Sentencia 2007-00352 de febrero 13 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 2500023240002007-00352 01

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Actor: Néstor Ramiro Herrera Morales

Bogotá, D.C., trece de febrero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones

5.1. El acto administrativo acusado.

Se encuentra representado en el acto administrativo ficto o presunto contenido en la Escritura Pública 0799 de 9 de marzo de 2007 de la Notaría Treinta y Seis (36) del Círculo de Bogotá, D.C., por medio de la cual Inversiones Águila S.A. protocolizó el silencio administrativo positivo derivado de la actuación urbanística adelantada ante la Oficina de Planeación Municipal de Tabio, que tuvo por objeto la concesión de una licencia de construcción para una estación de servicio en la Transversal 1 Nº 8-45 del municipio de Tabio.

5.2. El problema jurídico a resolver.

Comoquiera que la presente instancia se encuentra delimitada rigurosamente por los términos de la impugnación la Sala se ocupará de establecer si era procedente o no la aplicación del silencio administrativo positivo dentro de la actuación administrativa surtida ante la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible del municipio de Tabio con motivo de la solicitud de licencia de construcción de una estación de servicio presentada por Inversiones Águila S.A.

5.3. Análisis de la impugnación.

Para resolver el problema jurídico que plantea el recurso de apelación la Sala se referirá en primer lugar a la normativa jurídica sobre licencias de construcción de estaciones de servicio vigente al momento de la solicitud que dio origen al acto demandado(5) (5.3.1.), para luego examinar los requisitos exigidos para que opere el silencio administrativo positivo en esa materia (5.3.2.), y finalmente, verificadas las pruebas que obran en el proceso, determinar si en el caso concreto se configuró o no dicho silencio administrativo (5.3.3.).

5.3.1. Licencia de construcción de estaciones de servicio.

El Gobierno Nacional a través del Decreto 1521 de 1998 (ago. 4), reglamentó el almacenamiento, manejo, transporte y distribución de combustibles líquidos derivados del petróleo, para estaciones de servicio. En su artículo 4º esta norma prevé que dentro de los trámites relacionados con estaciones de servicio nuevas se adelantará la solicitud de aprobación ante la autoridad competente de licencia para construcción de estación de servicio, que incluya además la aprobación de los respectivos planos.

Y en su artículo 5º dispone que las autoridades competentes enunciadas en el artículo 49 del Decreto 2150 del 5 de diciembre de 1995(6) [modificado y adicionado por el artículo 99 de la Ley 388 del 18 de julio de 1997] certificarán el uso y utilización del suelo, según los correspondientes planes de ordenamiento urbanístico, y que las oficinas de planeación municipal, distrital o metropolitana, o las autoridades que hagan sus veces, establecerán —mediante actos locales de carácter general— las distancias que deben existir entre los tanques que almacenan líquidos inflamables y combustibles en las estaciones de servicio con respecto a los linderos de los predios vecinos, respetando como mínimo las distancias reconocidas por la norma NFPA 30.

El acto administrativo mediante el cual se autorice la construcción, modificación o ampliación de una estación de servicio tendrá una vigencia de seis (6) meses, contados a partir de la fecha en la que quede en firme. Si transcurrido este término no se ha iniciado la construcción, modificación o ampliación, conforme con lo aprobado en los respectivos planos, la correspondiente autorización perderá su vigencia (art. 6º).

Mediante el Decreto 564 de 2006 (feb. 24) el Gobierno Nacional reglamentó, entre otros aspectos, las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas(7). De esta normativa es pertinente destacar, para los efectos de este fallo, lo siguientes aspectos:

Competencia. El estudio, trámite y expedición de las licencias urbanísticas (entre ellas la de construcción) corresponde a los curadores urbanos en aquellos municipios y distritos que cuenten con la figura, y a las oficinas de planeación o la dependencia que haga sus veces, en los demás (art. 3º).

Licencia de construcción. Es la autorización previa para desarrollar edificaciones en uno o varios predios, de conformidad con lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial, los instrumentos que lo desarrollen y complementen y demás normatividad que regule la materia. Dentro de las modalidades de esta licencia está la de obra nueva, que es la autorización para adelantar obras de edificación en terrenos no construidos (art. 7º).

Solicitud de licencia. El estudio, trámite y expedición de licencias urbanísticas procederá a solicitud de quienes puedan ser titulares de las mismas, una vez hayan sido radicadas en legal y debida forma. Se entenderá que una solicitud está radicada en legal y debida forma si a la fecha de radicación se allegan la totalidad de los documentos exigidos en el Decreto 564 de 2006, aun cuando estos estén sujetos a posteriores correcciones (art. 14).

