Sentencia 2007-00352 de junio 11 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 080012331000200700352-01

Nº Interno: 18181

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: Concretos Argos S.A.

Demandado: Municipio de Puerto Colombia

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, D.C., once de junio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala.

La Sala decidirá el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la sociedad Concretos Argos S.A. contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico que negó la nulidad de las resoluciones SDH-ICO-S-004 del 30 de enero de 2006 y 51 del 25 de octubre de 2006, proferidas por la Secretaría de Hacienda del Municipio de Puerto Colombia.

En los términos del recurso de apelación, la Sala tendría que decidir si los actos administrativos demandados son nulos por violación del debido proceso, por falsa motivación y por falta de competencia.

Sin embargo, dado que la Sala anticipa que prosperará la causal de nulidad por falta de competencia, la Sala se abstendrá de analizar las demás causales de nulidad alegadas.

Violación por falta de competencia.

El problema jurídico que corresponde resolver es si el municipio de Puerto Colombia, para la vigencia 2005 (año gravable 2004), era el sujeto activo del impuesto de industria y comercio por las actividades industriales que ejecutó Agrecon (hoy Concretos Argos S.A.) parte demandante en el proceso.

La Sala considera que el Distrito de Barranquilla era el sujeto activo del impuesto de industria y comercio, para la vigencia 2005, por las actividades industriales que Agrecon (hoy Concretos Argos S.A.) ejecutó, por las razones de hecho y de derecho que se pasan a exponer:

Razones de derecho

De conformidad con el artículo 32 de la Ley 14 de 1983, el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicio que ejerzan o realicen en las respectivas jurisdicciones municipales, directa o indirectamente, personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, ya sea que se cumplan en forma permanente u ocasional, en inmuebles determinados, con establecimientos de comercio o sin ellos.

El artículo citado establece una regla general, conforme con la cual el municipio llamado a percibir el impuesto de industria y comercio, es decir el sujeto activo del tributo, es aquel en el que se lleva a cabo la actividad comercial, industrial o de servicios. 

En el caso del desarrollo de la actividad industrial, pertinente al caso, la jurisprudencia de la Sección, en armonía con lo dispuesto en el artículo 77 de la Ley 49 de 1990(1), ha sostenido que el impuesto se debe declarar y pagar en el municipio de la sede fabril del contribuyente(2).

En ese contexto jurídico, se procede a analizar los hechos probados o no controvertidos a efectos de determinar si es el municipio de Puerto Colombia o el Distrito de Barranquilla, el sujeto activo del impuesto de industria y comercio por la vigencia 2005, puesto que la litis se contrae a definir la jurisdicción territorial en la que se encontraba ubicada la sede fabril de la demandante para el año objeto de cuestionamiento.

Razones de hecho

En el caso objeto de examen se parte de los siguientes hechos probados:

• Conforme con el certificado de existencia y representación legal de la sociedad Concretos Argos S.A.(3), esta empresa se constituyó en el año 1985 con domicilio en la ciudad de Bogotá. En el año 2006 se fusionó con las sociedades Agregados y Conconcretos S.A. Agrecon (domiciliada en Barranquilla) y Conconcretos de Occidente S.A. (domiciliada en Puerto Tejada, Cauca). El objeto social principal consiste en la exploración, explotación, transformación, transporte, beneficio, aprovechamiento integral, comercialización y venta de minerales pétreos (…) utilizados en la industria de la construcción, (…)”.

• En los folios 155 a 167 consta que la empresa Agregados y Conconcretos S.A. declaró y pagó el impuesto de industria y comercio en el Distrito de Barranquilla por los períodos 6º del año 1998; 1º a 6º del año 1999 y 1º a 6º del 2005 (períodos gravables 1997, 1998, 2004, respectivamente). Reportó como dirección la Calle 98 Carrera 65 Esquina.

• En los folios 168 a 174 consta que la empresa Agregados y Conconcretos S.A. declaró y pagó el impuesto de industria y comercio en el municipio de Puerto Colombia por las vigencias 2000 a 2004 (períodos gravables 1999 a 2003). Reportó como dirección Vía Circunvalar Las Flores.

