Sentencia 2007-00463 de agosto 16 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA-DESCONGESTIÓN

Consejero ponente:

Dr. Alberto Yepes Barreiro

Rad. Núm.: 25000-23-24-000-2007-00463-01

Actora: Johnny Peter Heshusius Logreira y Otro

Demandada: Municipio De Chía (Cundinamarca)

Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho - Fallo de segunda instancia

Bogotá D.C., dos de agosto de dos mil dieciocho.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones.

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia la Sentencia de 20 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, En Descongestión, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 de 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Cuestión previa.

El Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio manifestó impedimento para resolver esta apelación, comoquiera que, cuando fungió como magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, suscribió el auto de 31 de julio de 2008 (fls. 166 a 169) mediante el cual, resolvió las solicitudes de pruebas de las partes, decretó algunas y negó otras. El Consejero, entonces, consideró estar incurso en la causal 2ª del artículo 141 del Código General del Proceso.

Al constatarse la materialización de la causal, la Sala aceptará su impedimento y lo separará del conocimiento del asunto sub judice, ya que, de conformidad con el alcance de esta, esta se configura por “(...) haber conocido del proceso o realizado cualquier actuación en instancia anterior, el juez, su cónyuge, compañero permanente o algunos de sus parientes indicados en el numeral precedente (...)”.

3. Actos demandados.

El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las Resoluciones 666 de 25 de octubre de 2006 y 002 de 11 de enero de 2007 expedidas por la Oficina de Planeación del Municipio de Chía, así como la Resolución Nro. 662 de 9 de mayo de 2007 expedida por la Alcadía Municipal de Chía.

Los aspectos relevantes y la parte resolutiva del acto que adoptó la decisión principal, son del siguiente tenor literal:

“(...) Gerente para la Planeación Evaluación Integral del Municipio de Chía. (E)

Resolución 666

Octubre 25 de 2006

Por medio de la cual se resuelve un trámite de revocatoria directa del silencio administrativo positivo protocolizado mediante escritura pública 1045 del 9 de mayo de 2006 “licencia (Ficta de Parcelación para el Proyecto Denominado Condominio Residencial Don Carlos)”

En ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 69 del Código Contencioso Administrativo y 37 del Decreto 564 de 2006, considerando (…)

RESUELVE:

“ART. 1º—REVOCAR directamente el Silencio Administrativo Positivo invocado mediante escritura pública 1045 de 9 de mayo de 2006 otorgada en la Notaria 39 del Circulo de Bogotá por los Señores Johnny Peter Heshusius Logreira e Hilda Gladys Adriana Pinzón Lopez, identificados respectivamente con las cedulas de ciudadanía 3.227.764 y 35.466.908 de Usaquén.

“ART. 2º—ORDENAR al Notario 39 del Círculo de Bogotá, la cancelación de la escritura pública 1045 de 9 de mayo de 2006.

“ART. 3º—Contra la presente resolución procede el Recurso de reposición ante la Gerente para la Planeación y Evaluación Integral de la Alcaldía Municipal de Chía y el de Apelación ante el Alcalde Municipal, los cuales deben interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los cinco días siguientes a ella, o a la desfjación del edicto correspondiente si fuere el caso.

Notifíquese y cúmplase,

Gerente para la Planeación y Evaluación Integral (e) y Subsecretario de Planeación y Urban. (E) (...)”.

“(...) la Gerente para la Planeación y Evaluación Integral (E)

Resolución 002

Enero 11 DE 2007

Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la resolución 666 del 25 de octubre de 2006

En ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 59 del Decreto Extraordinario 2150 de 1995 y 50 del Código Contencioso Administrativo, considerando (…)

RESUELVE:

“ART. 1º—NEGAR, las decisiones formuladas en el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 666 del 25 de Octubre de 2006, por los señores Jhonny Peter Heshusius Logreira, identificado con la Cédula de Ciudadanía nro. 3.227.764 de Usaquén e Hilda Gladys Adriana Pinzón Lopez, identificada con Cédula de Ciudadanía 35.466.908 de Usaquén, representados legalmente por el Dr. Juan Manuel Gonzalez Garavito, mayor de edad, identificado con la Cédula de Ciudadanía nro. 80.427.548 de Madrid (Cundinamarca) y tarjeta profesional 62.209 del C.S de la J.

“ART. 2º—CONCEDER el recurso de apelación interpuesto en forma subsidiaria contra la Resolución citada, por los Señores identificados en el artículo primero. En consecuencia, una vez notificada la presente resolución, remítase el expediente al despacho del señor Alcalde Municipal, para lo pertinente.

Notifíquese y cúmplase

Gerente para la Planeación y Evaluación Integral (E), Subsecretario de Planeación y Urbano y Profesional Universitario (...)”.

