Sentencia 2007-00423/41672 de junio 8 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B

Proceso: 25000-23-26-000-2007-00423-01(41672)

Consejero Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Demandante: Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda.

Demandado: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Acción: Reparación directa.

Temas: Error jurisdiccional por proceso de expropiación judicial. Etapas de la expropiación judicial. Liquidación de la indemnización en procesos de expropiación judicial. Competencia para fijar la indemnización en procesos de expropiación judicial.

Bogotá, D.C., ocho de junio de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

1. Presupuestos procesales.

1.1. Jurisdicción, competencia y acción procedente.

9. Como en el presente asunto funge como demandada la Nación (artículos 82 y 149 del Código Contencioso Administrativo), su conocimiento corresponde a esta jurisdicción, siendo esta Corporación la competente, toda vez que el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 2º del Decreto 597 de 1988 y modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998, le asigna el conocimiento en segunda instancia, entre otros asuntos, de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por parte de los tribunales administrativos. Además, en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad la cuantía resulta irrelevante para determinar la competencia, por estar todos estos adscritos funcionalmente de manera exclusiva a los tribunales en primera instancia, tal como lo prevé la Ley Estatuaria de Administración de Justicia(2).

10. De otro lado, el artículo 86(3) del Código Contencioso Administrativo prescribe que la reparación directa constituye la acción procedente para buscar la declaratoria de responsabilidad extracontractual, en los eventos en los que se juzga un hecho de la Administración, tal como ocurre en el presente caso.

1.2. La legitimación en la causa.

11. Toda vez que la Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. comparece al proceso como afectada directa con la actuación de la demandada, se encuentra legitimada por activa para reclamar los perjuicios que puedan derivarse de dicha actuación.

12. Respecto de la legitimación en la causa por pasiva, la Sala considera que la parte actora atribuyó a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial distintos escenarios de participación fáctica en el no pago de unos terrenos expropiados, de donde surge sin duda el legítimo interés de esta para comparecer como demandada(4).

1.3. La caducidad.

13. Como el a quo declaró la caducidad, pues, a su entender, el daño reclamado se configuró con la sentencia del 28 de junio de 2002 que decidió no reconocer pago alguno por los 13.757,14 m2 de áreas de cesión gratuita, y la demandante asegura que el daño es producto de los autos del 21 de junio y 9 de agosto de 2005, en tanto, fue allí que se dispuso el no pago de esa franja de terreno, corresponde a la Sala determinar cuándo se afectaron los intereses de la actora, para establecer si la demanda fue presentada en tiempo.

13.1. Sobre el particular, se tiene que el 13 de octubre de 1998, el Instituto de Desarrollo Urbano presentó una oferta para adquirir de la sociedad actora una franja de terreno de 30.879,94 m2. De un lado, se le pagaría, según los avalúos Nos. 142 y 143 del 31 de julio de 1998, la suma de $ 946.931.360 por 17.122,80 m2. De otro, nada recibiría por los 13.757,14 m2 restantes, en tanto, correspondían a áreas de cesión obligatoria y gratuita, así (fl. 129 y 130, c. 1):

Una de las obras prioritarias dentro de dicho programa es el (sic) AVENIDA CUNDINAMARCA, por lo cual el IDU requiere comprar el inmueble de la referencia, conforme a la afectación del registro topográfico Nº 6874 A cuya fotocopia se anexa, donde aparece debidamente delimitado y alinderado, en un área de 17.122,80 M2 de terreno el cual es objeto de la presente oferta.

En cumplimiento del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, deberá hacer la cesión gratuita al Distrito Capital de una zona proporcional de 13.7757,14 (sic) M2 correspondiente al siete por ciento (7%) del área bruta del predio de mayor extensión del cual se segrega, que es de 349.823,08 M2, de acuerdo al registro topográfico antes citado, Adicionadas al área a comprar que es de 17.122,80 M2 y él área de cesión obligatoria que es del 7% que es de 13.757,14 M2, resulta el área total de afectación necesaria para la vía que es de 30.879,94 M2.

El Departamento Administrativo de Planeación Distrital conceptuó sobre la conformidad del objeto de la adquisición con el uso de las zonas, dentro del Plan Vial de Desarrollo del Distrito Capital.

Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 13 de la Ley 9ª de 1989 se anexan los avalúos elaborados por Unión Temporal Avalúos Longitudinal de Occidente I.D.U. Carrizosa Camacho y Asociados Ltda. Nº 142 y 143 de julio 31 de 1998.

El valor de nuestra oferta de compra es la suma de NOVECIENTOS CUARENTA Y SEIS MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y UN MIL TRESCIENTOS SESENTA ($ 946.931.360) MONEDA CORRIENTE (Negrilla fuera de texto).

13.1.1. Ante el fracaso de trámite de negociación directa, el IDU, con Resolución 817 del 27 de julio de 1999, ordenó iniciar el proceso judicial para obtener la expropiación de los 30.879,94 m2 de terreno de propiedad de la actora, en los siguientes términos (fls. 116 a 119, c. 1):

9. El Instituto de Desarrollo Urbano requiere con destino a la obra del Plan Vial de la Avenida Cundinamarca, una zona de terreno de 29.044,75 Mts2 y una de 1.835,19 Mts2, ambas de propiedad de la Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. - ASUCOL Ltda.; ubicados en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en la Carrera 105A Calle 123A a Calle 128 y en la Calle 129B Nº 109B-03 inscritos en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de la ciudad de Santafé de Bogotá al folio de matrícula inmobiliaria Nº 50N-281054 y Cédula Catastral R-337. (…)

11. En cumplimiento del Acuerdo 6 de 1990 del Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, se deberá hacer la cesión gratuita al Distrito Capital de una zona proporcional de 13.757,14 M2, correspondiente al siete por ciento (7%) del área bruta del predio de mayor extensión del cual se agrega, que es de 349.823,08 M2, de acuerdo al registro topográfico Nº 6874 A, adicionada, al área a comprar que es de 17.122,80 M2 y el área de cesión obligatoria que es del 7% lo que corresponde a 13.727,14 M2, resulta el área total de expropiación necesaria para la vía que es de 30.879,94 M2. (…)

RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO. Ordenar por motivos de utilidad pública y de interés social la expropiación de las zonas de terreno de 29.044,75 mts. y de 1.835,19 mts., cuyas áreas están descritas en el registro topográfico número 6874 A, levantado por la Dirección Técnica de Construcciones, Subdirección de Construcciones, Subdirección Técnica de Adquisición de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano con destino a la obra Avenida Cundinamarca, cuyos linderos se describen en el numeral 11 de la parte considerativa, terrenos ubicados en la ciudad de Santafé de Bogotá, en la calle 129B Nº 109B-03 y Carrera 105A a 128, con cédula catastral R-337 y matrícula inmobiliaria Nº 50N-2B81054 de la Oficina de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, de propiedad de la Asociación de Urbanizadores Colombianos - ASUCOL LTDA. (Negrilla fuera de texto).

13.1.2. A través de Resolución 1299 del 3 de noviembre de 1999, el IDU, según puede leerse en la sentencia del 28 de junio de 2002, pues dicho acto administrativo no aparece en el plenario, desestimó el recurso de reposición promovido en contra de la anterior decisión.

13.1.3. Con sentencia del 11 de diciembre de 2001, en el expediente con radicación Nº 11001-31-03-032-2000-00153-01, el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá decretó la expropiación de los 30.879,94 m2 y dispuso, en cumplimiento del artículo 458 del CPC, que todo pago que llegare a hacer el IDU quedaría a su disposición por cuanto existía un acreedor hipotecario. La parte resolutiva es del siguiente tenor (fls. 3 a 8, c. 1):

PRIMERO: Declarar que por causa de utilidad pública e interés social es necesario decretar la expropiación a favor del Instituto de Desarrollo Urbano IDU y con destino a la obra Avenida Cundinamarca, hoy Avenida Longitudinal de Occidente de dos áreas de terreno con superficie de 29.044,75 Mts 2 y de 1.835,19 Mts respectivamente, ubicadas en Santa Fe de Bogotá en la nomenclatura urbana Calle 129 B número 109B-03 y carrera 105 a calle 123A a 128 con cédula catastral número R-337 y matrícula inmobiliaria número 50N-281054 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, Zona Norte, según registro topográfico número 6874-A levantado por la Subdirección de Construcciones Unidad de Adquisición de Predios del Instituto de Desarrollo Urbano dentro del plan “Formar Ciudad”, que se encuentra comprendido dentro de los linderos específicos que se indican en la demanda.

SEGUNDO: Decretar junto con la anterior expropiación igualmente la cancelación de cualquier gravamen, embargos o inscripción cautelar o preventiva que recaiga sobre el bien anteriormente descrito.

TERCERO: Que se ordene el registro de la sentencia de expropiación en el folio de matrícula inmobiliaria número 50N-281054 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, Zona Norte, junto con el acta de entrega.

CUARTO: Ordénase la entrega inmediata del inmueble objeto de la expropiación, teniendo en cuenta el avalúo elaborado en la etapa de negociación directa, para efectos de la consignación.

QUINTO: Que se tengan en cuenta los avalúos números 142 y 143 de julio 31 de 1998 practicados en la etapa de negociación directa a los inmuebles materia de la expropiación de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la Ley Novena de 1989 artículo 62 numeral 5º de la Ley 388 de 1997 y artículo 456 del CPC.

SEXTO: Que se libre oficio al Registrador de Instrumentos Públicos de esta ciudad a fin de que inscriba la demanda en el folio de matrícula inmobiliaria número 50N-281054 de acuerdo a lo establecido en los artículos 694 del CPC y artículo 25 de la Ley 9ª de 1989.

SÉPTIMO: Que se hagan las comunicaciones y notificaciones personales de esta sentencia y las pertinentes para que se cumpla lo ordenado en esta sentencia y orden de entrega anticipada del predio a expropiar.