Presentada la solicitud de licencia, se radicará y numerará consecutivamente, en orden cronológico de recibo, dejando constancia de los documentos aportados con ella. En caso de que la solicitud no se encuentre completa, se devolverá la documentación para completarla. Si el peticionario insiste, se radicará dejando constancia de este hecho y advirtiéndole que deberá allanarse a cumplir dentro de los treinta días siguientes so pena de entenderse desistida la solicitud (art. 15(8)).

La solicitud de toda licencia urbanística deberá acompañarse de los siguientes documentos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 del decreto comentado:

“1. Copia del certificado de libertad y tradición del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes antes de la fecha de la solicitud.

2. El formulario único nacional para la solicitud de licencias adoptado mediante la Resolución 0984 de 2005 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la norma que la adicione, modifique o sustituya, debidamente diligenciado por el solicitante.

3. Si el solicitante de la licencia fuera una persona jurídica, deberá acreditarse la existencia y representación de la misma mediante el documento legal idóneo, cuya fecha de expedición no sea superior a un mes.

4. Poder debidamente otorgado, cuando se actúe mediante apoderado.

5. Copia del documento que acredite el pago o declaración privada con pago del impuesto predial de los últimos cinco años en relación con el inmueble o inmuebles objeto de la solicitud, donde figure la nomenclatura alfanumérica o identificación del predio.

En los casos donde exista un acuerdo de pago, se requerirá constancia de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, estableciendo que el interesado se encuentra dando cumplimiento al mismo.

6. Plano de localización e identificación del predio o predios objeto de la solicitud.

7. La relación de la dirección de los predios colindantes al proyecto objeto de la solicitud. Se entiende por predios colindantes aquellos que tienen un lindero en común con el inmueble o inmuebles objeto de solicitud de licencia.

8. En el evento que el proyecto sometido a consideración tenga por objeto el desarrollo de programas de vivienda de interés social, el titular de la licencia así lo manifestará bajo la gravedad del juramento y de ello se dejará constancia en el acto administrativo que resuelva la solicitud de licencia”.

Tratándose de licencia de construcción prevé el artículo 22 del Decreto 546 de 2006 que además de los señalados en el artículo 18, se deberán aportar los siguientes documentos:

“1. Copia de la memoria de los cálculos estructurales, de los diseños estructurales, de las memorias de otros diseños de los elementos no estructurales y de los estudios geotécnicos y de suelos que sirvan para determinar la estabilidad de la obra, elaborados de conformidad con las normas de construcción sismorresistentes vigentes al momento de la solicitud, rotulados y firmados por los profesionales facultados para este fin, quienes se harán responsables legalmente de los diseños y de la información contenida en ellos.

2. Una copia en medio impreso y una copia magnética del proyecto arquitectónico, elaborado de conformidad con las normas urbanísticas y arquitectónicas vigentes al momento de la solicitud debidamente rotulado y firmado por un arquitecto con matrícula profesional, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la información contenida en ellos. Los planos arquitectónicos y constructivos deben contener como mínimo la siguiente información: a) Plantas; b) Alzados o cortes de la edificación relacionados con la vía pública o privada escala formal indicada de fácil lectura. Cuando el proyecto esté localizado en suelo inclinado, los cortes deberán indicar la inclinación real del terreno; c) Fachadas; d) Planta de cubiertas; e) Cuadro de áreas.

3. Si la solicitud de licencia se presenta ante una autoridad distinta a la que otorgó la licencia original, se adjuntarán las licencias anteriores, o el instrumento que hiciera sus veces junto con sus respectivos planos. Cuando estas no existan, se deberá gestionar el reconocimiento de la existencia de edificaciones regulado por el título II del Decreto 564. Esta disposición no será aplicable tratándose de solicitudes de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva.

4. Concepto favorable sobre la intervención propuesta expedido por el Ministerio de Cultura, o de alguna de las filiales del Consejo de Monumentos Nacionales donde existan, o en su defecto, por la entidad que haga sus veces, cuando el objeto de la licencia sea la intervención de un bien de interés cultural, en los términos que se definen en la Ley 397 de 1997 o en las normas del Plan de Ordenamiento Territorial respectivo.