“(...) Alcalde Municipal de Chía

Resolución 662

Mayo 9 de 2007

Por Medio de la Cual se Resuelve un Recurso de Apelación Interpuesto Contra la Resolución 666 de Octubre de 2006 “Por Medio de la Cual se Resuelve un Trámite de Revocatoria Directa del Silencio Administrativo Positivo Protocolizado Mediante Escritura Pública 1045 de Mayo 9 de 2006”

En uso de sus facultades legales y en especial las conferidas en el artículo 59 del Decreto 2150 de 1995 y articulo 50 del Código Contencioso Administrativo, considerando (…)

RESUELVE:

“ART. 1º—CONFIRMAR la Resolución 666 de octubre 25 de 2006, proferida por la Gerencia para la Planeación y Evaluación Integral del Municipio de Chía, por medio de la cual se resuelve un trámite de revocatoria directa del silencio administrativo positivo protocolizado mediante escritura pública 1045 de fecha 9 de mayo de 2006 otorgada en la Notaria 39 del Círculo de Chía.

“ART. 2º—NOTIFICAR personalmente el contenido de la presente Resolución a los señores Johnny Peter Heshusius Logreira y Hilda Gladys Adriana Pinzón Lopez, a través de su apoderado Juan Manuel Garavito, identificado con la cedula de ciudadanía 80.427.548 de Madrid Cundinamarca y Tarjeta Profesional 132.904 el CSJ en los términos señalados en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo.

“ART. 3º— La presente Resolución rige a partir de su expedición y contra la misma no procede recurso alguno por encontrarse agotada la vía gubernativa.

Notifíquese y cúmplase,

Alcalde Municipal de Chía (...)”.

4. Problema jurídico.

Conforme a lo expuesto, le corresponde a la Sala establecer si los motivos de inconformidad esgrimidos en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora Johnny Peter Heshusius Logreira y Otro, tienen la vocación de desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados y si, como consecuencia de ello, resulta procedente acceder a las súplicas de la demanda y revocar la sentencia del Tribunal que las denegó.

5. Análisis del caso concreto.

La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:

• El día 27 de octubre de 2005 fue radicada la solicitud de licencia de parcelación(5) para el predio identificado con el Folio de Matrícula Inmobiliaria 50N-20058333 y Cédula Catastral 00-00-0006-0138-000, lote número cuatro (4) sin dirección, ubicado en la Vereda de Yerbabuena del Municipio de Chía, para desarrollar el Proyecto denominado Condominio Residencial don Carlos.

• Mediante Oficio 161773 de 12 de noviembre de 2005(6) la División de Urbanismo de la Secretaría de Planeación de Chía realizó las siguientes observaciones sobre el Proyecto del Condominio Residencial Hacienda Don Carlos: (i) la disponibilidad del servicio de alcantarillado; (ii) los planos no deben venir enmendados; (iii) no podrá subdividir deberá proponer una propiedad horizontal; (iv) anexar y graficar concepto paisajístico (Según UMATA ); (v) graficar parqueaderos según el artículo 75 del POT; (vi) discriminar servicios comunales en cuadro de áreas.

• Por otra parte, según los hechos narrados por la parte actora en el libelo introductorio, también solicitó mediante formulario radicado con 3187 de 10 de marzo de 2006, una licencia de construcción para el mismo predio distinguido con la cédula catastral 00-00-0006-0138-000, ubicado en la Vereda de Yerbabuena, con la Matrícula Inmobiliaria 50N-20058333, y agregó que anexó copia de la constancia de radicación del referido trámite de solicitud de licencia de parcelación.

Se tramitaron, paralelamente, las solicitudes de licencia de parcelación y de construcción ante la Oficina de Planeación Municipal de Chía para el lote 4 ubicado en la vereda Yerbabuena del Municipio de Chía, identificado con el Folio de Matricula Inmobiliaria 50N-20058333.

• Frente a la solicitud de licencia de construcción, la Sala encuentra pertinente advertir que esta fue denegada por la Administración municipal y demandados tales actos (los que no se encuentran sub judice en el caso concreto), según se evidencia en proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000232400020070011401, en el cual la misma parte actora del sub examine, solicitó la nulidad de las Resoluciones 364 de 28 de mayo de 2006 “(...) Por medio de la cual se niega una solicitud de licencia de construcción para obra nueva (...)” y 1607 de 14 de mayo de 2006, por medio de la cual se resuelve recurso de reposición interpuesto contra la anterior. Con Sentencia de 8 de septiembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, Magistrado ponente Doctor Luis Manuel Lasso Lozano, denegó las pretensiones de nulidad de la demanda, providencia que fue apelada y actualmente se encuentra para fallo en la Sección Primera de esta Corporación.

• Regresando al trámite de la licencia de parcelación, se tiene que por Escritura Pública 1045 de 9 de mayo de 2006(7) de la Notaria Notaría 39 del Círculo de Bogotá D.C., se protocolizó el silencio administrativo positivo correspondiente a la solicitud de licencia de parcelación radicada el 27 de octubre 2005, toda vez que la administración no emitió respuesta dentro del término de los 45 días hábiles siguientes a su presentación, conforme lo estipula el artículo 27 del Decreto 1600 de 2005.

• El 5 de junio de 2006, se radicó en la Oficina de Planeación del Municipio de Chía la Escritura Pública 1045 del 9 de mayo de 2006, por medio de la cual se protocolizó el silencio administrativo positivo referente a la licencia de parcelación solicitada el 27 de octubre de 2005 bajo el radicado 097751(8).

• Mediante escrito de 7 de junio de 2006(9) la División Jurídica de la Dirección de Planeación estableció las razones por las que el silencio administrativo positivo presentado el 5 de junio del mismo año, debía ser negado.

