Sentencia 2007-00399 de enero 23 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 11001032 4000 200700399 00

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Acción: Nulidad.

Actor: María Carolina Muñoz Fonseca

Bogotá, D.C., veintitrés de enero de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

La norma demandada es del siguiente tenor:

RESOLUCIÓN 2685 DE 2007 

(Julio 3)

“Por la cual se dicta una disposición en materia de convenios de colaboración empresarial entre empresas de servicio público de transporte de pasajeros por carretera”.

El Ministro de Transporte,

en ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por la Ley 105 de 1993, Ley 336 de 1996 y Decreto 2053 de 2003, y

CONSIDERANDO:

Que por disposición del artículo 42 del Decreto Reglamentario 171 de 2001, el Ministerio de Transporte le autoriza a las empresas de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera, convenios de colaboración empresarial bajo las figuras de consorcio, unión temporal o asociación entre empresas habilitadas, encaminados a la racionalización del uso del equipo automotor, procurando una mejor, eficiente, cómoda y segura prestación del servicio;

Que el acceso al servicio mediante la celebración de convenios de colaboración empresarial entre empresas de transporte por carretera, no ha respondido a las expectativas requeridas, saturando de servicio algunas rutas y desatendiendo del mismo otras, así como, la subutilización de los equipos y generación de conflictos en el servicio entre los prestadores;

Que con base en tal fundamento, es necesario suspender la autorización de nuevos convenios de colaboración empresarial;

Que en mérito de lo anterior,

RESUELVE:

ART. 1º—Suspender a partir de la vigencia de la presente resolución la autorización y renovación de convenios de colaboración empresarial entre empresas de servicio público de transporte de pasajeros por carretera.

ART. 2º—Los convenios de colaboración empresarial actualmente vigentes, continuarán autorizados por un término máximo de un (1) año, contado a partir de la vigencia de la presente resolución y se deberán desarrollar en los términos autorizados.

ART. 3º—La presente resolución rige a partir de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 3 de julio de 2007.

El Ministro de Transporte,

Andrés Uriel Gallego Henao.

Alega la actora que el Ministerio de Transporte carece de competencia para establecer normas o condiciones en materia de rutas y horarios, (i) atendiendo la jerarquía normativa que emana del artículo 4º de la Constitución Nacional, (ii) porque la Corte Constitucional en la Sentencia C-066 de 1999, decidió declarar la inexequibilidad del inciso tercero, numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993, que establecía la posibilidad de que las condiciones para el otorgamiento de ruta para cada modo de transporte fueran fijadas por el Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, señalando que tal facultad solo podía ejercerla el gobierno (iii) el Ministerio de Transporte según el Decreto 2053 del 23 de julio de 2003, carece de la competencia para modificar o derogar los decretos del poder ejecutivo; (iv) al no ser competencia del Ministerio de Transporte, establecer las condiciones para el otorgamiento de rutas incumple con lo dispuesto en los numerales 2º y 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998.

Adicionalmente, manifiesta la demandante que con la norma atacada el Ministerio de Transporte viola el debido proceso que garantiza el artículo 29 de la Constitución.

En primer lugar se abordará el tema de la falta de competencia partiendo de la inexequibilidad del inciso 3º del numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105 de 1993 cuyo tenor era:

ART. 3º—Principios del transporte público. El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, sujeto a una contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:

5. De las rutas para el servicio público de transporte de pasajeros.

(…).

El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos, establecerá las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, teniendo en cuenta los estudios técnicos que se elaboren con énfasis en las características de la demanda y la oferta.

(…).

