Sentencia 2007-00472 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 150012331000200700472 01 (19623)

Consejera Ponente:

Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia

Demandante: Oleoducto Central S.A. - Ocensa (NIT 800251163-0)

Demandada: municipio de Miraflores, Boyacá

Asunto: impuesto de industria y comercio y avisos y tableros de los años gravables 2005 y 2006

Fallo

Bogotá, D.C., veinticuatro de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el demandado, la Sala establece si la actora está exenta del impuesto de industria y comercio por la actividad de transporte de petróleo por oleoducto que realiza en la jurisdicción del municipio de Miraflores (Boyacá).

En esta oportunidad se reitera el criterio de la Sala fijado en casos similares, en los que se concluyó que la actividad de transporte de petróleo por oleoductos está exenta del impuesto de industria y comercio, con fundamento en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos(14).

El artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos prevé lo siguiente:

“ART. 16.—La exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga, sus derivados y su transporte, las maquinarias y demás elementos que se necesitaren para su beneficio y para la construcción y conservación de refinerías y oleoductos, quedan exentos de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos, lo mismo que del impuesto fluvial” (negrillas por la Sala).

En Sentencia C-537 de 1998, la Corte Constitucional declaró exequible la norma en comentario y entendió que está vigente(15). Con fundamento en este pronunciamiento y en decisiones de esta Sección, la Sala precisó lo siguiente, en relación con la vigencia del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953(16):

“Mediante Sentencia C-537 de 1998, la Corte declaró la exequibilidad del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, acusado de violar los artículos 1º, 287, 294 y 362 de la Constitución Política (...).

Precisó que el impuesto de transporte por todos los oleoductos y gasoductos había sido cedido a las entidades territoriales por la Ley 141 de 1994 (art. 26). Por tanto, “la prohibición del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer este gravamen resulta razonable, pues, además, el tributo, según el artículo mencionado, es cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se les está privando de este recurso para el cumplimiento de sus funciones” (...).

Aunque en esta providencia la Corte no hizo un análisis sobre la vigencia de la disposición demandada, de su lectura es posible concluir que se mantiene en vigor, pues la Corte hace un estudio sobre la naturaleza jurídica del decreto, y lo confronta con la actual Constitución para establecer su competencia revisora (...).

Ahora bien, el Consejo de Estado también se ha pronunciado en relación con la vigencia del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 en las siguientes providencias:

Sentencia de octubre 5 de 2001, Expediente 12278, con ponencia del Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié, allí se precisó:

“Sobre la exención consagrada en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, se advierte que ciertamente ha sido analizada respecto de eventos como el antes citado y también frente a la actividad de “explotación de gasoductos”, donde ha sido criterio reiterado de esta Corporación (Cfr. exps. 10.887, 7690, 5660, 3576, 3468, entre otros) el considerar que se trata de una exención de carácter objetivo —en relación con la actividad—, dispuesta por el legislador atendiendo razones de política fiscal, social y económica, que la misma se encuentra vigente y no resulta válido su desconocimiento, pues no quedó insubsistente al entrar en vigencia el artículo 294 de la Constitución Política de 1991.

(...).

La disposición contenida en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, consagró de manera general una exención de carácter objetivo, respecto de “toda clase” de impuestos directos o indirectos de los niveles departamental y municipal, en cuya primera parte contempló la relacionada con la “exploración y explotación del petróleo, el petróleo que se obtenga y sus derivados”. Dicha exención no ha sido derogada expresa ni tácitamente, se encuentra vigente, ya que por el contrario fue reafirmada a través del artículo 27 de la Ley 141 de 1994, contentiva de la Ley de Regalías” (negrillas fuera de texto).

De acuerdo con el anterior criterio, que de nuevo se reitera, la Sala concluyó que el transporte de petróleo por oleoducto no puede ser objeto de gravamen, pues se encuentra vigente el artículo 16 del Código de Petróleos, conforme con el cual dicha actividad está exenta de todos los impuestos departamentales y municipales, inclusive, el de industria y comercio. Lo anterior, porque la citada norma no fue derogada expresa ni tácitamente por la Ley 14 de 1983, y, por el contrario, su vigencia fue reafirmada por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994(17).

En consecuencia, con fundamento en dicha norma, la actora podía declarar como exentos del impuesto de industria y comercio en el municipio de Miraflores, los ingresos provenientes del transporte de petróleo por oleoducto.