• La Oficina de Planeación Municipal de Chía por Resolución 666 de octubre 25 de 2006(10), revocó de manera directa el silencio administrativo positivo invocado mediante escritura pública número 1045 de 9 de Mayo de 2006.

• Con Resolución 002 de 11 de enero de 2007(11) la Alcaldía Municipal de Chía, resolvió de manera negativa el recurso de reposición interpuesto por la parte actora contra la Resolución 666 de octubre 25 de 2006, decisión que fue confirmada en sede de apelación por el Alcalde Municipal de Chía, a través de la Resolución 662 de 9 de mayo de 2007(12).

Agotada esta digresión, la Sala advierte que la parte apelante planteó los desacuerdos frente al fallo del Tribunal a partir de tres cargos a saber: (i) el cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 19 del Decreto 1600 de 2005 (ii) que el proyecto sí incorporó lo dispuesto en el artículo 214 del Plan de Ordenamiento Territorial de Chía, en lo concerniente a la recuperación del bosque natural, la protección del suelo y demás recursos y finalmente (ii) que no es cierto que el acto administrativo presunto desconociera los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo.

5.1. Del supuesto cumplimiento de los requisitos exigidos por el artículo 19 del Decreto 1600 de 2005.

El numeral 3º del artículo 19 del Decreto 1600 de 2005, ordena que la solicitud de licencia de parcelación debe acompañarse de: “Documento o documentos con las debidas autorizaciones, que sustenten la forma en que se autoprestarán los servicios de energía, agua y el manejo de vertimientos y residuos sólidos.”

Frente a lo cual el recurrente afirmó que, en cumplimiento de esa norma, se aportaron las certificaciones de Codensa como empresa prestadora del servicio público de energía y de Progresar ESP, que prestaría el servicio público de acueducto; no obstante, en cuanto al manejo de vertimientos y residuos sólidos, sostuvo que en el lote en el cual se desarrollaba el proyecto de “Condominio Hacienda Don Carlos” no existía alcantarillado, motivo por el que se construirían pozos sépticos para cada casa con sus respectivos campos de infiltración.

En virtud de lo anterior, la parte actora señaló que el Tribunal incurrió en error al ignorar que a la fecha de solicitud de la licencia no existía norma alguna que requiriera la autorización o permisos de vertimientos y autorizaciones sanitarias para nuevos usuarios por parte de la CAR u otra entidad, toda vez, que para la época de los hechos la única norma sobre la materia era el Decreto 1594 de 1984, el cual fue declarado nulo por esta Corporación en lo concerniente a dicho permiso.

Así las cosas, la Sala observa con relación a este primer cargo que no le asiste la razón al apelante, toda vez que si bien el decreto en cita fue declarado nulo parcialmente, el actor omitió el siguiente compendio normativo con fundamento en el cual sí debía solicitar el permiso en comento:

• Decreto 2811 de 1974(13)

“(...) ART. 139.—Para iniciar la construcción, ensanche o alteración de habitaciones o complejos habitacionales o industriales, se necesitan planes de desagüe, cañerías y alcantarillado y métodos de tratamiento y disposición de aguas residuales, previamente aprobados (...)” (Negrillas por fuera de texto).

“ART. 145.—Cuando las aguas servidas no puedan llevarse a sistema de alcantarillado, su tratamiento deberá hacerse de modo que no perjudique las fuentes receptoras, los suelos, la flora o la fauna. Las obras deberán ser previamente aprobadas (...)” (Negrillas por fuera de texto).

• Decreto 1541 de 1978(14)

“(...) ART. 221.—De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 del Decreto Ley 2811 de 1974, para iniciar la construcción, ensanche o alteración de habitaciones o complejos habitacionales o industriales, se requerirá la presentación y aprobación de los planos de desagüe, cañerías y alcantarillado, y métodos de tratamiento y disposición de aguas residuales, previamente (...)” (Negrillas por fuera de texto).

“(...) ART. 222.—Cuando las aguas servidas no puedan llevarse a sistemas de alcantarillado público, regirá lo dispuesto por el artículo 145 del Decreto - Ley 2811 de 1974, y su tratamiento deberá hacerse de modo que no se produzca deterioro de las fuentes receptoras, los suelos, la flora o la fauna. Las obras deberán ser previamente aprobadas conforme a las normas de la Sección I de este Capítulo (...)” (Negrillas por fuera de texto).

• Ley 9 de 1979(15)

“(...) ART. 4º.—El Ministerio de Salud establecerá cuáles usos que produzcan o puedan producir contaminación de las aguas, requerirán su autorización previa a la concesión o permiso que otorgue la autoridad competente para el uso del recurso (...)” (Negrillas por fuera de texto).

“(...) ART. 10.—Todo vertimiento de residuos líquidos deberá someterse a los requisitos y condiciones que establezca el Ministerio de Salud, teniendo en cuenta las características del sistema de alcantarillado y de la fuente receptora correspondiente (...)” (Negrillas por fuera de texto).