5. Cuando se trate de licencias para la ampliación, adecuación, modificación, reforzamiento estructural o demolición de inmuebles sometidos al régimen de propiedad horizontal, copia del acta del órgano competente de administración de la propiedad horizontal o del documento que haga sus veces, según lo disponga el respectivo reglamento de propiedad horizontal vigente, autorizando la ejecución de las obras solicitadas. Estas licencias deberán acoger lo establecido en los respectivos reglamentos”.

El solicitante de una licencia urbanística podrá desistir de la misma mientras no se haya notificado el acto administrativo mediante el cual se aprueba o niega la solicitud presentada. Cuando el solicitante de la licencia no haya dado cumplimiento a los requerimientos exigidos en el acta de observaciones y correcciones a que hace referencia el artículo 27 del Decreto 564 de 2006 dentro de los términos allí indicados, la solicitud se entenderá desistida y en consecuencia se procederá a archivar el expediente mediante acto administrativo (art. 30)

Procedimiento para la expedición de la licencia.

Citación a vecinos colindantes. El curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para el estudio, trámite y expedición de la licencia, citará a los vecinos colindantes del inmueble o inmuebles objeto de la solicitud para que se hagan parte y puedan hacer valer sus derechos. En la citación se dará a conocer el nombre del solicitante de la licencia, la dirección del inmueble o inmuebles objeto de solicitud, la modalidad de la misma y el uso y las intensidades propuestas, conforme a la radicación. La citación se hará por correo certificado conforme a la información suministrada por el solicitante de la licencia. Se entiende por vecinos los propietarios, poseedores, tenedores o residentes de predios colindantes, de acuerdo con lo establecido en el numeral 7º del artículo 18 del Decreto 564 de 2006. Si la citación no fuere posible, se insertará un aviso en la publicación que para tal efecto tuviere la entidad o en un periódico de amplia circulación local o nacional (art. 24).

Desde el día siguiente a la fecha de radicación en legal y debida forma de solicitudes de proyectos de parcelación, urbanización y construcción de obra nueva, el peticionario de la licencia deberá instalar una valla con una dimensión mínima de un metro con ochenta (1.80) centímetros por ochenta (80) centímetros, en lugar visible desde la vía pública, en la que se advierta a terceros sobre la iniciación del trámite administrativo tendiente a la expedición de la licencia urbanística, indicando el número de radicación, la autoridad ante la cual se tramita la solicitud, el uso y características básicas del proyecto. Una fotografía de la valla con la información indicada se deberá anexar al respectivo expediente administrativo en los cinco (5) días calendario siguientes a la radicación de la solicitud (art. 24, par.).

Intervención de terceros. Toda persona interesada en formular objeciones a la expedición de una licencia urbanística dispondrá de diez (10) días hábiles para hacerse parte en el trámite administrativo, los cuales comenzarán a contarse para los vecinos a partir del día siguiente a la fecha de la citación o, en su caso, de la publicación siempre que hubiese sido necesaria la citación por este último medio. En el caso de los terceros, se contarán a partir del día siguiente a la fecha de la instalación de la valla de que trata el parágrafo del artículo 24. Las objeciones y observaciones se deberán presentar por escrito y se resolverán en el acto que decida sobre la solicitud (art. 25).

Revisión del proyecto. El curador urbano o la autoridad encargada de estudiar, tramitar y expedir las licencias, deberá revisar el proyecto objeto de solicitud, desde el punto de vista técnico, jurídico, estructural, urbanístico y arquitectónico a fin de verificar el cumplimiento del proyecto con las normas urbanísticas, de edificación y estructurales vigentes. (art. 26)

Acta de observaciones y correcciones. Efectuada la revisión técnica, jurídica, estructural, urbanística y arquitectónica del proyecto, el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente para expedir licencias levantará por una sola vez un acta de observaciones y correcciones en la que se informe al solicitante sobre las actualizaciones, correcciones o aclaraciones que debe realizar al proyecto y los documentos adicionales que debe aportar para decidir sobre la solicitud. El solicitante contará con un plazo de treinta (30) días calendario para dar respuesta al requerimiento, el cual podrá ser ampliado, a solicitud de parte hasta por un término adicional de quince (15) días calendario. Durante este plazo se suspenderá el término para la expedición de la licencia (art. 27). El acta de observaciones y correcciones es una decisión de trámite dentro del procedimiento que no resuelve el fondo del asunto y que no es susceptible de recursos gubernativos(9), por lo cual vencido el plazo señalado en ella la autoridad competente deberá pronunciarse de fondo acerca de la solicitud de licencia de construcción, dentro del término que legalmente tiene concedido para el efecto, bien sea el ordinario o el de la prórroga que autoriza el Decreto 564 de 2006, al que se hace referencia enseguida.