En Sentencia C-066 de 1999, la Corte Constitucional declaró inexequible el aparte “a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos” del inciso tercero del numeral 5º del artículo 3º de la Ley 105 de 1999, con base en el siguiente argumento:

“(…) encuentra la Corte que la expresión ‘a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos’, resulta violatoria del artículo 189 numeral 11 de la Constitución Nacional, pues, como se sabe, la potestad reglamentaria para el efectivo cumplimiento de la ley corresponde al Presidente de la República, quien habrá de ejercerla mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes que resulten necesarios para ello, lo que indica que no puede tal atribución que a él le asigna la Constitución desplazarse a uno de los ministerios, ni a ninguno otro de los organismos del Estado, pues esa potestad se atribuye al Presidente como suprema autoridad administrativa quien, desde luego, al ejercitarla habrá de expedir los decretos necesarios con la firma del ministro del ramo respectivo”.

Desde esa perspectiva, es cierto, como lo afirma la actora que, según la jurisprudencia transcrita, el Ministerio de Transporte no es competente para establecer las condiciones para el otorgamiento de rutas para cada modo de transporte, por lo cual mediante el Decreto 171 de 2001, el Gobierno Nacional estableció, entre otras, las condiciones y el procedimiento para la adjudicación de rutas y horarios, las condiciones y requisitos para obtener habilitación en la modalidad de transporte público terrestre automotor de pasajeros por carretera así como los aspectos generales en la operación y en la prestación del servicio, correspondiendo al Ministerio de Transporte, otorgar la habilitación correspondiente, previa asignación o adjudicación de las rutas y horarios a servir.

Por su parte el artículo 42 del Decreto 171 de 2001 previó:

ART. 42.—Convenios de colaboración empresarial. El Ministerio de Transporte, por intermedio de la Dirección General de Transporte y Tránsito Automotor autorizará convenios de colaboración empresarial bajo las figuras del consorcio, unión temporal o asociación entre empresas habilitadas, encaminados a la racionalización del uso del equipo automotor, procurando una mejor, eficiente, cómoda y segura prestación del servicio.

Los convenios se efectuarán exclusivamente sobre servicios previamente autorizados a alguna de las empresas involucradas, quien para todos los efectos continuará con la responsabilidad acerca de su adecuada prestación.

Igualmente se autorizarán para la conformación de consorcios o de sociedades comerciales administradoras y/o operadoras de sistemas o subsistemas de rutas y de acuerdo con la demanda, para la integración a sistemas de transporte masivo, el Ministerio de Transporte podrá reestructurar y modificar los horarios autorizados.

En caso de terminación de un convenio, cada empresa continuará prestando los servicios que tenía autorizados antes de su celebración.

PAR.—En épocas de temporada alta, las empresas de transporte de pasajeros por carretera podrán celebrar contratos con empresas de servicio especial para prestar el servicio exclusivamente en las rutas autorizadas.

De lo anterior se infiere que el procedimiento de adjudicación de rutas y horarios es diferente a la autorización que compete al Ministerio de Transporte en materia de convenios de colaboración empresarial, pues estos últimos solo pueden realizarse entre empresas previamente habilitadas y sobre servicios previamente autorizados, y cada empresa sigue siendo responsable por la prestación de los servicios que tenía autorizados antes de la celebración de los convenios.

Así las cosas, la normativa demandada no está definiendo condiciones para la adjudicación de rutas, sino estableciendo la posibilidad de que el Ministerio de Transporte autorice convenios de colaboración empresarial, siempre que con ello se garantice la racionalización del uso del equipo automotor, procurando una mejor, eficiente, cómoda y segura prestación del servicio.

Por otra parte, la Ley 105 de 1993 consagra en el artículo 3º numeral 6º que “El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Transporte o sus organismos adscritos reglamentará las condiciones de carácter técnico u operativo para la prestación del servicio, con base en estudios de demanda potencial y capacidad transportadora”(1) y el Decreto 2053 de 2003, que también sirve de fundamento a la norma atacada, establece en el artículo 5º, entre las funciones del Ministro de Transporte, además de las que determina el artículo 61 de la Ley 489 de 1998, la de:

5.18. Adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda, en términos de servicio y costo que lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios.

Es pues una función del Ministerio de Transporte adoptar las medidas que se requieran para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, de manera que ello se haga con la cobertura y la frecuencia adecuadas a la demanda, y de manera que el servicio y costo lo hagan accesible a la mayoría de los usuarios.