• Decreto 1595 de 1984(16)

Este compendio fue declarado nulo en algunos de sus artículos(17), bajo los siguientes argumentos:

“(...) Del tenor literal de los preceptos acusados fluye con claridad que a través de ellos se establecen facultades en materia de vertimiento de residuos líquidos a favor de la EMAR: Entidad encargada del Manejo y Administración del Recurso, que, según el artículo 30 del Decreto 1594 de 1984, tiene asignadas esas funciones al Inderena, el Himat, las Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo y la Dimar. El señalamiento de las facultades en favor de la Emar, es decir, de una entidad diferente del Ministerio de Salud, contradice el texto del artículo 10 de la Ley de 1979, pues éste ha radicado la competencia para señalar los requisitos y condiciones a que deben someterse los vertimientos de residuos liquidados en cabeza exclusiva del referido Ministerio (...)”(18).

No obstante, tal declaración no afectó la totalidad de las disposiciones que exigían la solicitud del permiso de vertimientos, tanto así, que el numeral 2º del artículo 77 del Decreto 3930 de 2010(19), estableció un régimen de transición para los permisos expedidos en vigencia de la norma anterior:

“(...) ART. 77.—Régimen de transición para la aplicación de las normas de vertimiento. Modificadoporelart.7º,DecretoNacional4728de2010 Las normas de vertimiento que expida el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial se aplicarán a los generadores de vertimientos existentes en todo el territorio nacional, de conformidad con las siguientes reglas:

2. Los generadores de vertimiento que a la entrada en vigencia del presente decreto tengan permiso de vertimiento vigente expedido con base en el Decreto 1594 de 1984 y no estuvieren cumpliendo con los términos, condiciones y obligaciones establecidos en el mismo, deberán dar cumplimiento a las nuevas normas de vertimiento, dentro de los dieciocho (18) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la respectiva resolución (...)” (Negrillas por fuera de texto).

En este contexto, y con la entrada en vigor de la Ley 99 de 1993(20), la cual delimitó las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, se constata que como bien lo esgrimió el municipio de Chía en los actos acusados, sí era exigible el pluricitado requisito y era la CAR la entidad competente para su trámite, aspectos que no solo no logró desvirtuar el actor en sus planteamientos, sino que no cumplió a cabalidad dentro del trámite licenciatario.

En efecto, la Sala evidencia que la parte recurrente no aportó los documentos previstos en el artículo 19 del Decreto 1600 de 2005, compilación que cobró vigencia desde el día de su publicación en el Diario Oficial 45917 de 23 de mayo de 2005 —la solicitud de licencia de parcelación fue de octubre de 2005—, y estaba vigente al momento de la actuación censurada, razón por la que la solicitud de licencia de parcelación no fue radicada en debida forma y, por lo tanto, no era posible para el Municipio otorgar una licencia de esta naturaleza sin la mediación de los documentos aprobados o autorizaciones en cuanto al manejo de vertimientos y residuos sólidos.

Así las cosas, se advierte que, al quedar desvirtuado el presente cargo con la comprobada omisión en la que incurrieron los apelantes, se deniega y mantendrá la legalidad de los actos acusados en cuanto a ello se refiere.

5.2. El proyecto, supuestamente, sí incorporó lo dispuesto en el artículo 214 del Plan de Ordenamiento Territorial de Chía, en lo concerniente a la recuperación del bosque natural, la protección del suelo y demás recursos.

La parte actora hizo alusión a que el predio objeto de controversia se ubica en la zona denominada como Santa Rosa Lote 4 Vereda de Fusca Yerbabuena del Municipio de Chía (Cundinamarca), la cual, a su vez, se encuentra en suelo rural y en la Zona de Bosque Protector (ZBP) de acuerdo con su Plan de Ordenamiento Territorial.

En suma, afirmó que con base en el artículo 34 del POT, la Oficina de Planeación de Chía concluyó que debido a que el uso principal de la Zona de Bosque Protector es su recuperación y conservación forestal, no era posible autorizar la parcelación para construcción de viviendas campestres.

Lo anterior, en su criterio, constituye un error evidente en la medida que el uso principal no significa uso exclusivo o único, más aún, cuando en el artículo 214 del POT se permite como uso condicionado la vivienda en condominio siempre que su diseño incorpore la recuperación del bosque natural, tenga en cuenta el control de incendios forestales y la protección del suelo y demás recursos.

En este escenario, manifestó que si bien el a quo acertó al acoger la tesis que en la Zona de Bosque Protector se permite como uso condicionado la vivienda en condomino, desconoció al momento de valorar las pruebas el dictamen pericial aportado oportunamente al proceso, en el cual se evidencia el cumplimiento por parte del proyecto de los requisitos en discusión.

A efectos de resolver el cargo planteado, la Sala encuentra pertinente desarrollar el siguiente análisis normativo con relación al Acuerdo 17 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Chía (Cundinamarca)”.

En el artículo 214 del acuerdo en referencia, se establecen los usos y delimitación de la denominada Zona de Bosque Protector, así:

“(...) ART. 214.—Zona de Bosque Protector (ZBP)

Usos Rurales: Zona de Bosque Protector

La demarcada en el plano de zonificación de usos del suelo. Comprende todas aquellas áreas de reserva silvestre intervenidas parcial o totalmente por la agricultura, la minería, los incendios forestales, la ganadería o la parcelación para vivienda y sus obras complementarias.

