Sentencia 2007-00380 de octubre 16 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 54001-23-31-000-2007-00380-01 (19126)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Demandante: Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil

Demandado: municipio de San José de Cúcuta

Asunto: impuesto predial unificado - años gravables 1995 a 2006

Fallo

Bogotá, D.C., dieciséis de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la actora, la Sala decide si procede la nulidad total del recibo 878002 de 24 de julio de 2006, expedido por el municipio de San José de Cúcuta, por el cual se liquidó a la actora el impuesto predial por los años 1995 a 2006, respecto al aeropuerto Camilo Daza, de dicho municipio.

El tribunal anuló el recibo en mención en lo que corresponde a la liquidación del impuesto por los años 2002 a 2006. También anuló el acto que negó el recurso de reconsideración contra dicho recibo. Comoquiera que solamente apeló la actora, a pesar de que el municipio también tenía interés para recurrir, la Sala se pronuncia solamente sobre la legalidad de la liquidación del impuesto respecto a los períodos gravables 1995 a 2001.

La Sala precisa que no se pronuncia sobre la legalidad de los actos proferidos dentro del proceso de cobro, ni sobre la orden de levantar el embargo de las cuentas de la actora, dado que en este proceso no se discuten tales actos sino los de determinación oficial del tributo.

La apelante sostiene que el tribunal no debió declarar la nulidad parcial del recibo 878002 de 2006, toda vez que este contiene las sumas del recibo 00125124 del 7 de octubre de 2002, que no fue impugnado porque no era necesario, dado que las sumas de dicho recibo fueron adicionadas al recibo 878002 de 24 de julio de 2006.

Al respecto, la Sala advierte, que, en efecto, el recibo 878002 de 2006 determinó el impuesto predial por los años gravables 1995 a 2006 y que por los años 1995 a 2001, liquidó un impuesto de $ 955.305.900 a cargo de la actora(9). En consecuencia, esta podía demandar exclusivamente el recibo 878002 de 2006, pues en dicho acto la administración plasmó su voluntad de liquidar el impuesto predial a cargo de la actora por los años 1995 a 2006.

Frente al acto liquidatorio, la actora sostiene que se violó el debido proceso puesto que se pretermitió todo el trámite anterior a la liquidación de aforo, previsto en los artículos 715 a 719 del estatuto tributario. Por su parte, el demandado afirma que aplicó el artículo 22 del Acuerdo 30 de 2005, según el cual no debía practicar liquidación de aforo ni, en consecuencia, cumplir el trámite del estatuto tributario.

El artículo 22 del Acuerdo 30 de 2005 del Concejo de San José de Cúcuta señala lo siguiente(10):

“ART. 22.—Facturación y liquidación del impuesto predial unificado: inicialmente, el valor del impuesto predial unificado se cobrará al propietario y/o poseedor por la totalidad de los predios, a través del sistema de facturación, conforme al avalúo catastral resultante de los procesos catastrales. Cuando el contribuyente no cancele las facturas correspondientes a un año, corresponderá a la división de Impuestos de la secretaria de hacienda expedir acto administrativo que constituirá la liquidación oficial del tributo.

Frente a este acto liquidatorio, procederá el recurso de reconsideración”.

Así, la norma local prevé que el impuesto predial se cobra primero mediante factura y si las facturas correspondientes a un año no se pagan, se expide el acto administrativo de liquidación del tributo contra el cual procede el recurso de reconsideración. Es decir, para los períodos gravables en discusión, esto es, los años 1995 a 2001, no existía la obligación de presentar declaración privada del impuesto predial(11).

Es de anotar que el Acuerdo 30 de 2005 fue expedido en vigencia de la Ley 788 de 2002, cuyo artículo 59 obliga a los departamentos y municipios a aplicar los procedimientos establecidos en el estatuto tributario nacional, para, entre otros aspectos, la determinación de los impuestos administrados por estas entidades. En consecuencia, para determinar el impuesto predial a cargo de la actora, el municipio no podía aplicar la norma local sino el estatuto tributario nacional, que consagra las declaraciones privadas (art. 574) y las liquidaciones oficiales del impuesto (arts. 697 y ss.).

Respecto a las liquidaciones oficiales del impuesto, los artículos 574 a 578 del Acuerdo 30 de 2005 regulan la liquidación de aforo en similares términos a los previstos en los artículos 715 a 719 del estatuto tributario nacional(12). En efecto, las normas locales señalan lo siguiente:

“Liquidación de aforo

ART. 574.—Emplazamiento previo por no declarar. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la secretaría de hacienda previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión.

El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar una sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el presente estatuto.

ART. 575.—Consecuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la secretaría de hacienda procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en este estatuto.

ART. 576.—Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en los artículos anteriores y en el artículo relacionado con la sanción por no declarar, la secretaría de hacienda podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado (...).

ART. 578.—Contenido de la liquidación de aforo. La liquidación de aforo tendrá el mismo contenido de la liquidación de revisión señalado en este estatuto, con explicación sumaria de los fundamentos del aforo”.

A su vez, en armonía con el artículo 720 del estatuto tributario, el artículo 581 del Acuerdo 30 de 2005 prevé que el recurso de reconsideración procede, entre otros actos, contra las liquidaciones oficiales(13).