Ahora bien, al observar la motivación de la resolución demandada la Sala encuentra que la misma fue expedida bajo la consideración que el acceso al servicio mediante la celebración de convenios de colaboración empresarial entre empresas de transporte por carretera, no había respondido a las expectativas requeridas, saturando de servicio algunas rutas y desatendiendo del mismo otras, así como la subutilización de los equipos y generación de conflictos en el servicio entre los prestadores, por lo cual se decidió suspender la autorización de nuevos convenios.

En este orden de ideas, al expedir la norma el Ministerio de Transporte en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 5-18 del Decreto 2053 de 2003, se limitó a adoptar, como medida necesaria para garantizar la prestación del servicio público de transporte en el territorio nacional, la de suspender la autorización de nuevos convenios y mantener por un año la vigencia de los ya autorizados.

De esta manera, la normativa demandada no suspendió la vigencia del artículo 42 del Decreto 171 de 2001 ni modificó dicha disposición, sino que determinó un receso en la expedición de autorizaciones nuevas por parte del ministerio, en razón de la necesidad de garantizar la cobertura y frecuencia de las rutas previamente asignadas.

Por otra parte, debe recordarse que la facultad otorgada mediante el artículo 5-18 del Decreto 2053 de 2003, arriba transcrito, es adicional a las fijadas en los numerales 2º y 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998 que la actora considera quebrantados cuyo tenor es:

ART. 59.—Funciones. Corresponde a los ministerios y departamentos administrativos, sin perjuicio de lo dispuesto en sus actos de creación o en leyes especiales:

(…).

2. Preparar los proyectos de decretos y resoluciones ejecutivas que deban dictarse en ejercicio de las atribuciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa y dar desarrollo a sus órdenes que se relacionen con tales atribuciones.

3. Cumplir las funciones y atender los servicios que les están asignados y dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para tal efecto.

En el sub lite no se trata de proyectos de decreto o resolución que hubiera debido preparar el Ministerio de Transporte, sino del desarrollo de una facultad propia que le fue otorgada en el Decreto 2053 de 2003, mediante la cual podía, de acuerdo con el numeral 3º del artículo 59 de la Ley 489 de 1998, dictar, en desarrollo de la ley y de los decretos respectivos, las normas necesarias para cumplir las funciones y atender los servicios que le están asignados.

Corolario de lo anterior es que el Ministerio de Transporte no actuó por fuera de su competencia al expedir la normativa demandada.

Finalmente, la Sala no observa que se haya vulnerado el debido proceso garantizado en el artículo 29 de la Carta, pues, como se ha demostrado el Ministro de Trabajo tenía facultades para adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación del servicio público de transporte de pasajeros y de carga en el territorio nacional, con cobertura y frecuencia adecuada a la demanda lo que corrobora sus facultades para suspender las autorizaciones de los convenios de cooperación empresarial nuevas, las cuales, al consagrarse en las disposiciones cuestionadas, se encuentran coherentes con el fin último de las previsiones del artículo 42 del Decreto 171 de 2001, de racionalización del uso del equipo automotor, procurando una mejor, eficiente, cómoda y segura prestación del servicio.

Así las cosas, las disposiciones que acusó la demandante se consideran dirigidas a la observancia de los principios expuestos en la Ley 105 de 1993 y el fin señalado en el inciso primero del artículo 42 del Decreto 171 de 2001 y por tanto ajustadas a las facultades regulatorias del Ministerio de Transporte en la materia. En consecuencia, el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que las ampara, debiéndose denegar las pretensiones de la demandada como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

2. Reconoce personería a la doctora Ángela Esperanza Quintana Cabeza, como apoderada del Ministerio de Transporte, de conformidad con la sustitución de poder presentada por el doctor Jaime Humberto Ramírez Bonilla a folio 147 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) Declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-066 de 1999.