Sentencia 2007-00435 de mayo 12 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Rad.: 25000-23-25-000-2007-00435-02(1153-12)

Actor: Herminia Isabel Bitar de Montes

Demandado: Nación - Contraloría General de la República

Apelación sentencia - Autoridades nacionales

Bogotá D.C., doce de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «V. Considera

1. Problema jurídico.

La Sala deberá determinar si las excepciones propuestas por el apoderado de la defensa tienen o no vocación de prosperidad, en orden a establecer si las mismas pueden enervar las pretensiones.

Previo a abordar el problema jurídico y considerando los argumentos esbozados por el a quo y por el apelante, la Sala se detendrá en el estudio de los siguientes aspectos: (i) El tipo de condena contenida en la sentencia base de la ejecución; (ii) el alcance del artículo 29 de la Ley 1395 de 2010 y su aplicación al caso objeto de estudio; (iii) excepciones que proceden cuando el título ejecutivo es una sentencia de condena.

2. El tipo de condena contenida en la sentencia base de la ejecución.

En la providencia de 27 de febrero de 2012, la Sección Segunda - Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que la sentencia base de la ejecución en este proceso —proferida por el Consejo de Estado el 26 de agosto de 1999— contenía una condena en abstracto; lo que imponía que la hoy ejecutante adelantara oportunamente el correspondiente incidente de liquidación a efectos de determinar el quantum de la obligación.

Por su parte, el apoderado de la ejecutante señaló que la sentencia cuenta con los datos necesarios para la determinación de la obligación clara, expresa y exigible mediante simples operaciones aritméticas, a partir de lo cual concluyó el carácter concreto de la condena, y dijo que en materia laboral administrativa nunca ha habido sentencias in genere.

Sobre este aspecto resulta ilustrativo el pronunciamiento efectuado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación el 26 de septiembre de 1990(9), al absolver una consulta formulada por el Ministro de Hacienda. Veamos:

“Las condenas se pronuncian in genere o se dictan en concreto. Las primeras obedecen al hecho de que en el proceso, aunque aparece acreditada la existencia del perjuicio o daño, no se halla probada la cuantía o monto de la indemnización correspondiente. En este tipo de condenas se da una insuficiencia probatoria sobre el último extremo, que deberá suplirse durante el trámite posterior.

Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así : a) La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000; y b) La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la ley, tal como sucede con los salarios y prestaciones dejados de devengar por un funcionario o empleado público durante el tiempo que estuvo por fuera del servicio.

En otras palabras, la administración cumple las sentencias, las ejecuta dice la norma (CCA, art. 176), una vez estén ejecutoriadas (art. 174 ibídem). Pero ese cumplimiento se entiende sólo cuando contengan condena en concreto, en las dos hipótesis explicadas; o cuando se haya cumplido el procedimiento de liquidación y el auto correspondiente esté ejecutoriado (condena in genere).

En estos eventos, como lo dispone el mismo código administrativo, la administración deberá adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento y es aquí donde la administración para acatar la sentencia deberá hacer las operaciones aritméticas, aplicando los factores que no requieren prueba por ser de orden legal, para determinar la cuantía de la indemnización.

En materia laboral no procede, en principio, la condena “in abstracto”, toda vez que en la ley y en los reglamentos están dados los elementos para su liquidación. Sería procedimiento inútil, dilatorio e ilegal que tuviera que hacerse condena “in genere”, para luego, por una liquidación incidental dentro del proceso mismo, determinar el valor de una condena por salarios, prestaciones y demás derechos sociales, cuando estos presupuestos están forzosa e ineludiblemente señalados por la ley.

No puede olvidarse que la presunción de derecho de conocimiento de la ley, se aplica tanto a los particulares como a los funcionarios públicos.

(...).

Con fundamento en lo expuesto la Sala responde:

1. El Código Contencioso Administrativo comprende dos clases de condenas, una genérica y otra específica. La primera requiere surtir un incidente para determinar la cuantía de la obligación. La segunda no necesita de incidente porque esa cuantía es determinada o determinable en la ley o en los reglamentos con fundamento en la sentencia.

2. Las sentencias que profiera la jurisdicción contencioso administrativa, en materia laboral, implican condenas específicas porque el valor de las mismas está determinado en las sentencias o se deduce de la sentencia en relación con las leyes o reglamentos. En estos casos por lo mismo no hay necesidad de proferir autos que liquiden el valor de las mismas.