5.3.2. Silencio administrativo positivo en materia de licencias de construcción.

El Código Contencioso Administrativo establece en su artículo 41 que solamente en los casos expresamente previstos en disposiciones especiales, el silencio de la administración frente a una solicitud elevada ante aquella equivale a una decisión positiva.

En materia de licencias urbanísticas se establece esta figura jurídica precisamente en el Decreto 564 de 2006, en cuyo artículo 28 se prevé que las entidades competentes y los curadores urbanos, según el caso, tendrán un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pronunciarse sobre las solicitudes de licencia, contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma, y que vencido este plazo sin que los curadores urbanos o las autoridades se hubieren pronunciado, se aplicará el silencio administrativo positivo en los términos solicitados, pero en ningún caso en contravención de las normas urbanísticas y de edificación vigentes, quedando obligadas la autoridad municipal o distrital responsable o el curador urbano, a expedir las constancias y certificaciones que se requieran para evidenciar la aprobación del proyecto presentado. La invocación del silencio administrativo positivo, se someterá al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo(10).

Agrega esta disposición que cuando el tamaño o la complejidad del proyecto lo ameriten, el plazo para la expedición de la licencia podrá prorrogarse mediante resolución motivada por una sola vez, hasta por la mitad del término establecido.

De esta disposición del Decreto 564 de 2006 se advierte con claridad que la configuración del silencio administrativo positivo respecto de las licencias de construcción requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que haya transcurrido un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles (o de sesenta y seis días y medio (66 1/2), si se prorrogó), contados desde la fecha en que la solicitud haya sido radicada en legal y debida forma, sin que la autoridad competente se haya pronunciado sobre la solicitud de licencia; y ii) que la solicitud respectiva no contravenga las normas urbanísticas y de edificación vigentes. Se entiende que la solicitud está radicada en legal y debida forma si a la fecha de radicación se allegan la totalidad de los documentos exigidos en el Decreto 564 de 2006, aun cuando estos estén sujetos a posteriores correcciones (art. 14 ibídem).

5.3.3. Improcedencia del silencio administrativo en este caso.

5.3.3.1. Los hechos probados en el proceso:

Las pruebas obrantes en el cuaderno número 1 de antecedentes administrativos de la actuación demandada son demostrativas de los siguientes hechos:

i) El 25 de agosto de 2006 la sociedad Inversiones Águila S.A. presentó una solicitud de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva respecto del predio ubicado en la transversal 1 Nº 8-45 del municipio de Tabio(11). Con la solicitud se allegó formulario debidamente diligenciado en el que, entre otra información, se relaciona el nombre y dirección de los vecinos colindantes. Igualmente consta un visto bueno respecto de la siguiente documentación: certificado de tradición y libertad del inmueble objeto de la solicitud, documento legal para acreditar la existencia y representación legal de la persona jurídica solicitante, certificaciones de disponibilidad inmediata de servicios públicos, plano de localización e identificación del predio y plano topográfico del predio(12).

Los documentos referidos aparecen en efecto en el cuaderno de antecedentes administrativos de la actuación acusada, en el cual además obran el presupuesto de la obra, la escritura pública de venta del inmueble de ubicado en la transversal 1 # 8-45 del municipio de Tabio(13), la constancia del pago del impuesto predial correspondiente a los años 2004, 2005 y 2006, y el Oficio PLM140-275-06 de 19 de mayo de 2006 dirigido al Señor Luis Daniel Matallana Giral y suscrito por el secretario de Planeación e Infraestructura Sostenible del municipio de Tabio, sobre “uso del suelo”, en el citado inmueble(14). En el mencionado oficio se lee lo siguiente:

“Secretaria de Planeación e Infraestructura sostenible del municipio de Tabio.

Tabio, mayo 19 de 2006

Envía: Secretaría de Planeación

Destinatario: Sr. Luis Daniel Matallana Giral

Asunto: Uso del suelo

[...].

Por medio del presente me permito enviar los usos de suelo para el predio de su propiedad ubicado en el sector urbano de este municipio, identificado con cédula catastral 01-00-0013-0002-000, dirección Trs. 1ª Nº 8ª-45. Después de revisar el esquema de ordenamiento territorial del municipio (EOT), las actividades comerciales que se pueden realizar en este predio son:

El comercio tipo 1 y tipo 2, son usos principales con la zona, y el comercio tipo 3 es uso condicionado con la zona.

Comercio tipo 1

[...].

Comercio tipo 2

[...].