• Mediante la Ordenanza 21 del 26 de mayo de 1999, la Asamblea Departamental del Atlántico aclaró y precisó los límites del Municipio de Puerto Colombia con el Municipio de Tubará y el Distrito Especial de Barranquilla. En esa ordenanza se segregaron del Distrito de Barranquilla los predios denominados “Corredor Universitario” y la “Urbanización Villa Campestre”. (Fls. 457 a 461).

• Con posterioridad a la expedición de la Ordenanza 21 de 1999, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, mediante la Resolución 08-000-0155-99, inscribió en el Municipio de Puerto Colombia ciertos predios, entre ellos, los segregados del Distrito de Barranquilla.

• Mediante la sentencia del 20 de noviembre de 2003, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad de la Ordenanza 21 de 1999. Esta decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 9 de diciembre de 2004(4), en concreto, por la siguiente razón:

De conformidad con el material obrante en el expediente y con la normatividad vigente, la Sala encuentra que, en primer lugar, si la Ordenanza 0021 de 1999 tuvo como fundamento jurídico el artículo 14 de la Ley 136 de 1994, debió seguir el procedimiento allí previsto, uno de cuyos pasos era la realización de una consulta popular que no se llevó a cabo. Además, de conformidad con la certificación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, con la Ordenanza 21 de 1999, se está segregando del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla un área de 1.435.06 hectáreas, para lo cual la Asamblea Departamental carecía de facultades”.

• Mediante la Resolución 08-573-0244-2005, el IGAC Regional Atlántico canceló la inscripción catastral de los predios que fueron inscritos en el Municipio de Puerto Colombia en el año 2000, en virtud de la expedición de la Ordenanza 21 de 1999, declarada nula por la jurisdicción contenciosa administrativa.

• Mediante la Resolución 1270 del 12 de julio de 2005, los entonces Ministros del Interior y de Hacienda ordenaron al IGAC iniciar el proceso de deslinde entre el Municipio de Puerto Colombia y el Distrito de Barranquilla.

• El IGAC, mediante la Resolución 08-000-123-05 de 29 de diciembre de 2005, y en cumplimiento del fallo que anuló la Ordenanza 21 de 1999, según se dice en la parte motiva de la misma, entregó al Distrito de Barranquilla la base catastral de los predios que, mientras estuvo vigente la Ordenanza 21 de 1999, estaban inscritos en la base de datos del Municipio de Puerto Colombia.

• El alcalde de Puerto Colombia interpuso tutela ante el Juzgado Primero Penal del Circuito de Barranquilla en contra del IGAC por haber expedido la Resolución 08-000-123-05 de 29 de diciembre de 2005. El juzgado la negó por improcedente.

• La sentencia del Juzgado Primero Penal del Circuito de Barranquilla fue revocada mediante la sentencia del 15 de septiembre de 2006 del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla, Sala Penal. Adicionalmente, dejó sin efectos la Resolución 08-000-123-05 del 29 de diciembre de 2005, hasta tanto fuera demandada ante la jurisdicción contencioso administrativa, y ordenó al IGAC que realizara nuevamente la inscripción de la renovación catastral que estaba vigente en el año 2005 en el Municipio de Puerto Colombia.

• El municipio de Puerto Colombia demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en única instancia, ante el Consejo de Estado, la Resolución 08-000-123-05 del 29 de diciembre de 2005.

• La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 26 de junio de 2013(5), se inhibió de pronunciarse de fondo porque consideró que la Resolución 08-000-123-05 del 29 de diciembre de 2005 era un acto de ejecución de las sentencias que ordenaron la nulidad de la Ordenanza 021 de 1999. Dijo textualmente:

Es evidente que el IGAC expidió el acto acusado para darle cumplimiento a los fallos judiciales que dispusieron la nulidad de la Ordenanza número 021 de 1999, lo cual trajo como consecuencia que los predios que fueron inscritos catastralmente en el Municipio de Puerto Colombia en el año 2000, en virtud de la expedición de dicha Ordenanza, debieran ser cancelados catastralmente en el citado Municipio, lo que se hizo mediante la Resolución número 08-573-0244-2005, para ser inscritos en el catastro del Distrito de Barranquilla, en donde se encontraban antes de ser expedida la Ordenanza declarada nula”.