Las condenas que no son líquidas pero sí liquidables, de conformidad con el artículo 176 del Código Contencioso Administrativo se cuantifican mediante acto administrativo”. (resalta la Sala).

A partir del anterior referente jurisprudencial resulta claro que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se equivocó al declarar probada la inexistencia de título ejecutivo y terminar el proceso, con fundamento en una premisa falsa, cual es que la sentencia objeto de ejecución contiene una condena en abstracto que necesariamente requería un trámite incidental de liquidación.

Basta con revisar el texto de los numerales 2º y 3º de la parte resolutiva de la sentencia de fecha 26 de agosto de 1999(10), mediante la cual la Sección Segunda Subsección B de esta corporación declaró la nulidad del acto que había decidido la insubsistencia del nombramiento de la actora en el cargo de auditor III ante la agencia de compras de la Fuerza Aérea Colombiana con sede en Fort Lauderdale, para concluir que estamos frente a una condena en concreto liquidable con fundamento en la ley, los reglamentos y en la información que reposa en la propia entidad demandada:

“2. La Contraloría General de la República reintegrará a la señora Herminia Isabel Bitar de Montes, a un empleo de igual o superior categoría al que ejercía en el momento de la desvinculación, y le reconocerá y pagará los salarios y prestaciones dejados de devengar entre el día 27 de agosto de 1987 y la fecha en que sea reintegrada al cargo, emolumentos que deberán ser cancelados en dólares americanos, con los ajustes ordenados anualmente, entendiéndose para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad durante dicho interregno.

3. Las sumas que se paguen en favor de la señora Herminia Isabel Bitar de Montes, se actualizarán en la forma como se indica en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula:

 

S2007-00435CE A
 

 

La entidad demandada dará cumplimiento al fallo en los términos del artículo 176 del Código Contencioso Administrativo, con observación de lo previsto en el artículo 177 ibídem”.

En estas condiciones el a quo tampoco podía rehusarse, como en efecto lo hizo, a resolver de fondo las excepciones propuestas por la Contraloría General de la República.

3. Alcance del artículo 29 de la Ley 1395 de 2010 y su aplicación al caso objeto de estudio.

De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, “En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil”.

El Código de Procedimiento Civil regula el proceso ejecutivo singular de mayor cuantía en los artículos 497 y siguientes.

El artículo 29 de la Ley 1395 de 2010 adicionó un segundo inciso a la norma últimamente citada, así:

“ART. 497.—Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda con arreglo a la ley, acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida si fuere procedente, o en la que aquél considere legal.

INC. 2º—Adicionado Ley 1395 de 2010, artículo 29. Los requisitos formales del título ejecutivo solo podrán discutirse mediante recurso de reposición contra el mandamiento de pago. Con posterioridad, no se admitirá ninguna controversia sobre los requisitos del título, sin perjuicio del control oficioso de legalidad”. (destaca la Sala)

La Ley 1395 de 2010(11) entró en vigencia el día 12 de julio de ese mismo año, norma que al ostentar una naturaleza procesal y, por ende, de orden público, es de aplicación inmediata para las actuaciones judiciales.

La anterior afirmación se apoya en el contenido del artículo 40 de la Ley 153 de 1887(12), cuyo texto es el siguiente:

“ART. 40.—Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación”.

La demanda que dio lugar a este proceso fue presentada ante los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá el 19 de abril de 2005(13) y posteriormente remitida a los Juzgados Administrativos de esta misma ciudad(14) y a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca(15), corporación judicial que mediante auto de 25 de noviembre de 2010 libró mandamiento de pago a favor de la señora Herminia Isabel Bitar de Montes y en contra de la Contraloría General de la República, por la suma de $1.767.883.016(16).

Así las cosas resulta claro que para el momento de expedición del referido mandamiento de pago (nov. 25/2010), la Ley 1395 de 12 de julio de 2010 estaba en plena vigencia y, por lo mismo, lo dispuesto en el artículo 29, que adicionó un segundo inciso al artículo 497 del Código de Procedimiento Civil, era perfectamente aplicable al sub examine.