Comercio tipo 3

[...].

b) Estaciones de servicio, venta de lubricantes, combustibles, gas y similares.

[...].”(15) (destacado fuera del texto original).

ii) Mediante la Resolución 145 de 28 de agosto 2006 “Por medio de la cual se ordena el pago correspondiente del impuesto de delineación” la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible del municipio de Tabio le ordenó a Inversiones Águila S.A. que cancelara la suma de $ 1.969.283 por impuesto de delineación(16). En dicho acto se determinó que se habían allegado los documentos requeridos para ello, establecidos en los artículos 10 y 11 del Decreto 1052 de 1998(17).

iii) A través del Oficio PLM-140-724-06 del 20 de septiembre de 2006 la Secretaria de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio avocó el conocimiento del asunto y ordenó darle el trámite consagrado en el Decreto 564 del 2006 y demás normas reglamentarias y complementarias y como efecto de lo anterior dispuso citar a los vecinos colindantes del inmueble para que se pronunciaran sobre la solicitud de licencia (D. 564/ 2006, art. 24), requirió el cumplimiento del parágrafo único del artículo 24 Decreto 564 de 2006, dispuso oficiar a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca para que expidiera concepto sobre el impacto ambiental según el artículo 72 del Acuerdo Municipal 041 de 2004 y la Ley 99 de 1993, e igualmente requirió a Inversiones Águila S.A. para que allegara concepto del Ministerio de Minas y Energía con el fin de determinar si el proyecto cumplía con los requisitos del artículo 3º, literal a), del Decreto 318 de 2003(18).

iv) Los días 21 y 25 de septiembre de 2006 se libraron por la Secretaria de Planeación Municipal de Tabio sendas comunicaciones a los vecinos colindantes del inmueble objeto de la solicitud de licencia de construcción, en las que les informan acerca de aquella y les conceden un término de diez (10) días para que formulen sus inquietudes al respecto(19).

v) El 6 de octubre de 2006 Inversiones Águila S.A. informó a la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio que dio cumplimiento a lo ordenado en el parágrafo del artículo 24 del Decreto 564 de 2006, procediendo a la instalación de la valla informativa a que se refiere dicha disposición. Igualmente manifestó que consideraba erróneo el requerimiento al Ministerio de Minas y Energía, puesto que dicha exigencia no era aplicable al asunto. Anexó fotografías de la valla instalada(20).

vi) Mediante Resolución 163 de 9 de octubre de 2006 la Secretaria de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio consideró necesario de conformidad con las normas vigentes obtener el concepto del Ministerio de Minas y Energía, razón por la cual, mediante auto, ordenó oficiar directamente a dicha entidad para que previa visita rindiera concepto técnico sobre la instalación de la estación de servicio. Dispuso en consecuencia ampliar por treinta (30) días el término para el estudio de la solicitud de licencia presentada por Inversiones Águila S.A.(21).

vii) El 30 de noviembre de 2006 la Secretaria de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio emitió la Resolución 195 en cuya parte motiva dijo que en la solicitud de licencia presentada por Inversiones Águila S.A. hacía falta el cumplimiento de varios requisitos los cuales debían ser subsanados, tales como detalles estructurales y constructivos de los locales comerciales y del edificio de administración, planta de ejes, cimientos y desagües de los locales comerciales y del edificio de administración(22) y el presupuesto detallado de la obra, por lo que ordenó la devolución de la carpeta respectiva para que fueran subsanados los requisitos faltantes, para que de esta manera, con posterioridad, radicara la documentación en forma completa; concedió para el efecto un plazo adicional de treinta (30) días y previno al solicitante en el sentido de que si no se cumplía con dichas exigencias se entendería desistida la solicitud, en los términos del parágrafo del artículo 15 del Decreto 564 de 2006(23), y se haría la correspondiente devolución del valor del impuesto de delineación que fue consignado(24). Mediante Oficio PML140-993-06 de esa misma fecha, 30 de noviembre de 2006, se hace devolución de la carpeta técnica a Inversiones Águila S.A. Dentro de los documentos que se relacionan en este oficio se incluye la “certificación de usos del suelo”(25).

viii) El 12 de diciembre de 2006 Inversiones Águila S.A. allegó la documentación requerida antes mencionada y a su vez formuló recurso de reposición y en subsidio de apelación respecto de la exigencia de obtener los conceptos de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y del Ministerio de Minas y Energía(26). Con este escrito se allegó copia del Oficio 2006025317 de 16 de noviembre de 2006 suscrito por el director de Hidrocarburos del Ministerio de Minas y Energía, en el que en respuesta al derecho de petición elevado por la apoderada de Inversiones Águila S.A. le informa lo siguiente:

“Finalmente, en lo referente a lo señalado en el Decreto 318 de 2003, es de aclarar que dicho decreto fue expedido con la finalidad de minimizar la vulnerabilidad del abastecimiento y mantener una suficiente prestación del servicio público de distribución de hidrocarburos, y en tal sentido se estableció un régimen transitorio para eventos de posibles desabastecimientos de combustibles, señalando para el efecto —en concordancia con las exigencias previstas en los decretos 283 de 1990 y 353 de 1991— requisitos mínimos de seguridad para el funcionamiento transitorio de instalaciones de abastecimiento, llenadero y cargue de acpm, por lo que el mismo no aplica en ninguno de sus articulados a las estaciones de servicio” (destacado de la Sala).

ix) El 4 de enero de 2007 se radicó en la Alcaldía Municipal de Tabio por parte del jefe de la Oficina Provincial Sabana Centro de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el informe técnico 1508 de 6 de diciembre de 2006(27). Se concluye informe que: “Si el municipio de Tabio da la viabilidad para la construcción de la estación de servicio, de conformidad con lo establecido en su EOT; la CAR solicitará los permisos ambientales a que haya lugar de acuerdo a las actividades que se vayan a implementar en la misma y verificará el cumplimiento de las normas en cuanto a vertimientos (D. 1594/98), manejo de aceite usado (Res. 1073 de sep. 12/2003), manejo de residuos (D. 4741/2005), concesiones de agua (Ac. 10/89) (D. 1541/78) (D.L. 2811/74)”.

x) A través de la Resolución 007 de 10 de enero de 2007 la Secretaria de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio confirmó lo decidido en la Resolución 195 de 2006 y remitió la actuación al superior jerárquico con el fin de que se resolviera sobre el recurso de apelación(28).

xi) Mediante Resolución 011 de 23 de enero de 2007 el alcalde del municipio de Tabio confirmó la Resolución 195 de 30 de noviembre de 2006 por no haberse dado cumplimiento a los acuerdos 01 de 2001 y 013 de 2003, expedidos por el Concejo Municipal de Tabio, mediante los cuales se exige la realización de un estudio del impacto social y ambiental para obtener licencias como la solicitada por Inversiones Águila S.A. Igualmente dispuso devolver la carpeta contentiva de la solicitud de licencia y el valor consignado por concepto del impuesto de delineación urbana(29).

xii) El 6 de febrero de 2007 la Secretaria de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible de Tabio, en cumplimiento de lo dispuesto en la anterior decisión, devolvió la carpeta a Inversiones Águila S.A.(30).

5.3.3.2. El fundamento de la decisión del tribunal.

En la sentencia apelada el a quo, aunque no desconoció la posibilidad de la ocurrencia del silencio administrativo positivo tratándose de licencias de construcción (como lo sostiene la apelante), estimó que en este asunto no se presentaron los requisitos exigidos en la ley para su configuración, en razón a que: (a) no se radicó la solicitud de licencia de construcción de la estación de servicio en debida forma y por ende no podía entenderse que el término legal para decidirla había empezado a correr; y (b) con la solicitud de licencia de construcción elevada por Inversiones Águila S.A. se desconoció la normativa urbanística vigente, toda vez que no se acompañó con aquella el certificado del uso del suelo y otra documentación requerida para el efecto.

5.3.3.3. Análisis de la Sala.

(i) De acuerdo con lo examinado previamente es claro que la aplicación del silencio administrativo positivo en materia urbanística solo procede cuando no haya infracción a las normas urbanísticas vigentes, siendo una de ellas precisamente el Decreto 564 de 2006, reglamentario del otorgamiento de licencias urbanísticas, el cual prevé expresamente la exigencia de radicar en legal y debida forma la solicitud de licencia de construcción como requisito indispensable para que proceda su estudio, trámite y decisión.

Ese requisito no fue cumplido por la parte interesada, pues la solicitud de licencia de construcción objeto de este asunto no fue radicada en legal y debida forma en los términos señalados en el citado Decreto 564 de 2006. Lo anterior suponía que no fuera procedente el estudio, trámite y decisión de la solicitud de licencia así presentada (art. 14 ibídem), como tampoco que se empezara a contabilizar el término legal para resolver de fondo esa petición desde la fecha en que lo sostiene la sociedad interesada y, menos aún, que como efecto del incumplimiento de dicho término debiera reconocerse el silencio administrativo positivo.