OCTAVO: El pago de cualquier suma de dinero será hecho a órdenes de este despacho judicial a la luz y para los efectos del artículo 458. Téngase en cuenta que existen acreedores hipotecarios.

13.1.4. En contra de ese proveído, la aquí demandante promovió apelación, según puede leerse en la sentencia del 28 de junio de 2002, en tanto, el recurso no reposa en el expediente, con los siguientes argumentos (fl. 25, c. 1):

Alega la sociedad demandada que la expropiación que se ordena no puede referirse solamente a la extensión de las dos áreas con superficies de 29.044,75 metros y de 1.835,19 mts2, respectivamente, ubicadas en la calle 129 B número 109 B 03 y en la carrera 105 a calle 123 a (sic) 128, sino que la expropiación debe comprender el área de 13.775,14 mts, que el Instituto de Desarrollo Urbano pretende que se le ceda gratuitamente, aplicando los incisos 2º y 4º del artículo 418 y los numerales 1º y 2º del artículo 419 del Acuerdo 6 de 1990, que fueron declarados nulos por el Consejo de Estado. (…)

En subsidio, solicita que se ordene la práctica del avalúo judicial para que los peritos determinen el precio de los bienes expropiados.

13.1.5. El 3 de abril de 2002, la demandante entregó los predios al Instituto de Desarrollo Urbano, según consta en el acta de recibo de la fecha (fls. 138 y 139, c. 1).

13.1.6. Mediante sentencia del 28 de junio de 2002, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá confirmó la anterior decisión y, sobre la solicitud de pago de los 13.775,14 m2, indicó (fls. 20 a 31, c. 1):

En el presente caso, solo se solicita la expropiación de las siguientes áreas de terreno: 1.835,19 mts2 y 29.044,75 mts2 respectivamente, ubicadas en Bogotá en la nomenclatura urbana calle 129 b número 109b-03 y carrera 105 a calle 123A a 128, sin que en la demanda se pretenda expropiación alguna sobre los 13.775,14 restantes, que tampoco quedaron incluidos en la resolución que ordenó la expropiación.

Por lo anterior, si no se estaba conforme con los términos del acto administrativo, debió impugnarse este mediante los recursos previstos en el Código Contencioso Administrativo.

13.1.7. En punto a la práctica del avalúo de los terrenos expropiados a la actora, aclaró:

Respecto de que no se deben tener en cuenta los avalúos allegados por la administración, tal solicitud es improcedente. En efecto, nótese que en el numeral quinto de la sentencia lo que se dice es que se deben tener en cuenta los avalúos realizados por la administración en la etapa de negociación directa, resolutivo que lo único que hace es reproducir el numeral sexto del artículo 52 de la Ley 338 de 1998 (sic) que dice: “6. La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto”.

La existencia de los referidos avalúos no implica que el a-quo no esté obligado, conforme a lo normado en el art. 456 del C. de P. C. a designar peritos “que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados”.

13.1.8. Bajo la anterior argumentación, adicionó el siguiente numeral a la sentencia del juzgado:

[O]rdenar el avalúo de las siguientes áreas de terreno: 1.835,19 mts2 y 29.044,75 mts2 ubicadas en Bogotá en la nomenclatura urbana calle 129 b número 109b-03 y carrera 105 a calle 123A a 128, para tal fin el a-quo procederá de conformidad con lo dispuesto en el art. 456 del C. de P. C., en concordancia con lo normado en el artículo 20 del Decreto 2265 de 1969.

13.1.9. El 15 de octubre de 2004, el juzgado solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC el avalúo de los terrenos (fl. 51, c. 1). Entidad que presentó el informe pericial requerido, pero solo calculó la indemnización sobre 17.122,80 m2 (fls. 35 a 44, c. 1).

13.1.10. Con auto del 21 de junio de 2005, el juzgado acogió el dictamen en lo que toca a la indemnización del valor del terreno como daño emergente, así (fls. 9 a 15, c. 1):

Examinado el experticia de marras, aparece meridiano que los peritos realizaron su labor partiendo de un área total de 17.122,80 mts2, que precisamente corresponde a la franja de terreno solicitada en la demanda, y que según el propio dicho del demandante en aquella oportunidad, no comprendía el porcentaje de terreno que debía cederse gratuitamente al distrito, conforme al Acuerdo 6 de 1990 emanado del Consejo (sic) Distrital de Bogotá. Amén de lo anterior, el experticio se ajusta plenamente a lo dispuesto por el h. Tribunal Superior de Bogotá en sentencia de segunda instancia, en la cual precisó que las áreas de terreno materia de expropiación comprendían 1.835,19 mts2 y 29.044,75 mts2, sin incluir los 13.757,14 mts2 objeto de cesión.

13.1.11. En contra de esta providencia, la actora promovió recurso reposición y en subsidio apelación, según puede leerse en el auto del 9 de agosto de 2005 que desestimó el primero y rechazó por improcedente el segundo, para que fueran incluidos 13.757,14 m2 en el cálculo de la indemnización. El juzgado, sobre el particular, discurrió (fls. 16 a 18, c. 1):

Delanteramente se advierte lo impróspero del recurso en lo que tiene que ver con el área de terreno que fuera tenida en cuenta para efecto de calcular el daño emergente, por cuanto este es un aspecto directamente relacionado con la Resolución 817 del 27 de julio de 1999 proferida por el IDU, allegada como sustento del proceso, en la que se consideró (num. 9º), que el área requerida para el desarrollo del proyecto era de 30.879,94 M2, de los cuales se comprarían 17.122,80 M2 (num. 11º), de donde no resulta procedente ahora venir a replantear desacuerdos contra dicho acto administrativo, tal y como lo advirtió el mismo Tribunal Superior al proferir la sentencia de segunda instancia (num. 3.2.2.), misma esta de donde en últimas se desprende que el área que resulta ser objeto de expropiación es la determinada por los peritos avaluadores, que se ciñe a la señalada por la entidad demandante. En suma, si en la sentencia se acogen las pretensiones en la forma invocada por el actor, y resulta claro que aquel consideró que el pago debía efectuarse solo sobre un terreno de 17.122,80 M2, decisión que causó legal ejecutoria, será este el área sobre el cual habrá de calcularse la indemnización.

13.1.12. El 28 de noviembre de 2005, el Secretario del juzgado envió el oficio Nº 05-4287 al Registrador de Instrumentos Públicos, para informarle que “el área total expropiado es de DIECISIETE MIL CIENTO VEINTIDÓS PUNTO OCHENTA METROS CUADRADOS (17.122,80 MTS2). Se anexa copia de la sentencia referida a fin de que se dé cumplimiento a lo ordenado en la parte resolutiva de la misma” (fl. 19, c. 1).

13.1.13. El 18 de enero de 2007, según el certificado de tradición y libertad de la matrícula inmobiliaria Nº 50N-281054, se inscribieron los terrenos expropiados a favor del IDU (fls. 140 a 143 rev., c. 1).

13.2. Una vez aclarado el devenir fáctico de lo ocurrido, la Sala recuerda que la expropiación por vía judicial de predios urbanos está reglada principalmente por la Ley 9ª de 1989, la Ley 388 de 1997 y el Código de Procedimiento Civil. Inicia con la expedición de un oficio que identifica el bien y el precio base de negociación. Si el afectado no acepta, puede intentar modificar el precio, negociando las condiciones ofrecidas. Si en definitiva no se logra la transferencia voluntaria de la propiedad, la entidad expide un acto administrativo que ordena la expropiación por motivo de utilidad pública y de interés general; con fundamento en esa decisión, se interpone demanda ante un juez civil del circuito para que la declare mediante sentencia(5).

13.3. En contra del mencionado acto solo se puede interponer recurso de reposición —artículos 21 de la Ley 9ª de 1989 y 62 de la Ley 388 de 1997—. Igualmente, respecto de los actos de la vía gubernativa, el interesado puede promover acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el tribunal administrativo competente para que, en única instancia la resuelva —artículo 22 de la Ley 9ª de 1989—. Si el acto que ordenó adelantarlo es anulado, el proceso de expropiación adelantado ante el juez civil termina —artículo 23(6) ejusdem—.

13.4. Una vez la resolución que ordena la expropiación esté en firme(7), la entidad expropiante presenta la respectiva demanda y debe anexar dicha resolución —artículo 451 del CPC—. Admitida la demanda, se le da traslado por tres días al propietario —artículo 452 ibidem—, vencido ese término el juez dicta la sentencia —artículo 453 ejusdem—, si bien no son admisibles excepciones de ninguna clase, el fallo debe pronunciarse de oficio sobre la existencia de cualquiera de las siguientes circunstancias: i) falta de jurisdicción; ii) compromiso o cláusula compromisoria; iii) inexistencia del demandante o del demandado; iv) incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado; e v) ineptitud de la demanda; y si alguna de ellas se presenta, el juez se abstendrá de resolver la expropiación.

13.5. La sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo y la que la decrete en el devolutivo —artículo 455 del CPC—. Si el superior revoca la sentencia que decretó la expropiación, por alguno de los anteriores motivos, ordenará al inferior, si la entrega se hubiere efectuado, que devuelva la posesión al propietario y condenará a la entidad expropiante a pagarle los perjuicios causados —artículo 459 ibidem—.

13.6. Así, en la expropiación intervienen las tres ramas del poder público: el legislador fija los motivos de utilidad pública o interés social, la administración declara la existencia de dichos motivos respecto de un predio y gestiona su expropiación, y el juez controla el cumplimiento de las formalidades del trámite y establece la indemnización mediante el procedimiento de expropiación judicial.

13.7. Con lo anterior, es posible concluir que la administración y el juez civil tienen a su cargo aspectos distintos de la expropiación. De ahí que en cada etapa puedan discutirse asuntos que interesan a cada una y los posibles debates resultan excluyentes entre sí.

13.8. De un lado, como el objeto del acto que ordena la expropiación y del control jurisdiccional ante lo contencioso administrativo de dicha decisión se centra en los motivos de utilidad pública e interés social que recaen sobre un predio, las decisiones administrativas y judiciales, así como los reparos del propietario, solo pueden girar en torno a esos motivos.