Respecto a la coexistencia entre el impuesto de industria y comercio y el impuesto al transporte de petróleo, tal como lo entendió el municipio y lo conceptuó la Universidad Nacional, la Sala ha señalado que(18):

“En cuanto al argumento del recurrente sobre la coexistencia entre el impuesto de industria y comercio y el impuesto al transporte de petróleos, la Sala ha dilucidado este aspecto en los siguientes términos:

“Del anterior recuento normativo y de la jurisprudencia constitucional sobre el tema, a juicio de la Sala se deduce que el transporte por oleoducto no puede ser gravado con impuesto de industria y comercio por la actividad de servicios, pues además de estar vigente la prohibición prevista en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1956, se trata de una etapa dentro de la cadena de la industria del petróleo, cuya propiedad es de la Nación, y como lo señaló la Corte en Sentencia C-537 de 1998, es uno de los recursos naturales de más impacto económico y político del País, razón por la cual su regulación y distribución de los recursos debe hacerlo directamente la ley. Además, la dirección general de la economía está a cargo del Estado (C.N., art. 334).

Desde 1953, cuando se compilaron las normas existentes en materia de petróleos, entre ellas la Ley 37 de 1931, existía tanto la prohibición de gravar con impuestos territoriales el transporte de petróleo, como el impuesto nacional de transporte por oleoducto, y ha sido coherente la legislación posterior (L. 141/94) al mantener el impuesto nacional y luego cederlo a los municipios como un reconocimiento para aquellos por cuyas jurisdicciones pasan los oleoductos, pero que no pueden imponer ningún gravamen territorial por esa actividad.

De otra parte, si bien el impuesto de industria y comercio recae, en cuanto a materia imponible, sobre todas las actividades comerciales, industriales y de servicios (...) y dentro de las actividades de servicio se encuentra la de transporte, a juicio de la Sala aunque el transporte por oleoducto pueda considerarse como una actividad de servicios, por su especialidad no podría dársele el mismo tratamiento tributario para el servicio de transporte de personas o cosas, que es la actividad que generalmente grava el impuesto.

(...) En efecto, es al legislador a quien corresponde determinar los hechos o actividades que están sujetos al pago de impuestos, conforme a la facultad impositiva general (C.N., art. 150, num. 12) y, señalar cuáles son del orden territorial o nacional (art. 338 ibídem).

Y si el legislador estableció el hecho económico de transporte por oleoducto como generador de un impuesto de carácter nacional y reguló sus elementos esenciales; ese mismo hecho económico ya no puede ser objeto de gravamen territorial, no solo porque así lo previó el legislador (Código de Petróleos, art. 16), sino, porque el ente territorial no tiene fundamento legal para su adopción dentro de su jurisdicción (...)”(19).

En consecuencia, no existe compatibilidad entre los dos tributos, pues fue el legislador quien prohibió que el transporte de petróleo por oleoducto fuera objeto de algún gravamen territorial, toda vez que su regulación, por política económica, corresponde a la ley, la cual, además, gravó esta actividad con un impuesto de carácter nacional, que posteriormente fue cedido a los municipios.

En relación con el argumento de que las exenciones del impuesto de industria y comercio no pueden exceder de diez años, como lo prevé el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, la Sala reitera que si bien dicha norma “determinó que en ningún caso las exenciones otorgadas sobre impuestos municipales, podían exceder el término de 10 años, la exención establecida en el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 no se encuentra sujeta a dicho plazo, por cuanto este límite fue previsto para aquellas exenciones creadas por los municipios y el Distrito Capital de Bogotá y, no a las establecidas por la Ley como ocurrió en el presente caso”(20).

De otra parte, frente a la prohibición del artículo 294 de la Constitución Política, en cuanto a que la ley no puede conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales, la Sala reitera que mediante Sentencia C-537 de 1998, a la cual se hizo referencia, la Corte Constitucional concluyó que el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 no violó el artículo 294 constitucional, habida cuenta de las facultades que tiene el legislador para establecer tributos, así como para modificarlos o crear exenciones que estime convenientes(21). Adicionalmente, en relación con el mismo punto, la Sentencia C-537 de 1998 indicó:

“(...) además de los criterios generales sobre la autonomía del legislador en estas materias, existe una razón de rango constitucional para predicar dicha facultad: el tema que se trata, corresponde a uno de los recursos naturales de más impacto económico y político del país, el petróleo, y, que, por disposición constitucional es de propiedad del Estado (C.N., art. 332). Además, también por disposición constitucional, el Estado interviene por mandato de la ley en la dirección general de la economía. En tal virtud “intervendrá en la explotación de los recursos naturales (...), para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano” (C.N., art. 334).

No resulta, pues inconstitucional que el propio legislador intervenga en esta materia para declarar esta clase de exenciones. La Corte en la Sentencia C-419 de 1995, analizó la naturaleza de las exenciones y explicó cómo pueden ser instrumentos de política económica y social, especialmente cuando se trata de estimular a los particulares en asuntos de importancia macroeconómica (...)” (negrillas fuera de texto).