Revisado el expediente se observa que contra el mandamiento de pago proferido por el a quo el apoderado de la entidad demandada no interpuso recurso alguno. Sin embargo, presentó un escrito de excepciones, formulando, entre otras, la que denominó “Ineptitud de la demanda por falta de conformación del título ejecutivo e ineficacia del mismo para el cobro”, aduciendo que la sentencia expedida por el Consejo de Estado el 26 de agosto de 1999 por sí sola no tiene la eficacia suficiente para ordenar pago alguno en relación con los valores que por diferencias salariales y prestacionales en dólares se pretende cobrar en este proceso, toda vez que la liquidación de la condena presentada junto con la demanda no proviene de documento emanado de la entidad enjuiciada, ni establece cifras fundadas en documentos ciertos o normas jurídicas que las sustenten.

Como queda visto, los reparos del apoderado de la Contraloría General de la República se refieren a un requisito formal del título ejecutivo, consistente en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación emanen del deudor o de su causante(17).

En tales condiciones le asiste razón al apelante, por cuanto tales objeciones debieron ser objeto del recurso de reposición que oportunamente debió interponerse contra el auto que libró mandamiento de pago, acorde con lo dispuesto por el artículo 29 de la Ley 1395 de 2010; por lo que la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre tal aspecto.

4. Excepciones que proceden cuando el título ejecutivo es una sentencia de condena.

Sobre el tema el artículo 509-2 del Código de Procedimiento Civil dispone lo siguiente:

“ART. 509.—Excepciones que pueden proponerse. En el proceso ejecutivo pueden proponerse las siguientes excepciones:

(...).

2. Cuando el título ejecutivo consista en una sentencia o un laudo de condena, o en otra providencia que conlleve ejecución, solo podrán alegarse las excepciones de pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción, siempre que se basen en hechos posteriores a la respectiva providencia; la de nulidad en los casos que contemplan los numerales 7 y 9 del artículo 140, y de la pérdida de la cosa debida. En este evento no podrán proponerse excepciones previas ni aún por vía de reposición”.

La razón de ser de esta previsión consiste en que cuando el título ejecutivo es de origen judicial, por su naturaleza, no admite discusión sobre hechos pasados que debieron definirse al interior del respectivo proceso declarativo, es decir, los que son previos a la providencia que contiene la obligación.

En estas condiciones, la Sala únicamente se referirá a las excepciones que el apoderado de la defensa denominó “caducidad de la acción ejecutiva ante la jurisdicción contencioso administrativa” y “pago de la obligación”, en tanto las demás no están expresamente señaladas en el artículo 509-2 del Código de Procedimiento Civil como pasibles de interponer en procesos donde el título base de la ejecución sea de origen judicial, como ocurre en este caso.

4.1. De la excepción de caducidad de la acción ejecutiva.

Para sustentar este medio exceptivo el apoderado de la Contraloría General de la República sostuvo que en este caso se produjo la caducidad de la acción ejecutiva contencioso administrativa, por cuanto desde la fecha de ejecutoria de la sentencia base de ejecución (oct. 7/99) hasta el momento en que el proceso fue recibido por la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (mayo 30/2007) transcurrieron más de siete años.

La Sala declarará no probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva, por las siguientes razones:

El artículo 136-11 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998, establece que “La acción ejecutiva derivada de decisiones judiciales proferidas por esta jurisdicción, caducará al cabo de cinco (5) años contados a partir de la exigibilidad del respectivo derecho. La exigibilidad será la señalada por la ley o la prevista por la respectiva decisión judicial(18).

A su turno, el inciso 4º del artículo 177 ibídem dispone:

“ART. 177.—Efectividad de condenas contra entidades públicas. (...).

Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria” (se destaca).

La sentencia cuya ejecución se pretende fue proferida por la Sección Segunda - Subsección B del Consejo de Estado el 26 de agosto de 1999(19), providencia que cobró ejecutoria el 7 de octubre siguiente(20).

Los dieciocho meses a que alude el inciso 4º del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo fenecieron el 7 de abril de 2001, lo que significa que a partir del día 8 del mismo mes y año comenzó a correr el término de caducidad de la acción ejecutiva.

La demanda ejecutiva fue presentada ante los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá el 19 de abril de 2005(21).

El 24 de noviembre de 2006, al resolver el recurso de apelación presentado contra el auto del Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá que había negado el mandamiento de pago, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de esta misma ciudad declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir las diligencias a los Jueces Administrativos(22).