13.9. De otro lado, el propósito de la intervención del juez civil es ejecutar(8) la orden de expropiación para materializarla mediante una sentencia, así como fijar la indemnización que corresponde al propietario(9). De tal suerte que al juez civil o las partes no les está dado cuestionar la procedencia o no de la expropiación; en esta etapa, la discusión solo puede versar en punto al precio(10). Sobre el particular, en anterior oportunidad, la Sala advirtió(11):

[E]n lo tocante con las controversias relacionadas con el monto de la oferta, punto frente al cual la parte actora ha manifestado su disconformidad con el precio de adquisición ofrecido por el INVÍAS en la etapa de negociación directa, la Sala considera pertinente precisar que cualquier discusión que se suscite sobre el monto de la expropiación que se adelanta por vía judicial, debe ser decidida dentro del proceso civil de expropiación que ante la jurisdicción ordinaria prosiga la entidad adquirente, y no en el marco del presente proceso contencioso, en la medida en que este último está instituido para el análisis de la validez del acto administrativo que ordenó proseguir con el proceso judicial de expropiación, estudio en el cual resulta irrelevante el monto del precio finalmente determinado por el juez de la expropiación en sede civil. (…)

Por manera que, cuando la expropiación se realiza por vía judicial tramitada ante la jurisdicción civil, cualquier controversia relacionada con el precio del inmueble materia de adquisición, deberá ser resuelta por el juez que conozca de dicho trámite judicial, bajo el entendido de que el fracaso de la etapa de arreglo directo se debió, precisamente, a una falta de acuerdo entre las partes en relación con las condiciones de adquisición del inmueble. (…) En caso contrario, si se admitiera la discusión sobre el monto del precio en el marco del proceso de nulidad adelantado contra el acto que ordenó la iniciación del proceso judicial, entonces se caería en el absurdo de que un mismo asunto —el precio de la oferta— sería objeto de doble juzgamiento ante dos jurisdicciones distintas, con todas las consecuencias adversas que ello podría acarrear (Negrillas fuera de texto).

13.10. El presente asunto versa, entre otras cosas, sobre la ausencia de indemnización parcial por una expropiación y tal aspecto correspondía resolverlo al juez civil. Dicha definición no tuvo lugar en la sentencia, pues en esta no se definió el precio, sino que se ordenaron nuevos avalúos que finalmente fueron acogidos en decisiones distintas al fallo que puso fin al proceso(12).

13.11. En efecto, por la pertinencia en la solución del sub lite se transcribe in extenso las consideraciones de la Corte Constitucional en Sentencia T-582 de 2012(13), pues con suficiencia se explica el momento en que se calcula la indemnización en el proceso de expropiación, así:

[L]a expropiación judicial es (…) un proceso ejecutivo. Concebido así el proceso de expropiación, adquiere sentido que cuando haya una discusión en torno al monto de la indemnización pero no sobre la procedencia de la expropiación, se adopte la decisión sobre la expropiación y luego de ello se decida en otra providencia sobre el monto indemnizatorio. En cuanto a lo primero, se aplica el artículo 454 CPC, según el cual “vencido el término de traslado el juez dictará sentencia, y si decreta la expropiación ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre los bienes”. Y en la otra, tiene vigencia lo dicho por el artículo 456 CPC que prevé que “el juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados (…)”, decisión que debe ser adoptada de forma posterior en otra providencia.

No obstante, cabe preguntarse: ¿Cuándo se discute el monto de la expropiación, permite el procedimiento expropiatorio adoptar la decisión sobre esta en la misma providencia que resuelve la procedencia de la expropiación? A juicio de esta Sala, una lectura sistemática de las normas civiles sobre la materia, en armonía con las garantías del debido proceso del artículo 29 superior, lleva a adoptar una respuesta negativa al interrogante: En todos los casos en que se discuta sobre la indemnización, el proceso de expropiación exige la adopción de dos providencias independientes. Una que decida sobre la procedencia de la expropiación y otra que fija la indemnización para el ciudadano expropiado.

En apoyo de esta conclusión se tiene, en primer lugar, que el artículo 454 CPC, que hace mención al momento de proferir “sentencia”, precisa que ella debe resolver “si decreta la expropiación” y no hace referencia alguna a la indemnización al expropiado. En este orden de ideas, la garantía del balance constitucional que exige la expropiación, impone la existencia de un momento procesal en el que se haga efectiva la prevalencia del interés general involucrado en la decisión de expropiación y frente al cual debe ceder la propiedad privada y, ya adoptada una solución sobre este punto, abrir una etapa procesal en que se puedan debatir ampliamente las cuestiones relativas al lucro cesante y al daño emergente que determinarán la protección del derecho del particular a la indemnización.

En segundo lugar, el artículo 454 CPC no prevé que antes de la sentencia que menciona se lleve a cabo la actividad probatoria que es necesaria para establecer el valor de la indemnización pues establece que dicha providencia se dictará “vencido el término de traslado”. Si por las características particulares del proceso se requiere discutir el monto de la expropiación, y no existe una oportunidad procesal para practicar los dictámenes periciales que exige el artículo 456 CPC entre el momento en que se vence el término de traslado de la demanda y la adopción de la sentencia, huelga concluir que ellos deben practicarse de forma posterior a la adopción de dicha decisión. Esta interpretación protege de forma más efectiva el derecho que tienen los particulares a recibir una indemnización y el interés colectivo existente en que ella no se fije en desmedro del erario, en la medida en que su tasación se haga con base en pruebas suficientes y oportunamente allegadas, susceptibles de contradicción.

Finalmente, la existencia de estas dos providencias explica que el artículo 456 CPC que regula el trámite del avalúo y la entrega de los bienes establezca que la designación de peritos tiene como uno de sus fines estimar “el valor de la cosa expropiada”. Para la Sala, esta mención es indicativa de que la etapa de avalúo y entrega de los bienes señalada en este artículo únicamente puede surtirse una vez la decisión sobre la expropiación ha sido ejecutoriada.

De hecho, así opera en la práctica judicial actual. Baste para ilustrar este punto las providencias examinadas en sede de tutela en la sentencias T-360 y T-638 de 2011 que se restringían a cuestionar los autos mediante los cuales se fija la indemnización a favor de los particulares expropiados, luego de que se hubiera dictado la sentencia de expropiación de los bienes requeridos. La misma conducta procesal se observa al examinar los procesos de expropiación de los que ha conocido el Tribunal Superior de Bogotá en torno a la fijación de la indemnización. De un lado, ha estudiado casos en los cuales el demandado ha sido notificado por emplazamiento y, por esta razón, no se ha opuesto a la indemnización, adoptándose la decisión sobre esta en la misma providencia. De otro lado, ha resuelto apelaciones en torno a sentencias que además de ordenar la expropiación fijaban una suma indemnizatoria pese a que los demandados habían presentado objeciones frente a ella. En estos casos, la decisión tomada ha sido revocar los numerales relativos a la indemnización y ordenar que esta se fije en una providencia.

Con todo, para la Corte, si no existe discusión en torno al monto que debe entregársele al ciudadano expropiado en compensación por la limitación de su legítimo derecho a la propiedad, nada obsta para que desde la sentencia de expropiación se fije dicho valor en la medida en que se garantice plenamente la cláusula del debido proceso establecida en el artículo 29 de la Constitución (negrillas fuera de texto).

13.12. En ese orden, es claro que en el proceso de expropiación la indemnización se fija en providencia distinta de la sentencia que decreta la expropiación. De ahí que, en el asunto que aquí interesa, la justicia civil en las sentencias del 11 de diciembre de 2001 y del 28 de junio de 2002 se limitó a: i) decretar la expropiación de los 30.879,94 m2, ii) cancelar cualquier gravamen respecto de ese predio, iii) ordenar la entrega inmediata del inmueble, iv) tener en cuenta los avalúos practicados en la etapa de negociación directa para el cálculo de la indemnización y v) avaluar los 30.879,94 m2 expropiados a efectos de estimar la indemnización; por tanto, en tales decisiones ninguna mención se hizo respecto del valor que debía pagarse, solo se ordenó calcularlo en el trámite de avalúo posterior, que fue resuelto con autos del 21 de junio y del 9 de agosto de 2005, donde solo se reconoció indemnización por 17.122,80 m2.

13.13. Ahora, en el recurso de apelación promovido en contra del fallo del 11 de diciembre de 2001, la aquí demandante formuló reparos sobre los 13.775,14 m2 restantes, pues el Instituto de Desarrollo Urbano, en la resolución que ordenó expropiarlas, advirtió que correspondían a áreas de cesión gratuita y, por ello, ningún pago se haría sobres estas. Sin embargo, en la sentencia que resolvió la alzada el Tribunal Superior entendió que la propietaria pretendía que se le expropiaran 13.775,14 m2, adicionales a los 30.879,94 m2, por tanto, en esa oportunidad no resolvió si esos 13.775,14 m2 debían indemnizarse, como sí lo hizo el juzgado con autos del 21 de junio y del 9 de agosto de 2005, cuando descartó cualquier pago sobre esa franja de terreno.

13.14. Además, si bien el Tribunal Superior ordenó avaluar los 30.879,94 m2, lo cierto es que hasta ese momento las sentencias no habían hecho alguna distinción sobre áreas indemnizables o zonas de cesión gratuita, y el artículo 456 del CPC ordenaba la designación de peritos “que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización”, esto es, el avalúo debía comprender la totalidad de lo expropiado, cosa distinta es que la indemnización —daño emergente— se calculara con base en el avalúo, pero no por el total de lo expropiado —como sucedería si la norma que preveía la cesión gratuita permaneciera en el ordenamiento—, de ahí que ninguna incidencia en el reconocimiento de la indemnización tenga la orden de avaluar los 30.879,94 m2, pues el avalúo no se equipara a la indemnización, ya que el primero es un primer paso para poder calcular la segunda.