• Mediante el oficio SPD-0724 del 31 de octubre de 2007, la Secretaría de Planeación del Departamento del Atlántico, con ocasión de una prueba ordenada por el Tribunal, informó:

“Entre el Distrito Especial y Portuario de Barranquilla y el Municipio de Puerto Colombia, se viene adelantando un proceso de deslinde, coordinado por la Unidad de Deslindes del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (Nacional) con la participación del Ministerio Público y el apoyo del Departamento del Atlántico. El proceso de deslinde se inició en cumplimiento a lo dispuesto por la resolución Nº 1270 del 12 de julio de 2.005, emitida conjuntamente por los Ministerios Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, la cual le ordenó al IGAC iniciar la ejecución del proceso de deslinde entre las entidades territoriales.

La anterior disposición, se emitió en razón a que la ordenanza 15 de 1961 que ratificaba los límites consignados en actas de deslinde del IGAC de 1951 entre las entidades territoriales mencionadas, fue derogada por el Consejo de Estado en sentencia del 19 de diciembre de 2004. Adicionalmente, la expedición del Acto Legislativo 01 de 1993 mediante el cual se erigió la ciudad de Barranquilla en Distrito Especial Industrial y Portuario le anexó a Barranquilla el área comprendida por el corregimiento de la playa del municipio de Puerto Colombia, modificando sus límites sin embargo, no definió los límites con este municipio.

Igualmente, la ordenanza 30 de 1913, ya había determinado el territorio que comprendía cada entidad territorial con sus agregaciones, pero no determinó límites.

En 1999 la Asamblea del Departamento del Atlántico, mediante la ordenanza 21 de 1999 aclaró y ratificó los límites consignados en el acta de deslinde del IGAC de 1951, no obstante, esta ordenanza también fue anulada por el Consejo de Estado en fallo del 19 de diciembre de 2.004.

En la actualidad subsiste el conflicto limítrofe entre estas dos entidades territoriales, no obstante de haberse adelantado tres reuniones y verificado en campo las pretensiones de las partes” (fls. 466 y 467).

• Mediante el oficio del 18 de junio de 2009, con ocasión de cierto requerimiento hecho por el Tribunal(6), el IGAC le informó que “en la margen derecha de la vía Circunvalar–las Flores, se encuentra registrado en nuestros archivos catastrales, el predio con Referencia Nº 01-03-013-0001-000 con folio de matrícula Nº 040-0332302 a nombre de Cementos Caribe S.A., el cual para el año 2005 venía inscrito en jurisdicción del Municipio de Puerto Colombia, (…)”(7).

Del recuento de hechos probados y no controvertidos, la Sala evidencia que existe un conflicto limítrofe entre el Distrito de Barranquilla y el municipio de Puerto Colombia, conflicto en el que se habría visto involucrado el predio en el que opera la sede fabril de Agrecon (hoy Concretos Argos S.A.), razón fundamental por la que se discute sobre el sujeto activo del impuesto de industria y comercio.

Se advierte también, que pese a que ese conflicto limítrofe se trató de remediar mediante la expedición de la Ordenanza 21 de 1999, que habría segregado del Distrito de Barranquilla, a favor del municipio de Puerto Colombia, ciertos terrenos en los que estaría ubicada la sede fabril de Agrecon (hoy Concretos Argos S.A.), esa ordenanza fue declarada nula mediante sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico del 20 de noviembre de 2003, que fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de diciembre de 2004. Además, está probado que mediante la Resolución 08-000-123-05 del 29 de diciembre de 2005 el IGAC dio cumplimiento a la Ordenanza citada.