Esta zona es de implementación ecológica por estar ubicada en zona de alta infiltración y que en la actualidad por su uso dificulta la recuperación de la cobertura vegetal. Por el cerro oriental discurren los cuerpos de agua afluentes del río Bogotá, nacimientos y pequeñas lagunas que conforman el aprovisionamiento mínimo del río Bogotá.

Uso Principal

Bosque protector y actividades de recuperación y renovación de la flora nativa.

Usos Compatibles

Recreación contemplativa

Usos Condicionados

Vivienda del propietario, u otro tipo de vivienda en condominio, cuyo diseño incorpora la recuperación del bosque natural y que tenga en cuenta el control de incendios forestales y la protección del suelo y demás recursos. Agricultura sostenible, comercio I, institucional I, Industrial I.

Usos Prohibidos

Urbanización, comercio II, III, institucional II y III industrial II, III.

(…)

Características Ambientales, Sanitarias y Paisajísticas

Ambiental: Todos los predios deberán constituir una franja de vegetación nativa o corredor biológico bordeando los costados lateral y posterior de 10 metros, de ancho. El borde anterior deberá combinar el aislamiento con vegetación ornamental.

La ocupación que comprende el área construida y el equipamiento no podrá exceder del 20% del total del predio, y el 80% restante deberá ser objeto de un proyecto de revegetalización con especies nativas, tratamientos para el control de erosión si es el caso y demás impactos ambientales.

Agua potable: todo proyecto deberá tener resuelto su requerimiento de agua potable. Se prohíbe la perforación de pozos profundos o aljibes que alteren el flujo de aguas subterráneas. Igualmente, no se podrá obstruir quebradas, ni alterar sus cauces, tampoco intervenir los nacimientos de agua, salvo que tengan permiso y diseños aprobados por la CAR.

Aguas servidas: cada proyecto deberá presentar una propuesta de tratamiento de aguas cuya resultante genere vertimientos de acuerdo con las disposiciones vigentes. Respecto al DBO5 coliformes totales, sólidos suspendidos, etc.; por ninguna razón se podrán hacer vertimientos al cauce del agua sin el tratamiento previo.

Residuos sólidos: Si no existe el servicio de recolección se deberá presentar una propuesta para el manejo por parte de la comunidad o del proyecto ante la Oficina de Planeación. Quedan prohibidas las quemas de cualquier tipo de materiales salvo permiso otorgado por la CAR.

Paisajismo: todo proyecto de vivienda o parcelación campestre debe incorporar el diseño de paisaje a partir de componentes vegetales como tapete verde, plantas de borde, arbustos, árboles y propuesta ornamental de manera que recupere y enriquezca la unidad o unidades paisajisticas del área de localización.

Las unidades de paisaje que presentan afloramientos rocosas naturales no podrán alterarse, sino incorporarse al diseño general del paisaje propuesto (...)” (Negrillas por fuera de texto).

Del artículo antecedente se advierte que está permitido el uso condicionado de la vivienda del propietario, u otro tipo de vivienda en condominio siempre que su diseño incorpore especiales y comprometidos criterios ecológicos.

No obstante, es necesario indicar que ese artículo 214 debe entenderse e interpretarse armónicamente con lo dispuesto en el artículo 210 de la misma compilación, razón por la cual los proyectos a desarrollarse en la zona, además de cumplir con los requisitos aludidos, deben observar las siguientes especificaciones:

“ART. 210.—Zona de Bosque Protector

Son aquellas áreas boscosas silvestres o cultivadas que por su naturaleza bien sea de orden biológico, genético, estético, socioeconómico o cultural ameritan ser protegidos y conservados.

Su uso principal: es la recuperación y conservación forestal.

Se pretende por diferentes mecanismos recuperar el bosque natural en el mayor porcentaje posible, recuperar geomorfológicamente las zonas alteradas dándoles un tratamiento especial a la agricultura y ganadería existente para minimizar los impactos causados por estos.

Especificaciones:

a. Control y vigilancia sobre talas y quemas.

Mantenimiento de caminos y carreteables existentes. Nuevos accesos deben ser de tres (3) a seis (6) m de ancho y limitarse sólo a los sectores bajos de las laderas o de menor pendiente, previo estudio ambiental y paisajístico.

b. En el caso de recreación de tipo pasivo o contemplativo, sólo se permitirán las instalaciones de acogida e infraestructuras mínimas (centro de visitantes, caminos, miradores).

c. Las vías intermunicipales que, por necesidad, requieren atravesar estas zonas, las cuales deben tener un diseño paisajístico adaptado al medio boscoso y a las pendientes fuertes. Estas vías serán por lo menos del tipo V-7 y podrán estar dotadas de una franja con destino a ciclovía, como parte integral del perfil vial.

d. Senderos de tipo peatonal en piedra.

e. Miradores, construidos en puntos altos y destinados a la observación del paisaje.

Toda construcción requerirá de licencia expedida por la Oficina de Planeación o el curador urbano y concepto favorable de la CAR (...)” (Negrillas por fuera de texto).

Así las cosas, obra dentro del proceso el dictamen pericial rendido por el auxiliar de la justicia Marco Alirio González, al cual le correspondió efectuar el siguiente análisis: “(...) Verificar que el diseño de proyecto incorpora la recuperación del bosque natural y tiene en cuenta el control de incendios forestales y la protección del suelo y demás recursos (...)”.