13.15. En esa medida, se refuerza la conclusión expuesta: la indemnización se fijó en providencia distinta de las sentencias, máxime si se considera que de no llegar a existir los mencionados autos, ninguna decisión existiría respecto del valor a indemnizar, por tanto, el primer hecho dañoso reclamado se configuró con los proveídos que dispusieron que la indemnización a pagar a la firma actora solo debía comprender 17.122,80 m2, no así el valor de las áreas de cesión.

13.16. Es preciso señalar que el auto de 9 de agosto de 2005 que resolvió la reposición y rechazó la apelación quedó ejecutoriado, según constancias del Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá (fls. 94, c. ppal. 1 y 32, c. 1); sin embargo, allí no se consignó la fecha en que cobró ejecutoria, por lo que para computar la caducidad se tendrá en cuenta su fecha de expedición, por tanto, la demanda presentada el 24 de julio de 2007 (fl. 26 rev., c. ppal. 1), lo fue en el bienio previsto en el numeral 8º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo(14) como término máximo para el ejercicio de la acción de reparación directa.

13.17. En ese sentido, la Sala precisa que aun cuando no obra la fecha de ejecutoria del auto en comento, lo cierto es que si se contara con esta, sería sin duda posterior a la de su expedición, por lo que no hay duda respecto de la oportunidad en la que fue promovida la demanda, contrario a lo que estimó el a quo, situación que habilita a la Sala para pronunciarse sobre el fondo de la controversia.

14. Ahora, en punto a la imposibilidad de obtener la indemnización sobre 17.122,80 m2, el hecho dañoso está dado por el oficio Nº 05-4287 del 28 de noviembre de 2005, por el que, según la actora, se le impidió acceder a la indemnización, por cuanto los datos ahí consignados diferían de lo ordenado en las sentencias que ordenaron la expropiación, por tanto, desde esa fecha hasta el 24 de julio de 2007 tampoco operó la caducidad.

2. Problema jurídico.

15. La responsabilidad que se predica en el presente asunto gira en torno a dos aspectos, (i) el no pago de 13.775,14 m2 expropiados a la actora y (ii) la imposibilidad de obtener el pago de los 17.122,80 m2, las dos situaciones originadas en conductas que se imputan a la Rama Judicial. En ese orden, como en la primera instancia se declaró la caducidad, la Sala entrará a verificar si esas circunstancias comportan daños antijurídicos imputables a la demandada.

3. Elementos de la responsabilidad extracontractual.

16. Sea lo primero referir que los documentos allegados por las partes lo fueron dentro de la oportunidad pertinente, por lo que pueden ser valorados(15). Además, frente a las pruebas documentales trasladadas del proceso de expropiación(16), la Sala debe señalar que fueron pedidas por la parte actora (fls. 25 y 26, c. ppal. 1), sin que en momento alguno se tacharan de falsas por la parte pasiva, la que además participó en el trámite del referido proceso.

17. Con el fin de abordar integralmente la problemática que supone el recurso de apelación interpuesto, la Sala analizará la demostración del daño, toda vez que se trata del primer elemento que debe dilucidarse para establecer la responsabilidad extracontractual del Estado(17), de manera que, solo una vez resuelto el tema relativo a la afectación de los intereses de la parte demandante, se entrará a estudiar la imputación.

3.1. El daño.

18. En el sub lite, el daño alegado en la demanda es la injustificada falta de indemnización respecto de un terreno expropiado a la actora, pues de los 30.879,94 m2 expropiados, de un lado, ningún pago recibió por 13.775,14 m2 y, de otro lado, a pesar de que se le reconoció indemnización por los 17.122,80 m2 restantes, se le impidió obtenerla por inconsistencias en un oficio.

19. Sobre la acreditación del primer daño reclamado, la Sala advierte que, como quedó visto, una vez se decretó e inscribió la expropiación de 30.879,94 m2 ningún valor se le reconoció a la actora por 13.775,14 m2. Por tanto, en este aspecto, el daño reclamado está acreditado y no tenía la actora el deber jurídico de soportarlo, pues como se verá, el ordenamiento jurídico nacional proscribe la expropiación sin indemnización.

20. Ahora, en punto al no pago de la indemnización de los 17.122,80 m2, el artículo 458 del Código de Procedimiento Civil dispone que el dinero se le entregará al interesado una vez se inscriba la sentencia y el acta de entrega del inmueble “pero si los bienes estaban gravados con prenda o hipoteca, el precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos, en proceso separado”, como ocurrió en el sub lite, pues como se dispuso en la sentencia del 11 de diciembre de 2001, el pago quedaría a disposición del juzgado por cuanto existían acreedores hipotecarios.

20.1. Entonces, la inscripción de que trata la norma se hizo el 18 de enero de 2007; sin embargo, en el expediente no obra prueba alguna sobre las resultas del proceso separado en el que el acreedor hipotecario de la actora haya hecho valer sus derechos o que la demandante haya solicitado al juzgado que se le entregara la indemnización.

20.2. En ese orden, en asuntos donde la víctima contaba con otros medios para recuperar dineros que afirma perdió por intervención del Estado y estos no han sido ejercidos, la Sala ha precisado que ello comporta un daño eventual(18).

20.3. Entonces, para que un daño sea indemnizable, es indispensable, entre otras cosas, que sea cierto y ello ocurre cuando “sea evidente que produjo o producirá una disminución o lesión material o inmaterial en el patrimonio de quien lo sufre, es decir, no podrá ser resarcido lo eventual, hipotético o meramente posible”(19). Sobre el particular, la doctrina precisó(20):

El daño es cierto cuando a los ojos del juez aparece con evidencia que la acción lesiva del agente ha producido o producirá una disminución patrimonial o moral en el demandante. En cambio, el perjuicio es hipotético, y en consecuencia no hay lugar a reparación, cuando la víctima solo tenía una posibilidad remota de obtener un beneficio en caso de que no se hubiera producido la acción dañina. Solo, pues, cuando la demanda no está basada en una simple hipótesis o expectativa, la víctima tendrá derecho a reparación.

20.4. Así, a la demandante le bastaba pedir al Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá el pago de los 17.122,80 m2 que le fueron expropiados para que le fuera entregada la indemnización, bien en el proceso expropiatorio o en el trámite separado que debía iniciar el acreedor hipotecario, sin embargo, no acreditó que lo hizo y que a pesar de ello le fue retenido el dinero por ese despacho. Por ende, lo relativo al no pago de esa franja de terreno es un daño eventual que no puede ser resarcido. Además, en su apelación la actora reconoció que ya le habían consignado lo concerniente a los 17.122,80 m2, razón de más para desestimar las pretensiones relacionadas con el no pago de esa franja de terreno.

21. Por lo anterior, el estudio de imputación se centrará en la expropiación de 13.775,14 m2 respecto de los cuales la actora no recibió contraprestación alguna.

3.2. La imputación.

22. La Sala, a fin de establecer si el daño es imputable a la parte demandada, debe precisar las circunstancias que rodearon el reconocimiento de la indemnización.

22.1. El 15 de octubre de 2004, el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá solicitó el avaluó al IGAC. Los peritos de esa entidad solo calcularon el daño emergente sobre 17.122,80 m2. El juzgado acogió esa liquidación con auto del 21 de junio de 2005 y, con proveído del 9 de agosto de 2005 confirmó la anterior decisión.

23. En ese contexto, se advierte que la decisión de no pagar las áreas restantes está contenida en una providencia judicial, por ende, corresponde verificar si en esta se incurrió en un error jurisdiccional.

24. El artículo 65 de la Ley 270 de 1996 indica que dicho error es aquel cometido por una autoridad investida de facultades jurisdiccionales, en su carácter de tal, durante el curso de un proceso, materializado a través de una providencia contraria a la ley.

25. Además, el artículo 67 establece como presupuestos del error jurisdiccional que el afectado haya interpuesto los recursos legales (excepto en los casos de privación de la libertad) y que la providencia contentiva del error se encuentre en firme, es decir, que sea definitiva.

26. Ahora, el error debe estar contenido en una providencia que interprete, declare o haga efectivo un derecho subjetivo(21) y puede ser de hecho o derecho. El primero, supone diferencias entre la realidad procesal y la decisión judicial, porque i) no consideró un hecho debidamente probado o ii) se consideró como fundamental un hecho que no lo era, o se presentan distancias entre la realidad material y la procesal, i) porque no se decretaron pruebas conducentes para determinar el hecho relevante para el derecho o ii) porque la decisión judicial se fundamentó en un hecho que posteriormente se demostró que era falso. El error normativo o de derecho, supone equivocaciones i) en la aplicación del derecho, pues se empleó para el caso concreto una norma que no era relevante o se dejó de aplicar una directa o indirectamente aplicable al mismo o ii) cuando se aplican normas inexistentes o derogadas u otros similares(22).

27. Igualmente, hay que considerar que de las decisiones que pueden incurrir en un error jurisdiccional, se excluyen aquellas que se mueven en la esfera de lo razonable o las sentencias que contienen interpretaciones válidas de los hechos o derechos, en respeto a la independencia y autonomía que el ordenamiento jurídico le reconoce al juez.

28. Entonces, para poder estudiar la procedencia del error jurisdiccional alegado, la Sala debe en primer lugar verificar si se cumplen los presupuestos del artículo 67(23) de la Ley 270 de 1996.

28.1. En punto a la interposición de los recursos procedentes, se tiene que frente al auto del 21 de junio de 2005, la actora interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Respecto al auto del 9 de agosto de 2005, se advierte que en contra de este no procede ningún recurso ordinario(24), por lo que se tiene cumplido el requisito.

28.1.1. El Ministerio Público advirtió que en contra del auto del 9 de agosto podía interponerse el recurso de queja, pues rechazó un recurso de apelación. Sin embargo, según el numeral 5º del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, en contra de las providencias dictadas en el proceso de expropiación solo procede el recurso de reposición, con excepción de la sentencia y del auto de que trata el último inciso del artículo 458(25) del Código de Procedimiento Civil que son apelables. En ese orden, la demandante no estaba obligada a insistir en un recurso para buscar la concesión de la apelación cuando esta era abiertamente improcedente.