Si bien la Secretaría de Planeación del municipio de Tabio no dio aplicación al artículo 15 de esta normativa, en el sentido de devolver a Inversiones Águila S.A. la solicitud de licencia de construcción de la estación de servicio por no estar acompañada de toda la documentación requerida, o de recibirla si esta sociedad insistía en su radicación, certificando por el contrario que ella se ajustaba a lo dispuesto en los artículo 10 y 11 del Decreto 1052 de 1998 (norma inaplicable al asunto por estar derogada), no puede desconocerse que conforme se acreditó debidamente en el proceso con la solicitud de licencia de construcción presentada el 25 de agosto de 2006 el interesado no allegó la totalidad de los documentos exigidos para el efecto en los artículos 18 (documentos generales para toda licencia urbanística) y 22 (documentos adicionales para la licencia de construcción) del Decreto 564 de 2006.

(ii) En el proceso consta que los documentos exigidos en la normativa jurídica referida(31) solo fueron allegados en su totalidad por Inversiones Águila S.A. el 12 de diciembre de 2006, en atención al requerimiento efectuado por la administración municipal de Tabio a través de la Resolución 95 de 30 de noviembre de 2006(32), acto este que —contrario a lo que sostenido en la demanda— no constituye el acto por el cual se decide de fondo la solicitud de licencia de construcción sino una mera decisión de trámite dentro del procedimiento y que además no era susceptible de ningún recurso gubernativo como ocurrió en este caso. Es decir, que desde el 12 de diciembre de 2006 se debía entender radicada en legal y debida forma la solicitud de licencia de construcción, de acuerdo con el artículo 14 del Decreto 564 de 2006.

Desde esa fecha empezó a correr el plazo inicial de cuarenta y cinco (45) días hábiles de que trata el artículo 28 ibídem para que la autoridad competente se pronunciara frente a dicha solicitud, el cual vencía el día 15 de febrero de 2007. No obstante, teniendo en cuenta que la citada norma autoriza la prórroga de ese plazo por una sola vez hasta por la mitad del término inicial y que la Secretaria Municipal de Tabio en su actuación consideró pertinente hacer uso de esa facultad, el vencimiento de tal plazo se produjo el día 20 de marzo de 2007.

(iii) Como en este caso la sociedad Inversiones Águila S.A. protocolizó la copia de la solicitud de licencia de construcción junto con la declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión al respecto dentro del término previsto el día 9 de marzo de 2007, es decir, cuando claramente la Secretaría de Planeación Municipal de Tabio aún disponía de un plazo para resolver sobre dicha petición, es a todas luces evidente la violación de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 564 de 2006, por aplicación indebida, pues no resultaba procedente en este asunto la invocación del silencio administrativo positivo.

5.4. Conclusión.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFIRMAR por las razones expuestas en esta providencia la sentencia apelada de 26 de mayo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual declaró la nulidad del acto administrativo presunto derivado del silencio administrativo positivo protocolizado mediante Escritura Pública 0799 de 9 de marzo de 2007 de la Notaría Treinta y Seis (36) del Círculo de Bogotá y ordenó la inscripción de la sentencia en nota marginal de dicho instrumento público.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase».

(5) Inversiones Águila S.A. a través de la empresa Brío radicó el 25 de agosto de 2006 solicitud de licencia de construcción de una estación de servicio ante la Secretaría de Planeación, Infraestructura y Desarrollo Sostenible del municipio de Tabio.

(6) Los curadores urbanos y los secretarios de planeación municipal.

(7) El artículo 1º del Decreto 564 de 2006 define a la licencia urbanística como la autorización previa, expedida por el curador urbano o la autoridad municipal o distrital competente, para adelantar obras de urbanización, parcelación, loteo o subdivisión de predios; de construcción, ampliación, adecuación, reforzamiento estructural, modificación, demolición de edificaciones, y para la intervención y ocupación del espacio público, en cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial, en los instrumentos que lo desarrollen o complementen y en las leyes y demás disposiciones que expida el Gobierno Nacional.

(8) En el parágrafo único de esta disposición se establece que si durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia y la expedición de la misma, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la entidad encargada de estudiar, tramitar y expedir licencias, el titular tendrá derecho a que la licencia se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud de la licencia, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma.

(9) Artículo 49 del Código Contencioso Administrativo.