Cabe advertir que si bien el municipio alegó que la norma aplicable es el artículo 22 del Acuerdo 30 de 2005, dicha norma no fue aplicada realmente por la administración, pues no aparece prueba en el expediente de las supuestas facturas que se expidieron antes de la liquidación del impuesto, ni de la falta de pago de estas durante los respectivos años que se liquidan en el recibo 878002 de 2006 (1995 a 2006). En consecuencia, no asiste razón al municipio al sostener que aplicó la referida disposición.

También debe advertirse que aun cuando el artículo 22 del Acuerdo 30 de 2005 solo prevé que la liquidación oficial del impuesto predial es posterior a las facturas y que contra dicha liquidación procede el recurso de reconsideración, la interpretación armónica de dicha norma, en caso de haberse aplicado, y las normas generales sobre las actuaciones administrativas, en concreto, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo(14), aplicable al municipio demandado con fundamento en el artículo 1º ibídem(15), implica que la liquidación oficial del impuesto de que da cuenta el recibo 878002 de 2006 no podía determinarse de plano, como lo hizo la administración, pues ello conduce a la violación del derecho de defensa de la demandante.

Sin embargo, el municipio expidió la liquidación del impuesto predial por los períodos en discusión, en concreto por los años 1995 a 2001, sin que la actora tuviera conocimiento de las razones por las cuales la administración consideraba que debía declarar el impuesto predial por el inmueble donde está el aeropuerto Camilo Daza ni de los factores que tuvo en cuenta para fijar el tributo por los citados períodos gravables. Además, la demandante tampoco tuvo la oportunidad de oponerse a la liquidación del tributo, antes de la expedición del acto de determinación, esto, es, del recibo 878002 de 2006.

Lo anterior significa que el municipio violó el debido proceso de la demandante al determinar el impuesto predial por los años gravables 1995 a 2001, sin motivación de ninguna clase y sin darle la oportunidad de expresar sus opiniones, motivo suficiente para modificar los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada para anular totalmente el recibo 878002 del 24 de julio de 2006 proferido por la Alcaldía Municipal de Cúcuta y mantener la nulidad de la Resolución 40 del 25 de julio de 2007, por medio de la cual se denegó el recurso de reconsideración interpuesto contra dicho recibo.

A título de restablecimiento del derecho, se declara que la actora no está obligada a declarar el impuesto predial unificado por los años 1995 a 2006 por el predio en donde funciona el Aeropuerto Camilo Daza. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

MODIFÍCANSE los numerales segundo y tercero de la parte resolutiva de la sentencia apelada, los cuales quedan así:

2. (sic) DECLÁRASE la nulidad del recibo 878002 del 24 de julio de 2006 y la Resolución 40 del 25 de julio de 2007, proferidos por el demandado.

3. A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE que la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, no está obligada a declarar y pagar el impuesto predial unificado, correspondiente a los años 1995 a 2006 por el predio en donde funciona el Aeropuerto Camilo Daza.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(9) Folio 121, c.p. 1.

(10) “Por medio del cual se adopta el estatuto tributario para el municipio de San José de Cúcuta”.

(11) De conformidad con los artículos 507 y 524 del Acuerdo 30 de 2005, solo a partir del año gravable 2006 existe la obligación de declarar el impuesto predial unificado “si el alcalde municipal mediante decreto y en uso de las facultades concedidas en este estatuto determina tal obligación”, como dispone la última norma en mención.

(12) “ART. 715.—Emplazamiento previo por no declarar. Quienes incumplan con la obligación de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, serán emplazados por la administración de impuestos, previa comprobación de su obligación, para que lo hagan en el término perentorio de un (1) mes, advirtiéndoseles de las consecuencias legales en caso de persistir su omisión.

El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaración con posterioridad al emplazamiento, deberá liquidar y pagar la sanción por extemporaneidad, en los términos previstos en el artículo 642”.

“ART. 716.—Consecuencia de la no presentación de la declaración con motivo del emplazamiento. Vencido el término que otorga el emplazamiento de que trata el artículo anterior, sin que se hubiere presentado la declaración respectiva, la administración de impuestos procederá a aplicar la sanción por no declarar prevista en el artículo 643”.

“ART. 717.—Liquidación de aforo. Agotado el procedimiento previsto en los artículos 643, 715 y 716, la administración podrá, dentro de los cinco (5) años siguientes al vencimiento del plazo señalado para declarar, determinar mediante una liquidación de aforo, la obligación tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que no haya declarado”.

“ART. 719.—Contenido de la liquidación de aforo. La liquidación de aforo tendrá el mismo contenido de la liquidación de revisión, señalado en el artículo 712 con explicación sumaria de los fundamentos del aforo.

(13) ART. 720.—Recursos contra los actos de la administración tributaria”. Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos, en relación con los impuestos administrados por la Unidad Administrativa Especial Dirección General de Impuestos Nacionales, procede el recurso de reconsideración.

(14) “ART. 35.—Adopción de decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares (...)”.

(15) ART. 1º—Campo de aplicación. Las normas de esta parte primera del código se aplicarán a los órganos, corporaciones y dependencias de las ramas del poder público en todos los órdenes, a las entidades descentralizadas, a la Procuraduría General de la Nación y Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y contralorías regionales, a la Corte Electoral y a la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Para los efectos de este código, a todos ellos se les dará el nombre genérico de “autoridades” (...)”.