28.2. Sobre la necesidad de estar ejecutoriada la providencia contentiva del error, la Sala advierte que el auto del 21 de junio de 2005 si bien está en firme, no es definitivo, por cuanto en su contra se interpuso recurso de reposición(26), desatado con el auto del 9 de agosto de 2005; por tanto, el análisis del alegado error jurisdiccional se hará solo frente a este último, por ser el definitivo.

29. Verificados tales presupuestos, pasa a estudiarse la imputación del daño irrogado a la actora. Así, del auto que se acusa adolece de error jurisdiccional, se tiene que se cimentó en dos razones principales para negar la indemnización.

30. Por un lado, dicho proveído explicó que la Resolución 817 del 27 de julio de 1999 por la cual el IDU ordenó la expropiación, había dispuesto que ningún pago se haría de 13.757,14 m2, por tratarse de áreas de cesión gratuita, de ahí que la inconformidad de la aquí demandante debió ventilarse en contra del acto administrativo y no en sede de liquidación de la indemnización. De otro lado, el auto aclaró que las pretensiones expropiatorias del IDU se elevaron bajo el entendido de no pagar las áreas de cesión gratuita y como las sentencias accedieron a las pretensiones en la forma en que fueron formuladas, ningún cambio se podía hacer al liquidar la indemnización.

31. En ese orden, si fijar la indemnización era del resorte exclusivo del juzgado, vale preguntarse ¿qué incidencia en su decisión tenía el acto administrativo que ordenó la expropiación e indicó que 13.775,14 m2 correspondían a áreas de cesión gratuita? —primera razón del auto del 9 de agosto de 2005—.

32. Sobre el particular, debe indicarse que el acto administrativo ha sido definido como la manifestación unilateral de la voluntad de la administración, expedida en ejercicio de función administrativa, tendiente a crear, modificar o extinguir una situación jurídica. Usualmente el acto administrativo se presenta con una estructura de la cual es posible distinguir una parte considerativa y una resolutiva, en efecto, “corresponde la primera a la motivación y la segunda a la decisión que se adopta, precisamente con fundamento en las consideraciones y como consecuencia de las mismas”(27).

33. En ese orden, lo importante a identificar en un acto es precisamente aquellos apartes que creen, modifiquen o extingan una situación jurídica, independientemente de que se ubiquen en la parte considerativa o resolutiva, pues ha de entenderse que la manifestación de la voluntad no se agota en una u otra, sino que ambas dan alcance a lo que se quiera crear, modificar o extinguir.

34. Dicha aseveración cobra importancia en el sub lite, en tanto en la parte resolutiva del acto que ordenó iniciar la expropiación judicial ninguna mención se hizo a las disposiciones sobre áreas de cesión gratuita; sin embargo, en la considerativa expresamente se consignó que la expropiación se haría en atención a dichas normas, por tanto, esa argumentación sí tenía como finalidad crear una situación jurídica, cual es el no pago de las áreas de cesión gratuita en los términos del Acuerdo 6 de 1990. En efecto, la mención de ese articulado no era una simple cita conceptual, sino que daba alcance a la decisión administrativa de ordenar la expropiación por vía judicial.

35. Aclarado lo anterior, se tiene que la Resolución 817 del 27 de julio de 1999 se fundamentó en los artículos 418 y 419 del Acuerdo 6 de 1990 que preveían la obligación de ceder gratuitamente unas áreas a quien se le expropiara un inmueble para la conformación del sistema vial arterial.

36. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con sentencia del 3 de agosto de 2000, declaró la nulidad de tales apartes del acuerdo(28). El Consejo de Estado, mediante fallo del 30 de agosto de 2001, confirmó la anterior decisión(29).

37. Entonces, como no fue demandada la Resolución 817 del 27 de julio de 1999, esta resultaba amparada por la presunción de legalidad que reviste a todos los actos administrativos. Sin embargo, como las disposiciones que le sirvieron de sustento desaparecieron del escenario jurídico, dicha resolución que aún no se ejecutaba, según el artículo 66(30) del Código Contencioso Administrativo, perdió su fuerza ejecutoria, lo que en la jurisprudencia y en la doctrina se conoce como el decaimiento del acto administrativo.

38. El decaimiento comporta la pérdida de los efectos vinculantes del acto administrativo y por ello se hace imposible de ejecutar, pues cuando desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión administrativa, esta pierda su fuerza ejecutoria. En efecto, con el decaimiento “se extinguen las obligaciones de cumplimiento y obediencia que se encuentran implícitas en el acto administrativo”(31) y es una “situación jurídica que se da de pleno derecho”(32), por tanto, no se requiere adelantar ninguna actuación para que opere dicho fenómeno.

39. Con esa claridad, la única respuesta al cuestionamiento planteado es que ninguna incidencia tenía el acto administrativo en la decisión del juzgado de eximirse de calcular la indemnización sobre la totalidad de lo expropiado, pues la resolución había perdido su fuerza ejecutoria en cuanto a la exclusión de áreas de cesión gratuita y, por ello, no podía obviar esa situación para hacerla cumplir, de ahí que el daño emergente debió calcularlo sobre los 30.879,94 m2 expropiados, excluida como quedó del ordenamiento jurídico la disposición normativa que establecía la cesión gratuita de áreas de terreno, se reitera.

40. Ahora, en cuanto al argumento del a quo según el cual las áreas de cesión gratuita igualmente estaban previstas en el artículo 352(33) del Decreto 619 de 2000, por lo que de todas formas la indemnización no debía comprenderlas, esa disposición no resulta aplicable al sub lite, pues desarrollaba las áreas de cesión gratuita para predios que se van a urbanizar, esto es, sujetos a tratamiento de desarrollo —artículo 350(34) ejusdem— y no para la construcción de una vía arteria.

41. En efecto, cuando el Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los referidos apartes del Acuerdo 6 de 1990, indicó que es legal ceder gratuitamente zonas para hacer las vías en predios que se van a urbanizar, pero no para vías arterias que benefician a predios, así(35):

[L]a adquisición de terrenos para la ejecución de obras del Plan Vial, se rige por lo consagrado en la Ley 9ª de 1989, el cual tiene por objeto establecer los instrumentos para la adquisición y expropiación de inmuebles que por motivos de utilidad pública e interés social deban ser destinados a la ejecución de obras públicas y en orden a ello, el artículo 7º de la citada Ley, señala que la áreas de cesión gratuita obligatoria con las señaladas por las normas urbanísticas para vías, zonas verdes y servicios comunales, son mecanismos de ordenación del territorio, y se da para terrenos que se pretenda urbanizar.

Sin embargo, dichas cesiones gratuitas obligatorias se exceden en el acuerdo en estudio, por cuanto, los artículos impugnados 418 y 419, señalan dos situaciones así. 1 Cuando el particular propietario del bien inmueble no ha solicitado autorización para su desarrollo y se le afecta para construcción de una vía deberá negociarse la totalidad de la afectación, de manera que si urbaniza no se afecta su derecho. 2. si se trata de un terreno urbanizable el propietario deberá ceder a título gratuito una porción del área a ceder, como requisito para la obtención de la licencia de urbanización. De manera que, la Administración haciendo uso de sus facultades logra que el porcentaje de la propiedad privada que cede el particular pase a sus manos sin que exista compensación alguna por dicha cesión.

Ahora bien, el porcentaje del 7% que el particular cede de su inmueble a la Administración, no puede tomarse como una contribución por valorización, toda vez, que las normas que se refieren a esta no contempla la cesión gratuita obligatoria señalada en los artículos impugnados, es una expropiación sin indemnización, toda vez, que la Administración despoja al particular de su bien inmueble para la construcción de la vía arteria, la cual si bien lo beneficia es el mismo particular quien a través del pago de la contribución de valorización cancela a la Administración dicha utilidad, es decir, que fuera de que la administraron despoja al particular de su bien inmueble sin contraprestación económica alguna, el particular cancela a la administración dicho beneficio a través de la valorización.

42. Por lo dicho, no le asiste razón al a quo cuando sostuvo que las áreas de cesión gratuita pervivían en el ordenamiento en la forma en que las contemplaba el Acuerdo 6 de 1990. De hecho, esa fue la razón por la cual el Consejo de Estado(36) confirmó la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca(37) de negar las pretensiones de anulación incoadas en contra del artículo 352 del Decreto 619 de 2000, pues el siete por ciento que ahí se prevé no era equiparable a la anterior regulación.

43. En todo caso, cuando se dictó el auto del 9 de agosto de 2005, el artículo 352 del Decreto 619 de 2000 ya había sido modificado por el artículo 239 del Decreto 469 de 2003, que en ningún aparte prevé áreas de cesión gratuita del siete por ciento, razón de más para sostener que la indemnización debió comprender todo el terreno expropiado.

44. Ahora, sobre las pretensiones del IDU —segunda razón del auto del 9 de agosto de 2005—, la Sala resalta que la demanda expropiatoria no fue allegada al plenario; sin embargo, estas aparecen transcritas en la sentencia del 11 de diciembre de 2001, así (fls. 3 a 8, c. 1):

PRIMERO: Que se decrete por causa de utilidad pública e interés social la expropiación a favor del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU y con destino a la obra avenida Cundinamarca, hoy avenida Longitudinal de Occidente de dos áreas de terreno con superficie de 29.044,75 mts 2 y de 1.835,19 mts respectivamente [continúa con los datos de ubicación e identificación de los predios] (…)

SEGUNDO: Que la sentencia por medio de la cual se decrete la expropiación contenga igualmente la cancelación de cualquier gravamen, embargo o inscripción que recaiga sobre el bien anteriormente descrito, decretando igualmente el avalúo del mismo.