Mediante auto de 9 de marzo de 2007 el Juez Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá decidió enviar el expediente a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca por falta de competencia funcional(23).

Finalmente, la demanda fue recibida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 8 de mayo de 2007(24).

Así las cosas, desde el momento en que comenzó a correr el término de caducidad de la acción ejecutiva (abr. 8/2001) hasta la fecha de presentación de la demanda ante los jueces laborales del Circuito de Bogotá (abr. 19/2005) transcurrieron 4 años y 10 días, por lo que puede afirmarse que en el sub examine el libelo se formuló dentro de la oportunidad prevista por el artículo 136-11 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el 44 de la Ley 446 de 1998.

La tesis de la defensa, consistente en que para los efectos relacionados con el conteo del término de caducidad de la acción ejecutiva ha de tenerse en cuenta la fecha en que la demanda fue recibida en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por ser esta la autoridad judicial competente para tramitarla, resulta insostenible, considerando la previsión contenida en el inciso 4º del artículo 143 del Código Contencioso Administrativo. Veamos:

“ART. 143.—Modificado Ley 446 de 1998, artículo 45. Inadmisión y rechazo de la demanda. (...).

En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión” (resaltado por la Sala).

Las razones expuestas resultan suficientes para declarar no probada la excepción propuesta.

4.2. De la excepción de pago total de la obligación.

Para resolver este medio exceptivo es necesario aludir a los medios de prueba que obran en el expediente:

— Mediante sentencia de 26 de agosto de 1999 la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado condenó a la Contraloría General de la República a reintegrar a la señora Herminia Isabel Bitar de Montes a un empleo de igual o superior categoría al que ejercía en el momento de su desvinculación y a reconocerle y pagarle los salarios y prestaciones dejados de devengar entre el día 27 de agosto de 1987 y la fecha en que fuera reintegrada al cargo, emolumentos que debían cancelarse en dólares americanos, con los ajustes ordenados anualmente(25). Esta providencia quedó ejecutoriada el 7 de octubre de 1999(26).

— Para dar cumplimiento a la sentencia de condena, en principio, la entidad demandada expidió la Resolución 110 de 21 de enero de 2000, ordenando el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones que le pudieran corresponder a la señora Bitar de Montes en el desempeño del cargo de auditor III ante la Fuerza Aérea Colombiana en Miami - Four Lauderdale, desde el 10 de septiembre de 1987 hasta el 30 de diciembre de 1991, fecha de supresión del mismo(27).

— En fallo de tutela proferido el 11 de mayo de 2000 el Consejo de Estado dispuso amparar el derecho al debido proceso de la actora, ordenando a la Contraloría General de la República dar cumplimiento a la sentencia de condena de 26 de agosto de 1999 y, como consecuencia, reintegrar a la demandante a un empleo de igual o superior categoría al que ejercía al momento de su desvinculación(28).

— Fue así como por medio de la Resolución 7644 de 30 de octubre de 2000, el Contralor General de la República ordenó el reintegro de la señora Bitar de Montes al cargo de gerente departamental, Nivel Directivo, Grado 01, en la gerencia departamental del Magdalena y “el reconocimiento, liquidación y pago de los salarios y prestaciones que le correspondan a la citada funcionaria”(29). Para tal efecto, se consideró la equivalencia de empleos prevista en los artículos 1º del Decreto 900 de 17 de mayo de 1978(30) y 1º del Decreto 180 de 27 de enero de 1987(31), normas vigentes para la época de los hechos.

— Mediante comunicación de fecha 8 de noviembre de 2000 la actora manifestó que se abstenía de aceptar el cargo para el cual se dispuso su reintegro, por cuanto su remuneración era inferior al de auditor III(32).

— En virtud de lo anterior, mediante Resolución 7931 de 15 de diciembre de 2000 el Contralor General de la República declaró la vacancia del empleo de gerente departamental, Nivel Directivo, Grado 01, en la gerencia departamental del Magdalena, a partir del 9 de noviembre de ese mismo año, por abandono del cargo por parte de la actora(33).

— Contra esta decisión la actora interpuso recurso de reposición, que fue resuelto negativamente con la Resolución 34 de 15 de enero de 2001(34), confirmando íntegramente la Nº 7931 de 15 de diciembre de 2000.

