Sentencia 2007-00526 de agosto 1º de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Guillermo Vargas Ayala

Rad. 68001-23-31-000-2007-00526-01

Actor: Alejandro Mulford Martínez

Demandado: Municipio de Bucaramanga - Contraloría Municipal de Bucaramanga

Bogotá, D.C., primero de agosto de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

1. Los actos acusados y su fundamento.

Tal como se mencionó al resumir los fundamentos de la demanda, pretende el actor la declaratoria de nulidad de las resoluciones 00001 de 6 de febrero de 2007 expedida por la Dirección Técnica de Gestión Fiscal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga y 00085 del 20 de abril de 2007, proferida por el contralor municipal de esa ciudad, mediante las cuales se le declaró fiscalmente responsable por detrimento patrimonial en cuantía de $ 142.156.400 pesos moneda corriente, con ocasión de la gestión fiscal por él adelantada como director de Tránsito de Bucaramanga, consistente en la constitución de las Cédulas de Capitalización denominadas “Títulos Fortuna de Colpatria” identificadas con los números 092533087-0, 092556756-2 y 092562314-2. Como consecuencia de lo anterior, solicita el restablecimiento de los derechos que le fueron conculcados.

Según se expresa en la parte considerativa de la Resolución 00001 de 6 de febrero de 2007, la responsabilidad fiscal que se dedujo en el proceso adelantado por la Contraloría Municipal de Bucaramanga tiene como sustento “[…] la pérdida patrimonial sufrida por la entidad, con motivo de la sanción aplicada por la Capitalizadora Colpatria a los dineros que se hallaban depositados en las cédulas allí constituidas. La razón de tal sanción fue generada en virtud de la rescisión de los títulos 092533087-0, 092556756-2, 092562314-2, suscritos por el mentado presunto responsable y que en aquel momento conllevaron a detrimento en cuantía de $ 143.015.422. Esta aseveración tiene fundamento en la falta de previsión a la hora de constituir aquellas cédulas, desconociendo la situación financiera de la entidad y sin vislumbrar los compromisos que podría adquirir con ocasión del déficit. Así, el doctor Mulford no avizoró que a futuro la DTB no contaría con la disponibilidad suficiente para hacerse cargo de los requerimientos que la suscripción de los títulos traería consigo”(1) (el destacado es propio de la Sala). Con fundamento en tales consideraciones, el encartado fue declarado responsable del detrimento patrimonial que se le imputó inicialmente por la suma de $ 143.015.422, la cual una vez actualizada a la fecha de dicha providencia, ascendió a la suma de $ 172.647.117.

Los fundamentos que soportan esa decisión, son coincidentes con los que aparecen consignados en los autos de apertura e imputación de responsabilidad fiscal proferidos por la Contraloría Municipal de Bucaramanga dentro del Proceso radicado bajo el número 2974. Expresado de otra manera, la apertura de la investigación, la imputación de cargos y la declaratoria de responsabilidad fiscal, se sustentaron el hecho de que la constitución de los títulos por parte del investigado haya sido la causa de que la entidad haya tenido que afrontar un menoscabo patrimonial derivado de la rescisión anticipada de las cédulas de capitalización (Ver en los anexos los fls. 22-31 y 121-140 del Proceso de Responsabilidad Fiscal).

No obstante lo anterior, en las consideraciones de la Resolución 00085 del 20 de abril de 2007, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación, el contralor del municipio de Bucaramanga consideró que el detrimento patrimonial atribuible al doctor Mulford Martínez era solamente el ocasionado durante su administración y por lo mismo concluyó que el detrimento no se derivó propiamente del hecho de que el consejo directivo y el nuevo director hubiesen dispuesto la rescisión anticipada de los títulos, sino del hecho de que durante la gestión fiscal adelantada por el ahora demandante, se haya ocasionado un menoscabo originado en la decisión de solicitar un préstamo, circunstancia que dio lugar al pago de unos intereses y unos “gastos diferidos”. En la parte considerativa de la resolución en comento el detrimento patrimonial se tasó en la suma de $ 142.995.222, sin dejar constancia de la operación matemática adelantada para establecer dicha cuantía, de la cual se descontó la suma $ 23.224.196 correspondiente a los “gastos diferidos” causados con posterioridad al retiro del doctor Mulford Martínez de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, y la suma de $ 5.622.792 por concepto de los intereses del préstamo realizado por la Capitalizadora Colpatria, causados también con posterioridad a su retiro, concluyendo que el monto del detrimento por el cual debía entrar a responder era de $ 114.148.234.