(10) “ART. 42.—Procedimiento para invocar el silencio administrativo positivo. La persona que se hallare en las condiciones previstas en las disposiciones legales que establecen el beneficio del silencio administrativo positivo, protocolizará la constancia o copia de que trata el artículo 5º, junto con su declaración jurada de no haberle sido notificada una decisión dentro del término previsto. || La escritura y sus copias producirá (sic) todos los efectos legales de la decisión favorable que se pidió, y es deber de todas las personas y autoridades reconocerla así. || Para efectos de la protocolización de los documentos de que trata este artículo se entenderá que ellos carecen de valor económico.”

(11) Folio 57.

(12) Folio 58.

(13) Instrumento público en el que aparece como vendedor del lote de terreno ubicado en la citada dirección el Señor Luis Daniel Matallana Giral y como comprador la Sociedad Inversiones Águila S.A.

(14) Folios 1 a 23 y 47 a 49 y 56.

(15) Folios 47 a 49.

(16) Folio 60.

(17) Decreto 1052 de 1998 “Por el cual se reglamentan las disposiciones referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la curaduría urbana, y las sanciones urbanísticas”. En el artículo 10 señala los documentos que debe acompañar toda solicitud de licencia, y en el artículo 11 los documentos adicionales para la licencia de urbanismo. E artículo 12 de esta norma reglamentaria es el que se refiere a los documentos adicionales para las licencias de construcción, en estos términos: “Para las solicitudes de licencia de construcción, además de los documentos señalados en los numerales 1º a 7º del artículo 10 del presente decreto, deberá acompañarse: a) Tres (3) juegos de la memoria de los cálculos estructurales, de los diseños estructurales, de las memorias de otros diseños no estructurales y de los estudios geotécnicos y de suelos que sirvan para determinar la estabilidad de la obra, elaborados de conformidad con las normas de construcción sismorresistentes vigentes al momento de la solicitud, en especial las contenidas en el capítulo A.11 del título A del Decreto 33 de 1998, debidamente firmados o rotulados con un sello seco por los profesionales facultados para ese fin, quienes se harán responsables legalmente de los diseños y de la información contenidos en ellos; || b) Tres (3) copias heliográficas del proyecto arquitectónico debidamente firmadas o rotuladas por un arquitecto, quien se hará responsable legalmente de los diseños y de la información contenidos en ellos”. Estas disposiciones y otras del Decreto 1052 de 1995 fueron derogadas por el Decreto 1600 de 2005.

(18) Folio 75.

(19) Folios 76 a 89 y 91.

(20) Folios 105 a 108.

(21) En este acto no se invoca expresamente la norma que autoriza la ampliación del término legal para decidir la solicitud de licencia de construcción, que es la contenida en el inciso segundo del artículo 28 del Decreto 564 de 2006 (fls. 110 y 111).

(22) Documentos a los que se refiere el artículo 22 del Decreto 546 de 2006.

(23) “ART. 15.—Radicación de la solicitud. Presentada la solicitud de licencia, se radicará y numerará consecutivamente, en orden cronológico de recibo, dejando constancia de los documentos aportados con la misma. || En caso de que la solicitud no se encuentre completa, se devolverá la documentación para completarla. Si el peticionario insiste, se radicará dejando constancia de este hecho y advirtiéndole que deberá allanarse a cumplir dentro de los treinta días siguientes so pena de entenderse desistida la solicitud. || Parágrafo. Si durante el término que transcurre entre la solicitud de una licencia y la expedición de la misma, se produce un cambio en las normas urbanísticas que afecten el proyecto sometido a consideración del curador o de la entidad encargada de estudiar, tramitar y expedir licencias, el titular tendrá derecho a que la licencia se le conceda con base en la norma urbanística vigente al momento de la radicación de la solicitud de la licencia, siempre que la misma haya sido presentada en legal y debida forma” (destacado fuera de texto).

(24) Folios 126 y 127.

(25) Folios 132 y 133.

(26) Folios 137 a 167.

(27) Folios 168 a 170.

(28) Folios 174 y 175.

(29) Folios 182 a 186.

(30) Folio 192.

(31) Los conceptos a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca y al Ministerio de Minas y Energía tantas veces requeridos por la Oficina Municipal de Planeación de Tabio no aparecen enlistados dentro de los documentos generales o especiales que conforme a los artículos 18 y 22 del Decreto 564 de 2006 deben acompañarse con la solicitud de licencia de construcción.

(32) En este acto administrativo la administración dispuso la devolución de la carpeta contentiva de la solicitud de licencia y requirió a la sociedad interesada para que allegara una documentación, en particular la señalada en el artículo 22 del Decreto 564 de 2006.