TERCERO: Que se ordene el registro de la sentencia de expropiación en el folio de matrícula inmobiliaria número 50N-281054 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Santafé de Bogotá, Zona Norte, junto con el acta de entrega.

CUARTO: Que en el auto admisorio de la demanda se ordene la entrega anticipada del inmueble objeto de la expropiación, teniendo en cuenta el avalúo elaborado en la etapa de negociación directa.

QUINTO: Que se tengan en cuenta los avalúos números 142 y 143 de julio 31 de 1998 practicados en la etapa de negociación directa a los inmuebles materia de la expropiación de acuerdo a lo establecido en el artículo 26 de la ley novena de 1989 artículo 62 numeral 5º de la ley 388 de 1997 y artículo 456 del CPC.

SEXTO: Que se libre oficio al registrador de instrumentos públicos de esta ciudad a fin de que inscriba la demanda en el folio de matrícula inmobiliaria número 50N-281054 de acuerdo a lo establecido en los artículos 694 del CPC, y artículo 25 de la Ley 9ª de 1989.

SÉPTIMO: Que se hagan las comunicaciones pertinentes para que se cumpla lo ordenado en la sentencia de expropiación y orden (sic) la entrega anticipada del predio a expropiar desde el auto admisorio de la demanda.

45. De la simple lectura de las pretensiones se advierte que en ningún momento se requirió el reconocimiento de áreas de cesión gratuita, por tanto, la afirmación del juzgado carece de asidero probatorio, máxime cuando en las sentencias expropiatorias, como ya quedó visto, nada se dijo sobre la indemnización o su alcance, por tanto, ninguna pretensión, sobre el no pago de alguna franja de terreno, pudo ser acogida.

46. En ese orden, la decisión del juzgado de no indemnizar una franja de terreno expropiada a la actora, carece de sustento en el ordenamiento jurídico, pues lo cierto es que fijar el precio era el principal propósito de la actuación posterior a la sentencia de expropiación. Entonces, el juzgador no podía sustraerse de hacerlo, pues con el sentido de su determinación desconoció la competencia que el ordenamiento le asignaba, la cual, entre otras cosas, es imperativa, indelegable y fundamentada en normas de orden público(38).

47. La importancia de adelantar correctamente el trámite de indemnización radicaba en brindar la oportunidad de discutir y aclarar las posibles discrepancias sobre los múltiples aspectos(39) que deben considerarse para calcular el precio.

48. Así, cuando se abstuvo de tasar la indemnización completa, bajo la razón equivocada de que ello lo hizo la autoridad administrativa o bien la judicial —pues ninguna de estas tomó esa decisión—, imposibilitó a la propietaria discutir el precio de lo expropiado, pues como se dejó indicado líneas atrás, el único momento posible para hacerlo era el proceso de expropiación y, concretamente, después de la sentencia que la decreta, por tanto, dicho proceder se tradujo en una violación al debido proceso.

49. En esa medida, como la competencia para fijar la indemnización era exclusiva del juzgado, la decisión administrativa sobre áreas de cesión gratuita no era obligatoria y las pretensiones no se formularon, menos fueron acogidas, bajo la idea de existir zonas gratuitas. En tal sentido, el Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá incurrió en un error jurisdiccional en el auto del 9 de agosto de 2005, pues el artículo 58 de la Constitución Política prevé que la expropiación necesariamente comprende la indemnización.

50. En efecto, de tiempo atrás la doctrina precisó que el Estado no debe despojar a nadie de su propiedad sin que medie la correspondiente indemnización, pues la expropiación es(40):

[U]n medio ético jurídico mediante el cual hallan armonía el interés público y el interés privado ante los requerimientos del primero. No debiendo el Estado, para satisfacer las exigencias colectivas, apoderarse por sí y ante sí, de la propiedad privada, despojando de esta a su titular, el orden jurídico encontró en el procedimiento expropiatorio el medio idóneo para lograr la satisfacción de los intereses públicos o generales sin lesionar los intereses privados o particulares: la calificación de utilidad pública y la indemnización previa, requisitos o elementos esenciales de la expropiación, satisfacen tal exigencia. A eso, substancialmente tiende la expropiación. Solo así resulta aceptable que los administrados o particulares cedan su propiedad en un Estado de Derecho donde los intereses o valores que integran la personalidad humana son debidamente respetados.

51. En ese orden, la indemnización es una carga estatal que tiene por objeto reparar(41) los perjuicios ocasionados con la expropiación, es “un presupuesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria (…) esencial y de validez y no simple condición de eficacia, de tal modo que sin [esta] no hay expropiación sino simple vía de hecho”(42).

52. Por tanto, el juzgado no podía cohonestar el hecho de dejar sin indemnización a la actora, pues el ordenamiento impide que existan expropiaciones sin la correspondiente reparación. De esta forma se revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se declarará la responsabilidad extracontractual de la Nación.

3.3. Liquidación de perjuicios.

53. En lo concerniente a los perjuicios materiales, se advierte que la actora reclamó “la cantidad de dinero en moneda colombiana, resultante de multiplicar 13.757,14 M2 por el valor de ciento dos mil quinientos ocho pesos con ochenta y siete centavos ($ 102.508,87) valor del metro cuadrado” —segunda pretensión—.

53.1. En esa medida, se recuerda que la indemnización por expropiación, según el numeral 6º(43) del artículo 62 de la Ley 388 de 1997, comprende principalmente dos aspectos, el daño emergente —valor del inmueble— y lucro cesante —arrendamientos(44) o frutos civiles(45)—, siendo que la pretensión se circunscribió al primer aspecto, por lo que en atención a la noción de daño emergente(46), la Sala reconocerá el valor de la franja de terreno que salió del patrimonio de la actora sin ninguna indemnización, pues es la pérdida económica que padeció como consecuencia del daño antijurídico.

53.2. Ahora, para calcular el monto de la condena, la Sala tomará el avalúo del terreno que en el proceso de expropiación se practicó para tasar la indemnización (fls. 35 a 44, c. 1).

53.3. El referido avalúo fue presentado por dos peritos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, conforme al artículo 456 del Código de Procedimiento Civil. Para encontrar el valor del metro cuadrado se consideró la localización, actividades predominantes, estratificación socioeconómica, vías de acceso, infraestructura urbanística, actividad edificadora en el sector y la reglamentación urbanística aplicable; parámetros que prevén los artículos 21 y 22 del Decreto 1420 de 1998 como necesarios para hallar el valor comercial. Además, avaluar el predio se utilizó el método de comparación o de mercado, previsto en el artículo 1º(47) de la Resolución 762 del 23 de octubre de 1998 del IGAC.

53.4. Si bien el referido dictamen únicamente calculó la indemnización sobre 17.122,80 m2, esto es, sin tener en cuenta las zonas de cesión gratuita, lo cierto es que resulta útil para encontrar el valor de los 13.757,14 m2 restantes, pues para hacer el cálculo consideró el área total. En efecto, el dictamen indicó el precio del metro cuadrado era de $ 75.000 tanto para el lote 1 (1.835,19 m2) como para el lote 2 (29.044,75 m2), por ende, ese es el valor del metro cuadrado para los 30.879,94 m2.

53.5. El dictamen es del siguiente tenor, en lo que toca al cálculo del valor de la indemnización (fls. 35 a 44, c. 1):

ÁREA

El área total de los lotes 1 y 2 es de 30.879,94 M2, según la Resolución 817 de julio 27 de 1.999 la cual fue decretada por el director general del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) de Santafé de Bogotá (…) En cumplimiento del Acuerdo # 06 de 1990 el Concejo Distrital de Santafé de Bogotá, se deberá hacer la sección (sic) gratuita de una zona adicional de 13.757,14 M2 correspondiente al 7% del área bruta del predio de mayor extensión del cual se agrega, que es de 349.823,08 M2 de acuerdo al registro topográfico 6874A adicionada, el área total es de 17.122,80 M2 y el área de sección (sic) obligatoria que es del 7% lo que corresponde a 13.757,14 M2, resulta el área total de expropiación necesaria para la vía que es de 30.879,94 M2 (…)

AVALÚO DEL INMUEBLE EXPROPIADO

El avalúo señalado en este informe es el valor expresado en dinero (para el 24 de mayo de 2000) [cuando se inscribió la oferta de compra en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá] que corresponde al precio comercial del inmueble avaluado, entendiendo por precio comercial el que un comprador estaría dispuesto a pagar de cantado y un vendedor a recibir, por una propiedad como justo y equitativo de acuerdo a su localización y características generales, actuando ambas partes libres de toda necesidad o urgencia.

El formato empleado corresponde en un todo al exigido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.

DEPARTAMENTO:Cundinamarca
MUNICIPIO:Bogotá D.C.
SECTOR:Urbano
ALCALDÍA MENOR:Suba
LOCALIDAD:11
BARRIO:Aures II
DIRECCIÓN:Calle 123 a 128 entre Carreras 105 a 108. Calle 19 B No. 109 B 03.

CUADRO DE ÁREA Y VALOR UNITARIO

DescripciónÁrea en (M2)Valor unitarioValor parcial
Terreno17.122,8075.000$ 1.284.210.000
Total avalúo$ 1.284.210.000

SON: MIL DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS DIEZ MIL PESOS M/CTE. (…)

DAÑO EMERGENTE: Se calcula de acuerdo al IPC del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) a partir del 24 de mayo de 2.000 hasta el 30 de noviembre de 2004.

TERRENO

AñoIPC (%)Área M2Valor $ /M2Valor indexado
Del 24-05-2000 17.122,8075.0001.284.210.000
Al 30-11-20005,95%17.122,8079.4631.360.620.495
Al 31-12-20017,65%17.122,8085.5411.464.707.963
Al 31-12-20026,99%17.122,8091.5211.567.091.049
Al 31-12-20036,49%17.122,8097.4601.668.795.259
Al 30-11-20045,18%17.122,80102.5091.755.238.853

TOTAL DAÑO EMERGENTE = $ 1.755.238.853

53.6. En ese orden, los peritos actualizaron el valor del metro cuadrado desde mayo de 2000 —cuando se inscribió la oferta de compra en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá— hasta noviembre de 2004 —cuando se presentó el dictamen—. Por tanto, el valor del metro cuadrado para esa fecha ascendía a $ 102.509.