Argumentó el organismo de control que el actor ostentaba el carácter de gestor fiscal y que obrando en tal condición, había realizado una gestión antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna que había dado lugar a la generación del detrimento patrimonial ya mencionado, al disponer la constitución de las cédulas de capitalización anteriormente mencionadas sin haber adelantado previamente los estudios financieros pertinentes. Adujo además la Contraloría que al momento de constituir las cédulas de capitalización ya mencionadas, el actor no tuvo en cuenta que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, si bien presentó un superávit durante los primeros cinco meses de 2003, registraba una situación deficitaria durante los siete meses restantes del año. Por lo anterior, al resolver de fondo el recurso de apelación interpuesto contra aquella decisión, el contralor municipal puso de presente que “el detrimento patrimonial es el resultado o consecuencia directa de la apreciable omisión e incumplimiento de las obligaciones del ex director Alejandro Mulford Martínez”, lo cual colocó “a la entidad en la insoportable situación financiera de encontrarse en déficit por no haber coherencia respecto del gasto de la DTB con sus ingresos efectivos y no contar con las disponibilidades presupuestales para cubrir la suma de $ 95.000.000 mensuales”.

2. Cuestiones a resolver en esta instancia.

Teniendo en cuenta los motivos de inconformidad expresados en el recurso de apelación, debe la Sala determinar si el detrimento patrimonial que la Contraloría Municipal de Bucaramanga le atribuyó al doctor Alejandro Mulford Martínez a título de culpa grave, se derivó de la gestión fiscal negligente y descuidada por él adelantada como director de Tránsito de esa ciudad, durante el periodo comprendido entre el 9 de julio de 2003 y el 6 de enero de 2004, consistente en el hecho de haber constituido en el año 2003 las cédulas de capitalización denominadas “Títulos Fortuna de Colpatria” identificadas con los números 092533087-0, 092556756-2 y 092562314-2, o si, por el contrario, la responsabilidad fiscal debe atribuirse al consejo directivo y al nuevo director de dicha entidad, por haber sido tales autoridades las que ordenaron la rescisión anticipada de las cédulas, dando lugar a que se produjera la merma patrimonial establecida por el precitado organismo de control. En otras palabras, se hace necesario precisar si entre la gestión fiscal adelantada por el doctor Mulford Martínez y el daño patrimonial que se le atribuye, existe o no un nexo de causalidad.

Para tales efectos, es necesario establecer si es cierto que la Dirección de Tránsito de Bucaramanga venía presentando una situación de superávit durante los primeros cinco meses de 2003 y una situación deficitaria durante los siete meses restantes del año y si el gestor fiscal involucrado en estos hechos omitió o no la realización de los estudios financieros que presuponía la adopción de una determinación de tal envergadura.

En segundo lugar, debe la Sala precisar si en el asunto bajo examen se incurrió o no un desconocimiento del principio de igualdad, por el hecho de que se haya exonerado de responsabilidad fiscal a los doctores Rodrigo Zambrano y Orlando Arciniégas, antecesores del demandante como directores de Tránsito de Bucaramanga, quienes adoptaron decisiones similares a las que dieron lugar a la imposición de sanción fiscal cuya legalidad se controvierte en este proceso.

Por último, es necesario determinar si el hecho de que el doctor Mulford Martínez haya actuado de buena fe al momento de constituir las cédulas de capitalización es una circunstancia que lo exonera o no de responsabilidad fiscal.

3. Análisis de los cargos.

Revisados los antecedentes del proceso, encuentra la Sala que las inconsistencias contenidas en los actos administrativos demandados en relación con el hecho genitor del detrimento patrimonial y la cuantía del mismo, no fueron alegadas en la demanda ni en la apelación. En ese orden de ideas, el presente análisis se centrará fundamentalmente en los motivos de inconformidad planteados por el recurrente.

Para poder decidir los cargos propuestos en la apelación y determinar si existe o no una relación de causa-efecto entre la gestión fiscal realizada por el señor Mulford Martínez y el detrimento patrimonial que se le atribuye, es preciso tener en cuenta, como ya se anotó, que en los autos de apertura de la investigación, imputación de cargos y declaratoria de responsabilidad fiscal se señaló que aquel había realizado una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna al disponer la constitución de los “Títulos Fortuna de Colpatria” sin adelantar previamente los estudios financieros de rigor, lo cual determinó que la entidad haya tenido que afrontar el menoscabo patrimonial derivado de la rescisión anticipada de los títulos. Posteriormente el mismo contralor municipal de Bucaramanga expresó en el Auto 00085 del 20 de abril de 2007 que el detrimento no fue una consecuencia de la rescisión anticipada de los títulos, como se había dicho desde un principio, sino del hecho de que el demandante haya llevado a la entidad a solicitar un préstamo, dando lugar al pago de unos intereses y unos “gastos diferidos”.