— El Director Financiero de la Contraloría General de la República procedió a liquidar la condena a través de Resolución 261 de 25 de abril de 2001, arrojando una suma a cancelar por capital e intereses equivalente a $760.798.058,90(35).

— El 23 de mayo de 2001 la señora Herminia Bitar de Montes recibió la suma de $752.752.755,90 y procedió a extender el paz y salvo correspondiente a favor de la Contraloría General de la República(36).

— Junto con la demanda ejecutiva la parte actora presentó una liquidación equivalente a $2.520.635.772,47(37).

La Sala declarará probada la excepción de pago total de la obligación y ordenará la terminación del proceso, por las siguientes razones:

Si bien la sentencia proferida el 26 de agosto de 1999 por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado condenó a la Contraloría General de la República a reintegrar a la señora Herminia Isabel Bitar de Montes “a un empleo de igual o superior categoría al que ejercía en el momento de la desvinculación y le reconocerá y pagará los salarios y prestaciones dejados de devengar entre el día 27 de agosto de 1987 y la fecha en que sea reintegrada al cargo, emolumentos que deberán ser cancelados en dólares americanos, con los ajustes ordenados anualmente”(38), lo cierto es que al liquidar la condena, mediante Resolución 261 de 25 de abril de 2001, el director financiero de tal entidad se apartó diametralmente de la orden de restablecimiento impartida por esta corporación.

En efecto, el cargo de auditor III en la Contraloría General de la República tan sólo tuvo existencia jurídica hasta el 31 de diciembre de 1991 y, de acuerdo a las normas que fijaron las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos de esa entidad, la asignación básica mensual en dólares estadounidenses para dicho cargo corresponde a las siguientes sumas:

AñoAsignación básica mensualFundamento jurídico
1987US$4392Art. 4º Decreto 185 de 27 de enero de 1987.
1988US$4524Art. 4º Decreto 119 de 20 de enero de 1988
1989US$4524Art. 4º Decreto 34 de 3 de enero de 1989.
1990US$4659Art. 4º Decreto 64 de 4 de enero de 1990.
1991US$3923Art. 4º Decreto 129 de 14 de enero de 1991

 

No obstante, en la liquidación efectuada por la Contraloría se tuvo en cuenta la remuneración mensual establecida para los cargos del nivel ejecutivo, grado 09, desde septiembre de 1987 hasta diciembre de 1991, con cifras que evidentemente son muy inferiores a la asignación básica mensual del cargo de auditor III(39).

Los reparos de la parte ejecutante, justamente, se relacionan con la forma en que se liquidó la condena. Veamos:

“2.10. A instancia de la resolución 261 del 25 de abril de 2001, “por la cual se da cumplimiento a una sentencia”, la Contraloría procedió a elaborar un remedo de la liquidación de la condena dineraria contenida en la sentencia varias veces citada, cuyo monto ascendió a la suma de setecientos sesenta millones setecientos noventa y ocho mil cincuenta y ocho pesos con noventa centavos ($760.798.058.90);

2.11. Esta liquidación no consultó la sentencia del Consejo de Estado, toda vez que fue realizada con base en el salario correspondiente al cargo de gerente departamental del Magdalena, en el periodo comprendido entre el 1º de septiembre de 1987 y el 30 de octubre de 1999, es decir, de ciento treinta y ocho mil diez pesos ($138.010.00), el cual dista en forma superlativa del que tenía en el momento de la desvinculación;”(40). (se resalta).

En estas condiciones resulta claro que el acto de liquidación expedido por la Contraloría efectivamente mutó la orden del Consejo de Estado contenida en la sentencia base de la ejecución, tanto es así, que ni siquiera durante el periodo de existencia jurídica del cargo de auditor III (sep./87 a 31 de dic./91) consideró el salario en dólares estadounidenses asignado al mismo.

Así las cosas, en sentir de la Sala la Resolución 261 de 25 de abril de 2001 no es un mero acto de ejecución, sino una nueva decisión administrativa que creó una situación jurídica determinada para la ejecutante.

Se trata de un acto administrativo pleno constitutivo de una obligación y, por lo mismo, integrador del título ejecutivo; vale decir, en este caso estamos frente a un título ejecutivo complejo, integrado por la sentencia de condena y el acto administrativo de liquidación en firme.

