró lo expuesto en el escrito de contestación de demanda. En adición a ello, afirmó que cumple estrictamente el Decreto 4040 de 2004 que goza de presunción de legalidad y fue elegido voluntariamente por los tutelantes; y que la Sala de Conjueces del tribunal desconoció que la acción de tutela es improcedente contra actos de carácter general, impersonal y abstracto, como son los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004 (fls. 224 a 236).

Por otra parte, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que la tutela es improcedente porque: i) no es el mecanismo idóneo para cuestionar la legalidad del Decreto 4040 de 2004, ya que el juez de tutela no es quien debe ordenar al ejecutivo reconocer un incremento en la remuneración de los funcionarios de la rama judicial; ii) los tutelantes no acreditaron la existencia de un perjuicio irremediable; y iii) la “bonificación por gestión judicial” no atenta contra el derecho fundamental a la igualdad porque las especiales calidades y condiciones de los funcionarios favorecidos por esta justifican el trato diferenciado (fls. 255 a 270).

Consideraciones

De acuerdo con lo anterior, la Sala precisa que este asunto refiere a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al salario mínimo vital y móvil, al acceso a la justicia, y a la irrenunciabilidad de los derechos salariales en conexidad con el derecho al trabajo de los demandantes, porque las entidades demandadas les pagan la “bonificación por gestión judicial” establecida en el Decreto 4040 de 2004, y no la “bonificación por compensación” de los decretos 610 y 1239 de 1998. Por tanto, pretenden el pago de esta última, correspondiente al 80% del sueldo devengado por un magistrado de alta Corte.

Sobre este tema, se han formulado varias acciones de tutela por magistrados y otros funcionarios de igual categoría, en las que se han expuesto además, en cada caso, los siguientes eventos: i) magistrados que demandaron a la Nación para que se les pagara la “bonificación por compensación” del Decreto 610 de 1998, es decir, el 80% del sueldo de un magistrado de alta Corte; que desistieron de sus demandas, y optaron por la “bonificación por gestión judicial” del Decreto 4040 de 2004, es decir, el 70% del sueldo de un magistrado de alta Corte; ii) magistrados que sin interponer acción ordinaria contra la Nación, firmaron contratos de transacción y optaron por la “bonificación por gestión judicial” del Decreto 4040 de 2004, es decir, el 70% del sueldo de un magistrado de alta Corte; iii) magistrados que se vincularon a la rama judicial con posterioridad a la vigencia del Decreto 4040 de 2004. En este caso, les aplicaron la “bonificación por gestión judicial”, es decir, el sueldo correspondiente al 70%; y iv) magistrados que, vinculados con anterioridad a la vigencia del Decreto 4040, no demandaron a la Nación por la “bonificación por compensación” del Decreto 610, ni optaron por la “bonificación por gestión judicial” del Decreto 4040; es decir que ante la expedición de éste guardaron silencio. En estos casos a los magistrados se les paga la “bonificación por compensación”, pero en las cuantías señaladas en el artículo 4º del Decreto 4040 de 2004 que son sumas de dinero fijas inferiores al 80% del sueldo de un magistrado de alta Corte.

En el presente asunto, la situación de los tutelantes corresponde al primero de los eventos descritos: magistrados que demandaron a la Nación para que se les pagara la “bonificación por compensación” del Decreto 610 de 1998 (el 80% del sueldo de un magistrado de alta Corte), pero que desistieron de sus demandas y optaron por la “bonificación por gestión judicial” del Decreto 4040 de 2004 (el 70% del sueldo de un magistrado de alta Corte).

Sobre el caso particular la Sala advierte:

1. El Decreto 2591 de 1991 que reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, establece que la acción es improcedente cuando se interpone contra actos de carácter general, impersonal y abstracto (1) . Al respecto, la Corte Constitucional ha definido:

“3. Improcedencia de la acción de tutela relativa a actos de carácter general impersonal y abstracto.

Esta corporación, en armonía con lo previsto en el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha señalado que la acción de tutela no constituye el medio idóneo para controvertir actos de contenido general, impersonal y abstracto, pues para tal fin el ordenamiento ha diseñado otros mecanismos de control judicial (2) , lo cual se explica en la medida en que esos actos demandan un análisis ponderado bajo la órbita de procesos con características especiales (3) . Así pues, la acción y la omisión previstas en el artículo 86 de la Constitución Política deben tener un contenido particular, personal y concreto.

Algunos ejemplos jurisprudenciales ilustran con mayor claridad el asunto:

— En la Sentencia T-105 de 2002 la Corte debió estudiar las demandas de tutela presentadas por algunos funcionarios del municipio de Cali, quienes consideraban vulnerados sus derechos con las determinaciones de dicha entidad sobre sus escalas salariales y el no reconocimiento de una prima técnica (en las que se incluía un acuerdo municipal). Entre los argumentos para denegar el amparo la Corte sostuvo que, “la acción de tutela resulta improcedente frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto, como los que se pretenden cuestionar, frente a los cuales la misma ley consagra otro mecanismo de defensa judicial, pudiendo ser controvertidos en su legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa”.

(...)” (4) (negrillas de la Sala).