Frente a la afirmación según la cual el menoscabo patrimonial se originó en la constitución de los “Títulos Fortuna de Colpatria” sin haber realizado previamente los estudios financieros de rigor, encuentra la Sala que dicha aseveración aparece desmentida a folios 213 a 221 del expediente, en donde obran los informes suscritos por el doctor Orlando Arciniégas Niño, subdirector financiero de la Dirección de Tránsito de Bucaramanga, en los cuales se reporta que durante los meses de enero a octubre de 2003, la entidad presentaba una situación de superávit presupuestal. Por todo lo anterior, la Sala estima que la viabilidad financiera certificada en esos documentos le dio viabilidad a la constitución de los títulos de capitalización, circunstancia que lleva a colegir que la conducta del señor Mulford Martínez no puede ser calificada de negligente u omisivia.

En efecto y de acuerdo con tales informes, la situación financiera de la entidad era la siguiente: a enero 31 de 2003 la Dirección de Tránsito tenía un superávit de $ 907.357.718 pesos; a febrero 28 de 2003 un superávit de $ 1.199.966.927 pesos;(2) a mayo 31 de 2003 un superávit de $ 1.175.701.135 pesos; a junio30 de 2003 un superávit de $ 1.022.717.979 pesos; a julio 31 de 2003 un superávit de $ 667.355.786 pesos; a agosto 30 de 2003 un superávit de $ 537.906.267 pesos; a septiembre 30 de 2003 un superávit de $ 575.553.634 pesos; y a octubre 31 de 2003 un superávit de $ 181.510.285 pesos(3).

Aunque en el periodo comprendido entre los meses de julio a octubre de 2003 se aprecia una curva decreciente en la situación de superávit presupuestal de la entidad, no resulta válido predicar que la entidad estuviese presentando una situación deficitaria y tampoco se puede señalar que el superávit abarcara solamente los primeros cinco (5) meses de 2003, como tampoco que durante los siete (7) meses restantes de ese año existiese una situación deficitaria, tal como se afirma en el fallo apelado. Por dicha razón, la Sala encuentra que el fundamento consignado a folio 177 del expediente (pág. 11 de la sentencia apelada), no es coincidente con la información registrada en tales certificados.

De acuerdo con la consideración precedente, no se puede afirmar que la gestión fiscal causante del detrimento patrimonial haya sido la realizada por el actor, más aún cuando aparece claramente establecido en el proceso que fue el nuevo director de Tránsito de Bucaramanga, señor Francisco Puyana Iriarte, quien contando con la autorización del consejo directivo adoptó la decisión antieconómica e inoportuna de redimir los mencionados títulos antes de su vencimiento, sin explorar la posibilidad de acudir a otras alternativas o estrategias financieras como las descritas en el recurso de apelación y que por demás estaban previstas en el clausulado de los títulos suscritos(4), a través de las cuales habría podido asegurarse la disponibilidad de recursos requeridos por la entidad sin tener que redimir los títulos de capitulación antes de su vencimiento. Lo anterior explica por qué en las mismas consideraciones de la Resolución 00001 de 2007 se afirma lo siguiente: “En tanto, la merma patrimonial ocasionada a la DTB es clara. Producto de la rescisión anticipada de los títulos descritos en la tabla anterior fue necesario que se cancelara una sanción a la Capitalizadora Colpatria que ascendió a la suma de $ 143.015.222”(5). La anterior afirmación lleva a colegir que en efecto fue esa y no otra la causa de la merma patrimonial advertida por el organismo de control fiscal tantas veces mencionado.

Así las cosas, la Sala considera que el señor Alejandro Mulford Martínez no podía ser declarado fiscalmente responsable del detrimento patrimonial que se derivó de la gestión fiscal adelantada por quien en el año 2004 se desempeñó como director de Tránsito de Bucaramanga y de la autorización emitida el Consejo Superior de dicho ente municipal que dio vía libre a la redención anticipada de los títulos de capitalización, pues es claro que ninguna persona tiene por qué asumir ninguna responsabilidad fiscal por las actuaciones realizadas por terceras personas, más aún cuando la conducta desplegada por estas tuvo lugar con posterioridad al retiro del señor Mulford Martínez de la Dirección de la entidad.