En razón de ello, la ejecutante debió controvertir oportunamente el acto administrativo de liquidación contenido en la resolución antes mencionada, ejerciendo la correspondiente acción de nulidad con restablecimiento del derecho.

En este punto, además, se precisa aclarar que no es cierta la afirmación contenida en el artículo séptimo de la Resolución 261 de 25 de abril de 2001, según el cual: “Esta resolución rige a partir de la fecha de su expedición, y de conformidad con el artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, constituye el acto de ejecución de una sentencia judicial y, como tal, contra ella no procede recurso alguno por la vía gubernativa, la que se entiende agotada”(41), pues conforme quedó explicado anteriormente, se trata de una nueva decisión administrativa que mutó la orden contenida en la sentencia de condena proferida el 26 de agosto de 1999 y, por lo mismo, era pasible de control judicial contencioso administrativo por vía de una acción de nulidad con restablecimiento del derecho, cuyo término de caducidad operó plenamente.

Nótese que aun cuando la señora Herminia Isabel Bitar de Montes recibió la suma de $752.752.755,90 el día 23 de mayo de 2001, sus reparos frente al “remedo de liquidación” efectuada por la Contraloría por medio de la Resolución 261 de 25 de abril de ese mismo año tan sólo fueron cursados hasta el 19 de abril de 2005, cuando se presentó la demanda ejecutiva que dio lugar a este proceso.

Entonces, es claro que el acto que liquidó la condena cambiando la orden de restablecimiento del derecho no se cuestionó y, por lo tanto, quedó en firme; razón por la que no es posible que cuatro años después la actora pretenda reabrir un debate propio de un proceso ordinario contencioso administrativo a través del ejercicio de una acción ejecutiva.

Ante la firmeza del acto administrativo que contiene la liquidación de la condena y la cancelación efectiva de la misma, la Sala procederá a declarar probada la excepción de pago total de la obligación y a ordenar la terminación del proceso ejecutivo.

5. Condena en costas.

La Sala condenará en costas a la parte ejecutante, por haber prosperado la excepción de pago total de la obligación propuesta por la defensa, de conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el 31 de la Ley 1395 de 2010.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley

VI. RESUELVE:

1. Revocar la sentencia del 27 de febrero de 2012, proferida por la Sección Segunda - Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Declarar no probada la excepción de caducidad de la acción ejecutiva, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

3. Declarar probada la excepción de pago total de la obligación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.

4. En consecuencia, se ordena la terminación del proceso.

5. Condenar en costas a la parte ejecutante, acorde con lo dispuesto en el literal b) del artículo 510 del Código de Procedimiento Civil, tal como fue modificado por el 31 de la Ley 1395 de 2010. La tasación de las mismas será efectuada por la Secretaría de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

6. Remítase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

7. Se reconoce personería al Abogado Ricardo Andrés Rojas Sánchez, portador de la tarjeta profesional Nº 106.187 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la Contraloría General de la República, en los términos y para los efectos del poder que obra a folio 221 del segundo cuaderno.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(9) C.P. Jaime Paredes Tamayo, radicación 369.

(10) Folios 1 - 28 cuaderno 1.

(11) “Por la cual se adoptan medidas en materia de descongestión judicial”.

(12) “Que adiciona y reforma los códigos nacionales, la Ley 61 de 1886 y la Ley 57 de 1887”.

(13) Folio 94 cuaderno 1.

(14) Mediante providencia proferida por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá el 24 de noviembre de 2006 (fls. 165-170 cdno. 1).

(15) Por medio de Auto de 9 de marzo de 2007, proferido por el Juzgado 30 Administrativo del Circuito de Bogotá (fls. 174 y 175 cdno. 1).

(16) Folios 80-84 cuaderno 2

(17) Acerca de las condiciones formales y sustantivas esenciales del título ejecutivo, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta corporación (C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, sent. oct. 7/2004, exp. 23989) ha hecho las siguientes precisiones:

“Reiteradamente, la jurisprudencia ha señalado que los títulos ejecutivos deben gozar de ciertas condiciones formales y sustantivas esenciales. Las formales consisten en que el documento o conjunto de documentos que dan cuenta de la existencia de la obligación sean auténticos, y emanen del deudor o de su causante, de una sentencia de condena proferida por el juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley.