En este caso se pretende la aplicación del régimen de “bonificación por compensación” del Decreto 610 de 1998 (80%), en lugar de la aplicación del régimen de “bonificación por gestión judicial” del Decreto 4040 de 2004 (70%), que es el que en la actualidad rige a los tutelantes.

Al estudiar estas disposiciones se advierte que son decretos de carácter general, impersonal y abstracto porque salo contienen previsiones sobre la categoría y remuneración de magistrados de tribunal en general, las cuales no permiten predicar una naturaleza particular y concreta toda vez que no individualizan y/o identifican a las personas objeto de sus efectos jurídicos; por tanto, la Sala concluye que de conformidad con la norma y jurisprudencia en cita, la acción de tutela es improcedente.

2. En el mismo sentido la Sala subraya que el Decreto 2591 de 1991 artículo 6º numeral 1º establece que la acción de tutela es improcedente cuando el demandante cuenta con otros mecanismos judiciales para la defensa de los derechos fundamentales que considera vulnerados, a menos de que estos mecanismos sean ineficaces para dicha defensa o de que se advierta el acaecimiento de un perjuicio irremediable en contra del solicitante, evento en el cual la tutela procedería como mecanismo transitorio (5) .

Al respecto se observa que los demandantes cuentan con otro mecanismo de defensa judicial como es la acción de nulidad y restablecimiento derecho contra los actos administrativos mediante los cuales la dirección ejecutiva de la administración judicial resuelva, nuevamente, las futuras solicitudes que interpongan para el pago de la “bonificación por compensación” en el porcentaje contemplado en los decretos(sic) 610 de 1998 (80% del sueldo de un magistrado de alta Corte) (6) .

La acción contenciosa en comentario es idónea y eficaz toda vez que esta vía los tutelantes pueden obtener el restablecimiento de sus derechos, siempre y cuando exista derecho y fundamento legal para ello.

El hecho de que el trámite de las acciones ordinarias sea más dispendioso, riguroso y demorado que el trámite de esta acción constitucional, per se no las torna ineficaces y menos aun, se puede predicar que constituyen un perjuicio irremediable.

3. Por último, la Corte Constitucional ha proscrito por principio, la acción de tutela para el cobro de acreencias o prestaciones labores (sic). Así:

“... En ese orden de ideas es preciso reiterar (7) entonces, que la acción de tutela como mecanismo de defensa subsidiario y residual, para la protección de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, procede solo en los casos que señale la ley, y no es suficiente que se alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental, para que se legitime automáticamente su procedencia, pues si bien esta circunstancia constituye un presupuesto básico, es indispensable además, verificar la existencia o no del medio judicial de defensa y llegado el caso, la eficacia del mismo.

Específicamente, esta corporación ha sostenido que la acción de tutela no procede, en principio, cuando lo pretendido es el reconocimiento y pago de acreencias laborales o prestacionales, pues para ello existen otros medios de defensa judicial (8) , y menos cuando teniéndolos estos no fueron utilizados sin justificación alguna por los accionantes, ya que la acción de tutela no puede ser empleada con el fin de revivir términos y oportunidades procesales vencidas. Sin embargo, en forma excepcional se ha admitido la procedencia de la acción de tutela, cuando se encuentre demostrada la afectación del mínimo vital del demandante, o cuando el otro mecanismo de protección señalado por la ley para el efecto y que tenga la calidad de excluyente de la tutela no sea eficaz para una salvaguarda inmediata al derecho vulnerado o en peligro” (9) (negrillas de la Sala).

Como se expuso, los demandantes no alegaron ni sufren ningún perjuicio irremediable ya que, en particular, respecto de los asuntos económicos vale decir que reciben su sueldo por cuenta de la labor que desempeñan como magistrados de Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona, lo cual es suficiente para constatar que su mínimo vital no se afecta.

Por todas estas razones la Sala revocará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia dictada el 26 de noviembre de 2007 por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y en su lugar RECHÁZASE por improcedente la acción de tutela, de acuerdo a la parte motiva de esta providencia.

2. NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Mauricio Torres Cuervo—Hernando Yepes Arcila, aclaración de voto—Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(1) Artículo 6º, numeral 5º.

(2) Sentencias T-119 de 2003, T-105 de 2002, T-151 de 2001, T-1497 de 2000, T-1452 de 2000, T-1290 de 2000, T-1201 de 2000, T-982 de 2000, T-815 de 2000, T-287 de 1997, T-610 de 1997, T-321 de 1993, T-203 de 1993 y T-123 de 1993.

(3) Sentencia T-1452 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica. En aquella oportunidad la Corte declaró que la tutela no era idónea para cuestionar un decreto presidencial, específicamente el que regulaba el procedimiento para suplir las faltas de alcaldes y gobernadores.

(4) Sentencia T-784 de 2006.

(5) Artículo 6º, numeral 1º.

(6) Ver entre otras: Corte Constitucional Sentencia T-1497 de 2000.

(7) Ver entre otras las sentencias T- 414 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-625 de 2004 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), T-812 de 2004 (M.P. Rodrigo Uprimny Yepes), T-1588 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-1725 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz).

(8) Cfr. Corte Constitucional Sentencias T-001 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-207 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-273 de 1997 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-366 de 1998 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-616 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), T-424 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

(9) Ver entre otras: Sentencia T-372 de 2007.

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