53.7. Para actualizar ese cifra correspondería tomar el índice de precios al consumidor de noviembre de 2004, cuando se presentó el dictamen, sin embargo, en la demanda se solicitó que se hiciera a partir de junio de 2005, por tanto “la Sala se limitará a esa pretensión, so pena de incurrir en un fallo ultra petita(48), pues ese tipo de decisiones están proscritas. El índice final será el de empalme de esta sentencia, mayo de 2017, así:

Índice final

vf = vi x ----------------------

índice inicial

Dónde:

vf: es el valor final o condena actualizada o ajustada.

vi: es el valor inicial ($ 102.509).

índice final: el de esta sentencia (mayo de 2017).

índice inicial: el de consolidación del daño (junio de 2005).

137,71

vf = $ 102.509 x ---------------

83,36

vf = $ 169.344

53.8. En ese orden, corresponde multiplicar los 13.775,14 m2, que no fueron indemnizados, por el valor del metro cuadrado $ 169.344, para un total de dos mil trescientos treinta y dos millones setecientos treinta y siete mil trescientos ocho pesos ($ 2.332.737.308), por concepto de daño emergente.

54. Si bien aquí se condena al pago del valor de un bien, lo cierto es que este salió del patrimonio de la accionante y pasó a manos del Instituto de Desarrollo Urbano para la construcción de una vía arteria en Bogotá, D.C., por tanto no es procedente aplicar el artículo 220 del Código Contencioso Administrativo, pues el lote pasó a ser parte del espacio público.

54.1. La finalidad de dicho artículo es evitar un posible enriquecimiento sin causa del particular al que se le pague un inmueble, tal como lo precisó la Corte Constitucional, pues si “la entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del Estado”(49).

54.2. En efecto, en tratándose de actuaciones administrativas que afectan la propiedad, la Sala ha condenado a la entidad que la ocasiona a pagar el valor del inmueble y ha ordenado que la sentencia constituya título traslaticio a su favor(50), en tanto, no hacerlo “vulneraría el principio que prohíbe el enriquecimiento sin justa causa —pues no se podría válidamente pagar el valor de un predio que se mantendría en el patrimonio del demandante— [y] contravendría el principio constitucional de protección del patrimonio público”(51), sin embargo, el lote pasó a conformar el espacio público sobre el que el Estado ejerce el dominio eminente en los términos del artículo 102 Superior, sin requerir para ello títulos de ninguna naturaleza.

55. Por último, como la conducta de las partes no puede catalogarse como abiertamente temeraria, por cuanto se limitó al ejercicio del derecho de acceso a la justicia y de defensa, se impone negar la condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

REVOCAR la sentencia del 14 de abril de 2011 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que negó las pretensiones de la demanda, conforme lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. En su lugar se dispone:

1. DECLARAR la responsabilidad extracontractual de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por el error jurisdiccional cometido en el auto del 9 de agosto de 2005 del Juzgado Treinta y Dos Civil del Circuito de Bogotá.

2. En consecuencia, CONDENAR a la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar a la Asociación de Urbanizadores Colombianos Ltda. la suma de dos mil trescientos treinta y dos millones setecientos treinta y siete mil trescientos ocho pesos ($ 2.332.737.308), por concepto de daño emergente.

3. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

4. Para el cumplimiento de esta sentencia se dará aplicación a lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 115 del Código de Procedimiento Civil.

5. Sin condena en costas.

6. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

2 La Ley 270 de 1996 desarrolló la responsabilidad del Estado en los eventos de error jurisdiccional, defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y privación injusta de la libertad y fijó la competencia funcional para conocer de tales asuntos en primera instancia en cabeza de los Tribunales Administrativos y, en segunda instancia, del Consejo de Estado, sin que sea relevante consideración alguna relacionada con la cuantía. Para tal efecto puede consultarse el auto proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 9 de septiembre de 2008, exp. 2008-00009-00, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

3 “La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”.

4 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, exp. 40347, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 9 de febrero de 2012, exp. 2001-01262, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

6 “El proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del Tribunal Administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez Civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior. En este evento, se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil”.

7 Cfr. López Blanco, Hernán Fabio. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, T. II, 8º ed., Edupré, Bogotá, 2004, p. 332. Sobre el tópico se precisó: “La resolución que decreta la expropiación de estar debidamente ejecutoriada, esto es, la vía gubernativa agotada, bien porque no se interpusieron recursos o porque si lo fueron se decidieron; de modo que si el acto administrativo se encuentra acusado ante la justicia contencioso administrativa, no hay razón válida para inadmitir la demanda, ni suspender el curso del proceso”.

8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-582 del 19 de julio de 2012, exp. T-3411002, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa oportunidad se precisó que el objeto del proceso de expropiación es de ejecutar la resolución que la ordena, así: “Dado que estas causales son excepciones previas en otros procesos contenciosos, y a que el artículo referido impide al demandado postularlas, la doctrina ha considerado que la naturaleza de la expropiación judicial es la de un proceso ejecutivo”.

9 Cfr. López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit., p. 334. Sobre el tópico se precisó: “[T]odos los aspectos atinentes a la defensa de fondo debieron ocurrir con anterioridad, en la etapa gubernativa. En efecto, como se parte de la firmeza del acto que decreta la expropiación, el legislador presume que todos los medios tendientes a evitar que se decrete ha debido agotarse en esa etapa anterior a la jurisdiccional, o aun en una contencioso-administrativa que puede ser coetánea con la actuación del proceso de expropiación, pero no ante el juez civil que lo adelanta, quien está limitado a darle efectividad, ejecutar la orden”.

10 Cfr. Santofimio Gamboa, Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo, Contencioso Administrativo, T. III, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2004, p. 209. Respecto de la finalidad de la acción de expropiación, se precisó: “[E]l proceso civil de expropiación que para estos casos debe intentarse ante los jueces civiles del circuito con el fin de definir las cuantías que corresponda sufragar por el valor real y adecuado de los predios expropiados”.

11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo de 2014, exp. 30156, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

12 Cfr. López Blanco, Hernán Fabio. Op. Cit., p. 340. Sobre el punto, se dijo “Dictada la sentencia que decreta la expropiación, se está apenas a mitad de camino en el proceso, pues a continuación viene la forma como aquella se cumple, prevista en el art. 456 que dispone que el juez debe designar perito que avalúe el bien y, separadamente, el valor de las indemnizaciones en favor de los diferentes interesados”.

13 Corte Constitucional, Sentencia T-582 del 19 de julio de 2012, exp. T-3411002, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

14 “La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa”.

15 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2013, exp. 25022, C.P. Enrique Gil Botero. En esa oportunidad se dijo que las copias simples obrantes en el proceso y que surtieran el principio de contradicción tienen plenos efectos probatorios. Claro está salvo: “[S]i se desea acreditar el parentesco, la prueba idónea será el respectivo registro civil de nacimiento o de matrimonio según lo determina el Decreto 1260 de 1970 (prueba ad solemnitatem), o la escritura pública de venta, cuando se busque la acreditación del título jurídico de transferencia del dominio de un bien inmueble (prueba ad sustanciam actus). (…) De modo que, si la ley establece un requisito —bien sea formal o sustancial— para la prueba de un determinado hecho, acto o negocio jurídico, el juez no puede eximir a las partes del cumplimiento del mismo; cosa distinta es si el respectivo documento (v.gr. el registro civil, la escritura de venta, el certificado de matrícula inmobiliaria, el contrato, etc.) ha obrado en el expediente en copia simple, puesto que no sería lógico desconocer el valor probatorio del mismo si las partes a lo largo de la actuación no lo han tachado de falso”.

16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 11 de septiembre de 2013, exp. 20601, C.P. Danilo Rojas Betancourth.

17 Cfr. Henao, Juan Carlos. El daño, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 1998, p. 37.

18 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 5 de diciembre de 2016, exp. 39118, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. En esa oportunidad, se adujo: “[E]l daño cuya indemnización se pretende no es cierto, sino meramente hipotético o eventual, de modo tal que su configuración real dependía de la falta de efectividad de las acciones previstas en la ley para la válida reivindicación de los derechos del adquieriente frente a su vendedor. Empero, no se demostró en el proceso que dichas acciones se hubieran promovido y menos aún su resultado, panorama que impide afirmar que se acreditó la certeza del daño” y Subsección A, sentencia del 21 de marzo de 2012, exp. 22933, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. En esa ocasión, se indicó: “[L]a sola posibilidad de recuperar el dinero invertido en la compra del crédito en el proceso ejecutivo instaurado en el Juzgado 15 Civil del Circuito convierte al perjuicio alegado por la parte actora en eventual o meramente hipotético. En este sentido, para la Sala no resulta suficiente alegar y probar que se realizó un gasto para que el perjuicio sea cierto, sino que la parte debe acreditar que sufrió una merma patrimonial que no pueda resarcirse de otra manera que mediante la declaratoria judicial de la responsabilidad de la entidad demandada, si se configuran, evidentemente, los demás elementos que caracterizan dicha responsabilidad”.

19 Gil Botero, Enrique. Responsabilidad Extracontractual del Estado, 5º ed., Temis, Bogotá, 2011, p. 118.

20 Tamayo Jaramillo, Javier. Tratado de Responsabilidad Civil, tomo II, 2º ed., Temis, Bogotá, 2011, pp. 339 a 340.

21 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16594, C.P. Mauricio Fajardo Gómez.

22 Cfr. Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 15 de abril de 2015, exp. 39099, C.P. Hernán Andrade Rincón; Subsección B, sentencia del 11 de mayo de 2011, exp. 22322, C.P. Ruth Stella Correa Palacio; sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 14837, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez.