También es un hecho probado que Agrecon (hoy Concretos Argos S.A.), antes de que se expidiera la Ordenanza 21 de 1999 venía declarando y pagando el impuesto de industria y comercio en el Distrito de Barranquilla. Prueba de los anterior son las declaraciones del impuesto que aportó por los períodos 6º del año 1998 y 1º a 6º del año 1999 (períodos gravables 1997 y 1998).

Y que a partir del año 2000 y hasta el año 2004 (períodos gravables 1999 a 2003), esto es, en vigencia de la Ordenanza 21 de 1999, declaró y pagó el impuesto de industria y comercio en el municipio de Puerto Colombia.

Habida cuenta de que la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 9 de diciembre de 2004, declaró la nulidad de la Ordenanza 21 de 1999, la demandante probó que, por la vigencia 2005 (año gravable 2004), pagó el impuesto de industria y comercio nuevamente en Barranquilla.

Las pruebas reseñadas no fueron suficientes para el a quo, puesto que consideró que la demandante debió aportar la cédula catastral del predio, a efectos de que se pudiera apreciar que la planta fabril no estaba ubicada en el municipio de Puerto Colombia sino en el Distrito de Barranquilla. Estimó que, en todo caso, el certificado que fue pedido como prueba de oficio por el Tribunal no permite tener certeza de que el predio descrito en esa certificación sea el objeto de la controversia y que, en todo caso, si lo fuera, daba cuenta de que para el año 2005, el predio figuraba en la base de datos del catastro del municipio de Puerto Colombia. Que, en consecuencia, le tocaba pagar en ese municipio. Y que si el predio objeto de la certificación no fuera el objeto del litigio, lo cierto era que al demandante le correspondía probar la identificación del predio.

La Sala no comparte las razones de la decisión que se plasmaron en la sentencia apelada.

La Sala considera que la certificación que expidió el IGAC da cuenta del predio ubicado en la margen derecha de la vía Circunvalar–Las Flores. Esa descripción concuerda con la dirección que la demandante reportó en las declaraciones del impuesto de industria y comercio que se presentaron en el municipio de Puerto Colombia.

Habida cuenta de que la sentencia del Consejo de Estado que confirmó la nulidad de la Ordenanza 021 de 1999, quedó ejecutoriada en diciembre del año 2004, y que la Resolución 08-000-123-05, que ejecutó esa sentencia, se expidió hasta el 29 de diciembre de 2005, el IGAC certificó de manera fiel a la realidad que el predio anteriormente aludido, para el año 2005, venía inscrito en la base catastral del Municipio de Puerto Colombia. La sentencia apelada no advirtió que esa inscripción se originó, precisamente, en la expedición de la Ordenanza 021 de 1999.

De manera que, de la certificación del IGAC no puede inferirse que la demandante debió pagar el impuesto de industria y comercio en el municipio de Puerto Colombia, puesto que está demostrado que desde diciembre del año 2004, el Consejo de Estado confirmó la nulidad de la Ordenanza 021 de 1999 y, que, por lo tanto, en virtud de los efectos inmediatos del fallo, a partir de la vigencia 2005, año gravable 2004, la demandante estaba obligada a pagar el impuesto de industria y comercio, nuevamente, en el Distrito de Barranquilla, como efectivamente lo hizo.

Lo anterior, independientemente de que sólo hasta el año 2013 se haya tenido la certeza de que la Resolución 08-000-123-05 fue expedida como acto de ejecución de la sentencia del 4 de diciembre de 2004, en virtud de que el Consejo de Estado se inhibió para decidir de fondo sobre la nulidad de esa resolución.

El a quo también puso en tela de juicio que el predio a que aludió la certificación del IGAC fuera el mismo que estuviera comprometido en el conflicto limítrofe entre las dos entidades territoriales. Por eso consideró que, incluso si se tratara del mismo predio, la demandante debió demostrar la identificación catastral del predio.