Respecto a la experticia, vale la pena traer a colación el aparte referente al asunto objeto de reproche:

“(...) 1.2. Se puede verificar, que el diseño del proyecto en mención incorpora la recuperación del bosque natural y tiene en cuenta el control de incendios forestales y la protección del suelo y demás recursos.

Con base en el PL-1/2 denominado “Contenido de Naturaleza Existente” se estableció, que si existe un diseño arquitectónico ambiental tanto de la naturaleza nativa del sector como de la subdivisión de los lotes. Además, se constató que dicha vegetación nativa existe dentro del lindero del condómino y algunos dispersos hacia el interior de cada uno de los 4 predios que conforman el conjunto. La vegetación existente son Magnolios Aliso, Eugenias Hollys y Jazmín Alcaparros con distancias de 3 mts y una cantidad aproximada de 850 plantas a una altura aproximada de 1mts, la cual se encuentra con buen mantenimiento. Dando así cumplimiento con lo exigido por planeación con respecto a la conservación de los bosque naturales y subdivisiones entre los predios internos de acuerdo a la normatividad. Hacia el interior de cada uno de los lotes al momento de la visita se observó que en el suelo existe pasto natural (Ver fotos) (...)”(21).

La Sala observa que la afirmación del perito con relación a que el proyecto cumple con los requisitos exigidos por planeación municipal corresponde a una apreciación en derecho que solo le es permitido al juez realizar, motivo por el que esta Corporación entrará a estudiar si el proyecto acató la norma de ordenamiento territorial.

A fin de precisar el sentido de lo que se debe entender por recuperación de bosque natural, es pertinente iniciar citando la definición que trae el Diccionario de la Real Academia Española de la palabra recuperar: “Volver a tomar o adquirir lo que antes se tenía”(22); para la Sección es palmareo que, la exigencia de la norma, no solo implica una actividad de abstención forestal, sino también un comportamiento activo que proponga planes y medidas de mejora a fin de restaurar el bosque del sector a su estado anterior.

De manera sistémica, el control de incendios forestales y la protección de los recursos naturales es inherente al proyecto, lo cual implica que el proyecto de vivienda en condominio primero, deba incorporar mecanismos de prevención y mitigación de riesgos frente a eventuales conflagraciones y, segundo, la adopción de medidas de conservación natural.

Lo anterior, encuentra fundamento en el artículo 210, el cual, no se presta a equívocos al definir que la Zona de Bosque Protector como implica su nombre, “pretende por diferentes mecanismos recuperar el bosque natural en el mayor porcentaje posible” y agrega entre sus especificaciones el “Control y vigilancia sobre talas y quemas”.

En este orden de ideas, se advierte que el dictamen pericial no cuenta con los elementos suficientes para determinar que el proyecto cumplía con las exigencias del POT, en la medida que el perito en un párrafo y sin mayores precisiones técnicas, se limita a realizar una breve descripción de la vegetación del predio, lo cual es a todas luces insuficiente para demostrar que se incorporó la recuperación del bosque natural, además, que nada indica respecto del cumplimiento de los requisitos referentes al control de incendios forestales y a la protección de los recursos naturales.

Al respecto la Sala, al observar el registro fotográfico del dictamen, fácilmente advierte una clara diferencia entre la vegetación de la zona, y los espacios en los que se construirían las viviendas, lo cual le impide tener certeza de la relación y coherencia que guardaba el proyecto con la protección y restauración del entorno natural.

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Así las cosas, para la Sala el dictamen, por demás superfluo y carente de la rigurosidad técnica requerida para los efectos, no cuenta con los elementos necesarios que permitan inferir que el proyecto cumplió con la totalidad de los requisitos exigidos en el POT para el uso condicionado de “Vivienda del propietario, u otro tipo de vivienda en condominio” y, en ese sentido, se debe evaluar el resto del material probatorio allegado al proceso para determinar si es posible, o no, evidenciar que el proyecto observara la exigencia del citado ordenamiento.

De los documentos aportados por la parte actora para el avalúo realizado al inmueble Lote 4, Santa Rosa, Municipio de Chía, por la Sociedad Avalúos e Inventarios CIA. Ltda., miembro de la Cámara de la Propiedad Raíz - Lonja inmobiliaria, el cual se decretó como prueba documental en el proceso(23) se encuentra lo siguiente:

En el brochure o folleto del proyecto denominado “(...) Condominio Hacienda Don Carlos (...)”, se aprecia que se construirían cuatro (4) casas desde 272 m2 de 1 a 2 plantas, con lotes privados de un área mínima de 2000 m2, las cuales, a su vez, presentaban características tales como: salón de reuniones de aproximadamente 20 m2, cocineta y chimenea, pisos en granito gris o porcelanato blanco, calentadores, hornos eléctricos y campana de carbono, mesones en acero inoxidable, granito o policuarzo, puerta doble de acceso peatonal independiente entre otros acabados.

A fin de ejemplicar la dimensión del proyecto, se extrae la siguiente imagen de la planta general(24):

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Se encuentra entonces que las viviendas contaban con un diseño privilegiado, enfocado a la comodidad de los usuarios y su calidad de vida, como evidencia la distribución de generosos espacios al interior de estas, lo que está acorde con la expectativa de utilidad total por la venta de las casas en la suma de setecientos veintiún millones, trescientos un mil, doscientos ochenta pesos ($721.301.280.00), según la propia valoración de los perjuicios inserta en el libelo demandatorio.