23 “Presupuestos del error jurisdiccional. El error jurisdiccional se sujetará a los siguientes presupuestos: 1. El afectado deberá haber interpuesto los recursos de ley en los eventos previstos en el artículo 70, excepto en los casos de privación de la libertad del imputado cuando ésta se produzca en virtud de una providencia judicial. 2. La providencia contentiva de error deberá estar en firme”.

24 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2012, exp. 22581, C.P. Danilo Rojas Betancourth. En tratándose de error jurisdiccional no es necesario agotar los recursos extraordinarios, pues “los recursos de ley deben entenderse como los medios ordinarios de impugnación de las providencias, es decir, aquellos que no sólo permiten el examen limitado de la decisión con el objeto de corregir los errores de toda clase, tanto de hecho como jurídicos, sino que pueden interponerse sin sujeción a las rígidas causales que operan para los extraordinarios, los que adicionalmente requieren para su trámite la presentación de una demanda”. En el mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 14 de agosto de 2008, exp. 16594, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y sentencia del 22 de noviembre de 2001, exp. 13164, C.P. Ricardo Hoyos Duque.

25 “Entrega de la indemnización. Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización; pero si los bienes estaban gravados con prenda o hipoteca, el precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos, en proceso separado. En este caso las obligaciones garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo vencido. // Si los bienes fueren materia de embargo, secuestro o inscripción, el precio se remitirá a la autoridad que decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a condición resolutoria, el precio se entregará al interesado a título de secuestro, que subsistirá hasta el día en que la condición resulte fallida, siempre que garantice su devolución en caso de que aquella se cumpla. // El auto que resuelva estas situaciones, es apelable”.

26 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de julio de 2012, exp. 22581, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Sobre la necesidad de ser definitiva la decisión contentiva del error, se dijo: “[L]a norma exige que el error se encuentre contenido en una providencia judicial que esté en firme, esto es, que haya puesto fin de manera normal o anormal al proceso”. En el mismo sentido, véase: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de septiembre de 2015, exp. 34255, C.P. Stella Conto Díaz del Castillo.

27 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 12 de marzo de 2015, exp. 33595, C.P. Hernán Andrade Rincón.

28 Cfr. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2000, exp. 25000-23-24-000-1996-08166-01, M.P. Heriberto Reyes Vargas.

29 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de agosto de 2001, exp. 5595, C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

30 “Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: (…) 2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho”.

31 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 3 de abril de 2014, exp. 2005-00166-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

32 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 6 de mayo de 2010, exp. 2006-00094-01, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

33 “Normas generales del Tratamiento de Desarrollo. // Los predios sujetos a este tratamiento deberán cumplir los siguientes requisitos: // 1. Generación de espacio público. En los predios en los que se adelanten procesos de urbanización se deberá prever con destino a la conformación del espacio público las siguientes áreas: // a. Las áreas para la malla vial arterial principal y complementaria y para las infraestructuras de servicios públicos. La construcción de los sistemas anteriores los adelantarán las empresas o entidades responsables de su ejecución. Serán de cesión obligatoria y gratuita hasta el 7% del área bruta del predio afectado por la malla vial arterial”.

34 “Definición. Es aquel que se aplica a predios urbanizables, localizados en suelo urbano o de expansión, mediante Plan Parcial previo al proceso de urbanización. // Parágrafo: Se entiende por predios urbanizables aquellos pertenecientes al suelo urbano o de expansión, que no han adelantado un proceso de urbanización y que pueden ser desarrollados urbanísticamente, dentro del marco de la normal extensión de redes según programación de las entidades responsables de su prestación. El desarrollo urbanístico se adelanta mediante el proceso de urbanización, consistente en el conjunto de actuaciones tendientes a dotar un predio urbanizable de las infraestructuras y dotaciones que lo hagan apto para el proceso de desarrollo por construcción, así como la cesión al Distrito Capital del espacio público generado dentro de dicho proceso”.

35 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, sentencia del 3 de agosto de 2000, exp. 25000-23-24-000-1996-08166-01, M.P. Heriberto Reyes Vargas.

36 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 11 de octubre de 2007, exp. 2001-00248-02, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. En esa ocasión, se aclaró: “[N]o es cierto (…) que las normas antes señaladas fueron indebidamente interpretadas, pues una cosa es la cesión obligatoria gratuita de hasta el 7% para un plan vial o infraestructura vial, sin consideración alguna a la actividad urbanizadora de predios, es decir, indiscriminada y otra diferente, como en este caso, cuando dicha cesión afecta a un proceso de urbanización, que es lo que legalmente está permitido, pues supone un beneficio directo para la comunidad, que se traduce en mejoramiento de su calidad de vida. De ahí que el cargo referente a la reproducción de normas declaradas nulas también quede sin sustento alguno”.

37 Cfr. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, sentencia del 12 de junio de 2003, exp. 25000-23-24-000-2001-00248-01, M.P. William Giraldo Giraldo.

38 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 30 de agosto de 2007, exp. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. Sobre el particular, indicó: “La competencia de los jueces es un asunto que puede establecer el constituyente y el legislador para determinar a qué funcionario le corresponde conocer o resolver un tema específico, por regla general la competencia judicial se rige por los siguientes principios: legalidad, porque es determinada por la ley; imperatividad, porque no es derogable por la voluntad de las partes ni de las autoridades; (…) indelegabilidad, ya que no puede ser transferida por quien la detenta; y es norma de orden público, puesto que se funda en principios de interés general”.

39 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-582 del 19 de julio de 2012, exp. T-3411002, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Sobre los aspectos que se deben considerar para calcular indemnización, se precisó: “[D]eben considerarse las características especiales del bien como son: (i) los aspectos físicos tales como área, ubicación topográfica y forma; (ii) las clases de suelo donde se ubica el predio, pues no es lo mismo que esté localizado en zona urbana, rural, de expansión urbana, suburbana o de protección, y para ello se debe tener presente el acuerdo que adopta el Plan de Ordenamiento Territorial municipal o distrital que define dicha clasificación; (iii) las normas urbanísticas vigentes para las zonas o el predio; (iv) los tipos de construcciones en la zona; (v) la dotación de redes primarias, secundarias y acometidas de servicios públicos domiciliarios, así como la infraestructura vial y de transporte; y, (vi) entre otras tantas que hacen referencia a la construcciones, a las obras complementarias existentes y a los cultivos”.

40 Marienhoff, Miguel. Tratado de Derecho Administrativo, T. IV, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1970, p. 125.

41 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-153 del 24 de marzo de 1994, exp. D-415, Alejandro Martínez Caballero. En esa oportunidad se dijo que la indemnización en la expropiación: “[E]s reparatoria (...) ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado”.

42 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás. Curso de Derecho Administrativo, 2º ed., Civitas, Madrid, 1982, pp. 252 y 253.

43 “La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto”.

44 La Sala ha expresado que la indemnización en la expropiación “incluye no solo el valor de la edificación, mejoras y predio sino también cualquier otro daño que hubiere sufrido el expropiado o damnificado, como el lucro cesante por arrendamientos dejados de percibir o el valor de las cosechas perdidas si se trataba de un bien cultivado por él mismo”. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 10 de mayo de 2001, exp. 11783, C.P. José María Carrillo Ballesteros.

45 La Corte Constitucional advirtió: “[E]n caso de que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la indemnización”. Corte Constitucional, Sentencia C-153 del 24 de marzo de 1994, exp. D-415, Alejandro Martínez Caballero.

46 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2015, exp 33977, C.P. Hernán Andrade Rincón. Sobre el daño emergente la Sala precisó que corresponde a: “[U]na pérdida sufrida, con la consiguiente necesidad —para el afectado— de efectuar un desembolso si lo que quiere es recuperar aquello que se ha perdido. El daño emergente conlleva que algún bien económico salió o saldrá del patrimonio de la víctima”. A su vez, el artículo 1614 del Código Civil, sobre el particular prevé: “Entiéndese por daño emergente el perjuicio o la pérdida que proviene de no haberse cumplido la obligación o de haberse cumplido imperfectamente, o de haberse retardado su cumplimiento”.

47 “Método de comparación o de mercado. Es la técnica valuatoria que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes, de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones deberán ser clasificadas, analizadas e interpretadas para llegar a la estimación del valor comercial”.

48 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2015, exp. 31151, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

49 Corte Constitucional, Sentencia C-864 del 7 de septiembre de 2004, exp. D-5073, M.P. Jaime Araujo Rentería.

50 La Sala advierte que existen precedentes sobre daños derivados de ocupación de inmuebles ocasionadas por omisiones administrativas, en los cuales terceras personas ocupan un inmueble del particular que finalmente demanda al Estado, así: i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 11 de mayo de 2017, exp. 39938, C.P. Ramiro Pazos Guerrero. La justicia civil, a pesar de contar con todos los elementos de juicio, no emitió una sentencia favorable a las pretensiones reivindicatorias de la actora, lo que conllevó la pérdida de su bien inmueble a favor de los ocupantes; ii) Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2016, exp. 35264, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta omitió ejecutar el lanzamiento por ocupación de hecho respecto de varios predios de propiedad de los demandantes; iii) Subsección C, sentencia del 1º de febrero de 2012, exp. 21290, C.P. Olga Melida Valle de de la Hoz. El municipio de San José incumplió la sentencia policiva que ordenaba el lanzamiento por ocupación de hecho de las personas que se encontraban dentro de los predios del demandante; iv) Subsección C, sentencia del 26 de julio de 2011, exp. 21148, C.P. Enrique Gil Botero. El municipio de Turbo omitió finalizar el trámite de la querella policiva de desalojo por ocupación de hecho respecto de un inmueble de la parte demandante; y v) Sección Tercera, sentencia del 1º de septiembre de 1993, exp. 5851, C.P. Juan de Dios Montes Hernández. El municipio de Silvia no cumplió la resolución de lanzamiento respecto de un inmueble de la parte demandante.

51 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de febrero de 2016, exp. 35264, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.