La Sala considera que la identificación catastral del predio nunca fue un hecho relevante por demostrar, puesto que las partes nunca controvirtieron que el predio, en el que operaba la sede fabril de la demandante, fuera distinto al predio que se vio comprometido en el conflicto limítrofe entre las dos entidades territoriales. En el caso concreto se parte del presupuesto de que se trata del mismo predio.

Con fundamento en lo expuesto, la Sala considera que las pruebas aportadas por la demandante dan cuenta de que, efectivamente, el municipio de Puerto Colombia no era sujeto activo del impuesto de industria y comercio que se causó a cargo de la demandante por la vigencia 2005 (período gravable año 2004). Que el sujeto activo era el Distrito de Barranquilla y que la demandante demostró que pagó el impuesto en esa jurisdicción.

En todo caso, para la Sala resulta impertinente que el contribuyente asuma las consecuencias del conflicto limítrofe que existe entre las dos jurisdicciones territoriales. Máxime cuando está probado que pagó en la jurisdicción del Distrito de Barranquilla que es el que, para el año 2004, tenía la calidad de sujeto activo del impuesto por todas las razones fácticas anteriormente analizadas.

Prospera el cargo de apelación y, en consecuencia, se revocará la sentencia apelada, para, en su lugar, declarar la nulidad de la Resolución SDH-ICO-S-004 del 30 de enero de 2006 y su confirmatoria, Resolución 051 del 25 de octubre de 2006, expedidas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Puerto Colombia.

A título de restablecimiento del derecho se declara que la sociedad Concretos Argos S.A. no está obligada a pagar la sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio en el Municipio de Puerto Colombia por el año gravable 2005.

Finalmente, la Sala no accederá a la pretensión de devolución de las sumas de dinero presuntamente pagadas por la demandante, por concepto de la sanción que le fue impuesta, puesto que en el expediente no aparece probado ese pago.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar:

PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución SDH-ICO-S-004 del 30 de enero de 2006 y su confirmatoria, Resolución 051 del 25 de octubre de 2006, expedidas por el Secretario de Hacienda del Municipio de Puerto Colombia, mediante la que se le impuso a la sociedad Concretos Argos S.A. sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio de los bimestres del año gravable 2004 (vigencia 2005).

A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que la sociedad Concretos Argos S.A. no está obligada a pagar la sanción por no declarar por el impuesto de industria y comercio de los bimestres del año gravable 2004 (vigencia 2005) en el municipio de Puerto Colombia.

2. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

1 “Artículo 77. Impuesto de industria y comercio. Para el pago del impuesto de industria y comercio sobre las actividades industriales, el gravamen sobre la actividad industrial se pagará en el municipio donde se encuentre ubicada la fábrica o planta industrial, teniendo como base gravable los ingresos provenientes de la comercialización de la producción”.

2 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencias del 3 de diciembre de 1999, Consejero ponente Delio Gómez Leyva; del 8 de marzo de 2002, expediente 12300, Consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié; del 8 de marzo de 2002, expediente 12159, Consejera ponente María Inés Ortiz Barbosa y, del 21 de junio de 2012, expediente 17819, Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, entre otras.

3 Certificado de Cámara y Comercio visible en el folio 39.

4 Expediente 1999-02322, Consejera ponente Olga Inés Navarrete Barrero.

5 Expediente 2007-00212, Consejera ponente María Elizabeth García González.

6 Mediante providencia del 26 de enero de 2009, el Tribunal pidió al IGAC que informara si el predio de propiedad de Agregados y Concretos Agrecon S.A. (hoy Concretos Argos S.A.), destinado a la producción y venta de concreto, agregado, prefabricado, situado al margen de la Vía Circunvalar Las Flores, para el año 2005 aparecía en comprensión territorial del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla o del Municipio de Puerto Colombia. (Fl. 494 cdno. ppal.).

7 Folio 170 del cuaderno de anexos.
Cementos del Caribe en la actualidad es Cementos Argos, que es filial de la empresa matriz Inversiones Argos. www.gacetafinanciera.com/CEMARGOS.doc