La Sala constata que el proyecto lejos de tener como objeto la recuperación del bosque, propendía por la venta de viviendas destinadas al bienestar y recreación, lo que, sin necesidad de hacer mayores elucubraciones, riñe con las especiales condiciones de protección previstas por el citado POT a favor de la Zona de Bosque Protector en la que se ubica el predio involucrado, sin demostrar un verdadero interés en el área boscosa, silvestre o cultivada que por su naturaleza bien sea de orden biológico, genético, estético, socioeconómico o cultural, amerita ser resguardada y conservada.

No se puede perder de vista, en medio del afán expansionista de la vivienda en suelo rural, que ella está permitida solo bajo específicos condicionamientos que deben ser cumplidos, de forma estricta, en aras de la preservación del medio ambiente y el correcto empleo del ordenamiento territorial, más aún en el caso concreto en el que está envuelta la pluricitada Zona de Bosque Protector, cuyo uso principal es la recuperación y conservación forestal, en la que se pretende por diferentes mecanismos, rescatar el bosque natural en el mayor porcentaje posible y recobrar geomorfológicamente las zonas alteradas dándoles un tratamiento especial a la agricultura y ganadería existente para minimizar los impactos causados por estos.

Finalmente también se echa de menos, en la solicitud de la licencia, la comprobación de los mecanismos para el control de incendios y el uso condicionado de los recursos, más cuando no se contaba con el permiso de vertimientos necesario para garantizar prima facie, que la vivienda cumpliría con los estándares de manejo del recurso hídrico, y la mitigación de la afectación de los residuos al medio ambiente.

5.3. No es cierto, supuestamente, que el acto administrativo presunto proveniente del silencio administrativo positivo protocolizado en la Escritura Pública 1045 de 9 de mayo de 2006 de la Notaría 39 del Círculo Notarial de Bogotá, D.C., desconociera los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo

Frente al particular el actor sostuvo que el acto que resultó del silencio administrativo positivo no era contrario al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto se encontraba acorde a la Constitución y a la ley, el interés general y no causó agravio injustificado a ninguna persona.

La Sala considera que luego del análisis de los cargos antecedentes, es ostensible que el acto presunto se encontraba entre las causales de revocación dispuestas en el artículo 69(25) del Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual, conforme a lo establecido en el artículo 73(26) del mismo Código, era posible revocar el acto administrativo sin el consentimiento del particular, aun en materia ambiental.

En este sentido se pronunció esta Corporación en Sentencia de 8 de marzo de 2017:

“(...) La misma ley ha previsto excepciones, desde luego de interpretación restrictiva, respecto de la regla general mencionada, los cuales corresponden a eventos en los que resulta jurídicamente procedente la revocatoria directa de actos particulares —especial pero no exclusivamente favorables—, sin que medie el consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Si bien, frente a algunos eventos el tema de la revocatoria directa de los actos de contenido particular y concreto no ha sido un asunto pacífico en la Jurisprudencia, lo cierto es que para la Sala, en el presente asunto, no resulta necesario abordar la citada controversia, dado que, respecto de la revocatoria del acto ficto producto del silencio administrativo positivo, tanto la doctrina como la jurisprudencia han aceptado la posibilidad de su revocatoria en cualquiera de los siguientes casos: Cuando el acto resulte de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que se configure alguna de las causales contempladas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. Cuando el acto hubiese sido el resultado de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre que fuere evidente que ese acto hubiese “ocurrido” por medios ilegales. Así las cosas, la Administración podrá revocar el silencio administrativo positivo siempre que se hubiere configurado cualquiera de las causales del artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, o cuando fuere evidente que el acto presunto —proveniente a su vez del silencio administrativo positivo— hubiere ocurrido por medios ilegales. Ahora bien, como lo advierte el artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, la Administración, para revocar el silencio administrativo positivo, deberá adelantar la actuación administrativa en la forma prevista en el artículo 28 —actuaciones administrativas iniciadas de oficio— y demás normas concordantes; además, en el respectivo acto administrativo de revocatoria del acto presunto se deberá ordenar la cancelación de las escrituras que autoriza el artículo 42 y se ordenará el inicio de las acciones penales o disciplinarias correspondientes. Por su parte, el inciso final del artículo 74 del Código Contencioso Administrativo, de manera expresa habilita al beneficiario del silencio administrativo positivo que hubiere obrado de buena fe, para que solicite la reparación del daño causado ante la Jurisdicción (...)”(27) (Negrillas fuera de texto).

Así las cosas, en la medida que la manifestación presunta de la administración no era compatible con las normas superiores que establecen la función ecológica de la propiedad, el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, su conservación, restauración y control de los factores de deterioro ambiental. Además del deber, de toda persona, de proteger los recursos naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano.