El título ejecutivo bien puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento, como por ejemplo un título valor (v. gr. letra de cambio, cheque, pagaré, etc.); o bien puede ser complejo, cuando quiera que esté integrado por un conjunto de documentos, como por ejemplo —entre otros— por un contrato, más las constancias de cumplimiento o recibo de las obras, servicios o bienes contratados, el reconocimiento del co-contratante del precio pendiente de pago, el acta de liquidación, etc.

Las condiciones sustanciales se traducen en que las obligaciones que se acrediten a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o del causante, sean claras, expresas y exigibles.

La Sala ha aclarado que es expresa la obligación que aparece nítida y manifiesta de la redacción misma del título; es decir, que en el documento que contiene la obligación deben constar en forma nítida, en primer término, el crédito del ejecutante y, en segundo término, la deuda del ejecutado, tienen que estar expresamente declaradas estas dos situaciones, sin que, para ello, sea necesario acudir a elucubraciones o suposiciones.

La obligación es clara cuando aparece fácilmente determinada en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido.

Por último, es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar sometida a plazo o condición”.

(18) Subraya fuera del texto original.

(19) Folios 1- 28 cuaderno 1.

(20) De acuerdo a la constancia visible a folio 29 vuelto del cuaderno 1.

(21) Folio 94 cuaderno 1.

(22) Folios 165-170 cuaderno 1.

(23) Folios 174 y 175 cuaderno 1.

(24) Folio 177 cuaderno 1.

(25) Folios 1 - 28 cuaderno 1.

(26) Folio 29 vuelto cuaderno 1.

(27) Información que se extrae de la parte considerativa de la Resolución 7644 de 30 de octubre de 2000 (fl. 45 cdno. 1).

(28) Ídem.

(29) Folios 45 y 46 cuaderno 1.

(30) “Por el cual se establecen unas equivalencias de empleos para el reconocimiento y pago de prestaciones sociales en la Contraloría General de la República, y se dictan otras disposiciones”.

ART. 1º—Para efectos de la liquidación y el pago de las prestaciones sociales de los funcionarios de la Contraloría General de la República, que prestan servicios en el exterior, establécense las siguientes equivalencias entre la remuneración correspondiente a los cargos de dichos funcionarios y la fijada para algunos empleos de la planta interna de la entidad:

Cargos en el exterior Planta interna 
Denominación NivelGrado de remuneración
Auditor

Subauditor.
Técnico en auditoría


Revisor de documentos


Secretario bilingüe
Mecanotaquígrafo
I
II
III

I
II
III
I
II
II
I
I
II
Ejecutivo
Ejecutivo
Ejecutivo
Ejecutivo
Profesional
Profesional
Profesional
Técnico
Técnico
Técnico
Administrativo
Administrativo
Administrativo
8
9
10
7
2
3
4
8
9
10
13
11
12”. (subraya la Sala).

(31) “Por el cual se modifica la nomenclatura de empleos y se reestructura la planta de personal de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones”.

“ART. 1º—La Contraloría General de la República tendrá a la siguiente nomenclatura de empleos y planta de personal:

(...).

Nivel ejecutivo

Nº de cargosDenominaciónNivelGrado
24Delegado territorialEjecutivo9
21Jefe de divisiónEjecutivo9
3Jefe de grupoEjecutivo9
4Jefe de secciónEjecutivo9
1TesoreroEjecutivo9

(...)”.

(32) Información contenida en los considerandos de la Resolución 7931 de 15 de diciembre de 2000 (fl. 48 cdno. 1).

(33) Folios 47 - 50 cuaderno 1.

(34) Folios 41 - 44 cuaderno 1.

(35) Folios 30 - 40 cuaderno 1

(36) Folio 51 cuaderno 1.

(37) Folios 63 a 70 cuaderno 1.

(38) Folio 27 cuaderno 1.

(39) Para la liquidación correspondiente a 1987 se tuvo en cuenta un salario de $138.010, para 1988 uno de $165.700, para 1989 uno de $207.150, para 1990 uno de $248.600 y para 1991 uno de $315.750 (ver fls. 31 y 32 cdno. 1).

(40) Folio 82 cuaderno 1.

(41) Folio 40 cuaderno 1.2 b.