Así pues, la exención del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 no desconoce el artículo 294 de la Constitución Política, pues, como lo sostuvo la Corte en la sentencia ya mencionada, que tiene fuerza de cosa juzgada constitucional, el legislador tiene la facultad para establecer exenciones, más aún tratándose de actividades relacionadas con el petróleo, que es uno de los recursos naturales de mayor impacto económico y político del país y que pertenece al Estado.

Respecto a los planteamientos del apelante en el sentido de que la nulidad de los actos demandados afecta los ingresos del municipio y que la actividad petrolera debe ser gravada de acuerdo con los riesgos que genera su ejercicio y los ingresos que se obtienen en los municipios, la Sala precisa que tales argumentos desconocen la prohibición legal de gravar con impuestos territoriales el transporte de petróleo por oleoducto, pues tal actividad está, a su vez, gravada con un impuesto nacional, cedido a los municipios, quienes finalmente reciben los recursos provenientes de su ejercicio.

Así lo precisó la Corte Constitucional en la Sentencia C-537 de 1998, al señalar que “la prohibición del legislador para que las entidades territoriales puedan imponer este gravamen resulta razonable, pues, además, el tributo, según el artículo mencionado, es cedido a ellas. Es decir, realmente a dichas entidades no se las está privando de este recurso, para el cumplimiento de sus funciones”.

Lo anteriormente expuesto, es suficiente para no dar prosperidad al recurso de apelación interpuesto por el municipio demandado y confirmar la nulidad de los actos acusados.

No obstante, teniendo en cuenta que la consecuencia automática de la nulidad de los actos de carácter particular y concreto que modificaron las declaraciones privadas es la firmeza de estas(22), debe revocarse el numeral segundo de la sentencia apelada, que negó las demás pretensiones de la demanda, esto es, el restablecimiento del derecho. En su lugar, debe declararse la firmeza de las declaraciones del impuesto presentadas por la actora por los años 2005 y 2006.

Por lo demás, el a quo no debió negar el restablecimiento solicitado por la actora(23), pues las declaraciones fueron presentadas con fundamento en el artículo 52 (par.) del Acuerdo 35 de 2004 del municipio de Miraflores, conforme con el cual “Si se realizan actividades exentas o no sujetas se descontarán del total de ingresos brutos relacionados en la declaración”.

En suma, se revoca el numeral segundo de la sentencia apelada, que negó las demás pretensiones de la demanda, y en su lugar, a título de restablecimiento del derecho, se declara la firmeza de las declaraciones privadas, presentadas por la actora. En lo demás, se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

REVÓCASE el numeral segundo de la sentencia apelada. En su lugar, dispone:

2.(sic) A título de restablecimiento del derecho, DECLÁRASE la firmeza de las declaraciones privadas del impuesto de industria y comercio presentadas por OLEODUCTO CENTRAL S.A., OCENSA, correspondientes a los períodos gravables 2005 y 2006”.

En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(14) Sentencias del 4 de junio de 2009, Expediente 16084, 11 de noviembre de 2009, Expediente 17330, C.P. William Giraldo Giraldo, 3 de diciembre de 2009, Expediente 17351, C.P. William Giraldo Giraldo; 4 de noviembre de 2010, Expediente 17533, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 7 de abril de 2011, Expediente 17740, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia; 27 de octubre de 2011, Expediente 17856, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez; 27 de octubre de 2011, Expediente 18507, C.P. William Giraldo Giraldo; 9 de mayo de 2013, Expediente 18940, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, entre otras.

(15) M.P. Alfredo Beltrán Sierra.

(16) Sentencia del 4 de junio de 2009, Expediente 16084, C.P. William Giraldo Giraldo.

(17) ART. 27.—Prohibición a las entidades territoriales. Salvo las previsiones contenidas en las normas legales vigentes, las entidades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables.

(18) Sentencia del 9 de mayo de 2013, Expediente 18940, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(19) Sentencia del 4 de junio de 2009, Expediente 16084, M.P. William Giraldo Giraldo.

(20) Sentencia del 11 de octubre de 2011, Expediente 18507, M.P. William Giraldo Giraldo, reiterada en sentencia del 9 de mayo de 2013, Expediente 18940, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(21) Sentencia del 9 de mayo de 2013, Expediente 18940, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.

(22) Entre otras, ver sentencias de 23 de julio de 2009, Expediente 16477, C.P. Héctor J. Romero Romero; de 2 de diciembre de 2010, Expediente 16943, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia y auto de 20 de abril de 2012, Expediente 19336, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(23) “Que como consecuencia de la declaración anterior (la nulidad de los actos), se declare la firmeza de las declaraciones privadas del impuesto de de industria y comercio presentadas por Oleoducto Central S.A., Ocensa, correspondientes a las vigencias fiscales 2005 y 2006”.