Sin perjuicio de que, además, se infringió el Decreto 1600 de 2005 y el Acuerdo 17 de 2000 por medio del cual se adoptó el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Chía. En cuanto a que la solicitud de licencia de parcelación no desconoció el Decreto 97 de 2006(28), porque según dicha norma, se pueden otorgar licencias de parcelación o construcción en suelo rural para vivienda campestre, siempre y cuando se incorpore en el Plan de Ordenamiento Territorial la identificación y delimitación precisa de las áreas destinadas a este uso, como ya se advirtió en líneas anteriores, no se satisficieron los requisitos necesarios para el otorgamiento de la solicitud de licencia pues el proyecto no cumplió con las exigencias de uso condicionado para vivienda en condominio.

En este sentido, ante la improcedencia de los cargos del recurso de apelación, la Sala confirmará, para todos los efectos, la decisión de denegar las súplicas elevadas por el actor.

Con relación a la condena en costas en esta instancia, una vez revisada la conducta asumida por las partes, la Sala no observa mérito alguno para acceder a las mismas, por lo que en la parte resolutiva de esta providencia se abstendrá de decretarlas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado — Sala de lo Contencioso Administrativo — Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

III. FALLA

1. ACÉPTASE el impedimento manifestado por el Doctor Carlos Enrique Moreno Rubio, de conformidad con las razones expuestas en la cuestión previa de esta providencia.

2. CONFÍRMASE la Sentencia de 20 de marzo de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “C”, en Descongestión, que denegó las pretensiones de la demanda.

3. ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia.

4. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

5. En un primer momento, la solicitud realizada fue la de licencia de urbanización, posteriormente se aclara tanto por la parte demandante como por el municipio, que a la luz del Decreto 1600 de 2005 se trataba de una licencia de parcelación Ver. Folios 39 y 41, cuaderno principal.

6. Folio 100, cuaderno principal.

7. Folios 86 a 88, cuaderno principal.

8. Folio 101, cuaderno principal.

9. Folios 102 a 108, cuaderno principal.

10. Folio 38 a 46, cuaderno principal.

11. Folios 47 a 57, cuaderno principal.

12. Resolución 662 de 9 de mayo de 2007”Por Medio de la Cual se Resuelve un Recurso de Apelación Interpuesto Contra la Resolución 666 de Octubre de 2006 “Por Medio de la Cual se Resuelve un Trámite de Revocatoria Directa del Silencio Administrativo Positivo Protocolizado Mediante Escritura Pública 1045 de mayo 9 de 2006”. Ver. Folios 58 a 66, cuaderno principal.

13. Decreto 2811 de 1974 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”.

14. Decreto 1541 de 1978 “por el cual se reglamenta la Parte III del Libro II del Decreto-Ley 2811 de 1974: “De las aguas no marítimas” y parcialmente la Ley 23 de 1973”.

15. Ley 9º de 1979 “Por la cual se dictan Medidas Sanitarias”.

16. Decreto 1595 de 1984 “Por el cual se reglamenta parcialmente el Título I de la Ley 9º de 1979, así como el Capítulo II del Título VI - Parte III - Libro II y el Título III de la Parte III Libro I del Decreto 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua y residuos líquidos”.

17. Artículo 65, parágrafo del artículo 72, parágrafo del artículo 73, el artículo 100 con su parágrafo, los artículos 101, 107, 114, 115 con su parágrafo, 118 con su parágrafo, 121 con su parágrafo, 122, 124 y 127.

18. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 14 de agosto de 1992, C.P Ernesto Rafael Ariza Muñoz, radicación número: 1479.

19. Decreto 3930 de 2010.

20. Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones”.

21. Folios 303, cuaderno principal.

22. Real Academia Española. (2001). Diccionario de la lengua española (22.aed.). Recuperado en http: http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=recuperar.

23. Folio 33 y 166, cuaderno principal.

24. Folio 271, cuaderno 4.

25. Código Contencioso Administrativo, artículo 69 “Causales de Revocación. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.
3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”

26. Código Contencioso Administrativo, artículo 73 “Revocación de Actos de Carácter Particular y Concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.
Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión”.

27. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 8 de marzo de 2007, C .P Mauricio Fajardo Gómez, radicación número: 25000-23-26-000-1995-01143-01(14850).

28. Decreto 97 de 2008 artículo 3º “Prohibición de parcelaciones en suelo rural. A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, no se podrán expedir licencias de parcelación o construcción autorizando parcelaciones en suelo rural para vivienda campestre, mientras no se incorpore en el Plan de Ordenamiento Territorial la identificación y delimitación precisa de las áreas destinadas a este uso, con la definición de las normas urbanísticas de parcelación, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental. Esta prohibición cobija a las solicitudes de licencias de parcelación o construcción de parcelaciones en suelo rural para vivienda campestre, que actualmente se encuentran en trámite.
En todo caso, para la definición de las normas urbanísticas de parcelación los municipios deberán ajustarse a las normas generales y las densidades máximas definidas por la Corporación Autónoma Regional correspondiente, las cuales deberán ser inferiores a aquellas establecidas para el suelo suburbano.
PAR.—Los municipios y distritos señalarán los terrenos que deban ser mantenidos y preservados por su importancia para la explotación agrícola, ganadera, paisajísmo o de recursos naturales, según la clasificación del suelo adoptada en el Plan de Ordenamiento Territorial. En estos terrenos no podrán autorizarse actuaciones urbanísticas de subdivisión, parcelación o edificación de inmuebles que impliquen la alteración o transformación de su uso actual”.