De acuerdo con las consideraciones que anteceden y ante la inexistencia del nexo causal, debe revocarse el fallo apelado, por cuanto el detrimento patrimonial derivado de la rescisión anticipada de las cédulas de capitalización, no le es imputable al actor, pues si bien fue él quien dispuso la constitución de dichos títulos, no puede ser llamado a responder por actos de gestión fiscal realizados por terceros con posterioridad a su retiro de la entidad y que en últimas fueron los que le causaron esa merma patrimonial al ya mencionado organismo municipal.

En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, que el apoderado del recurrente soporta en el hecho de que la Contraloría Municipal de Bucaramanga haya exonerado de responsabilidad fiscal a los doctores Rodrigo Zambrano y Orlando Arciniégas y declarado fiscalmente responsable a su representado, considera la Sala que no se allegaron al proceso los elementos de juicio ni los medios probatorios suficientes para efectuar una comparación objetiva de sus actuaciones y, por lo mismo, el cargo no tiene ninguna vocación de prosperidad.

Por último, el hecho de que el actor haya obrado de buena fe al momento de constituir las cédulas de capitalización es a todas luces irrelevante en este debate procesal, pues es bien sabido que todo servidor público comportarse y actuar de acuerdo con los postulados que se derivan de dicho principio y además de ello, la circunstancia de que el gestor fiscal haya procedido dentro de los parámetros establecidos en el artículo 83 de nuestra Carta Política, no está definida en la ley como causal de exoneración o atenuación de la responsabilidad fiscal.

Obrando en consecuencia con estas consideraciones, habrá de revocarse la sentencia apelada, tal como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En cuanto al restablecimiento del derecho que se depreca en la demanda, la Sala se limitará a ordenar a la Contraloría Municipal de Bucaramanga que proceda a borrar el nombre del actor de la lista de responsables fiscales por la responsabilidad fiscal que se le atribuyó en el proceso radicado bajo el número 2974 y se abstendrá de ordenar la indemnización de los perjuicios materiales y morales, por no haber sido acreditados probatoriamente.

En mérito de lo expuesto, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Santander el 26 de agosto de 2010, mediante el cual se denegaron las pretensiones de la demanda incoada por el doctor Alejandro Mulford Martínez contra el Municipio de Bucaramanga - Contraloría Municipal de Bucaramanga. En virtud de lo anterior y con arreglo a las consideraciones contenidas en esta providencia, DECLÁRASE LA NULIDAD de las resoluciones 00001 de 6 de febrero de 2007 expedida por la Dirección Técnica de Gestión Fiscal de la Contraloría Municipal de Bucaramanga y 00085 del 20 de abril de 2007, proferida por el contralor municipal de esa ciudad, mediante las cuales se le declaró fiscalmente responsable por detrimento patrimonial en cuantía de $ 142.156.400 pesos moneda corriente, con ocasión de la gestión fiscal por él adelantada como director de Tránsito de Bucaramanga, consistente en la constitución de las cédulas de capitalización denominadas “Títulos Fortuna de Colpatria” identificadas con los números 092533087-0, 092556756-2 y 092562314-2.

2. Como consecuencia de lo anterior y a manera de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a la Contraloría Municipal de Bucaramanga, que proceda a excluir el nombre de Alejandro Mulford Martínez de la lista de responsables fiscales, por el detrimento patrimonial que se le atribuyó en el proceso radicado bajo el número 2974.

3. DENIÉGANSE las demás súplicas de la demanda.

4. Ejecutoriada esta providencia y previas las anotaciones de rigor, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(1) Ver consideraciones de la Resolución 0001 de 2007, por medio de la cual se falló de fondo el proceso de responsabilidad fiscal 2974, la cual fue confirmada por la Resolución 0085 de 2007, dictadas en su orden, por la Dirección Técnica de Gestión Fiscal y Ambiental y el contralor municipal de Bucaramanga.

(2) No se allegó el informe del mes de marzo de 2003.

(3) Ver folios 213 a 220 del expediente.

(4) Ver folios 343 a 346 del cuaderno de anexos 3; 596 a 600 del cuaderno 5 y 601 a 615 del cuaderno 6.

(5) Ver folio 205 del cuaderno de anexos 1.