Sentencia 2007-00581 de diciembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B

Ref.: Exp. 150012331000200700581 01

Número interno: 0821-2013

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez (E)

Actora: Micsy Aldara Copasachoa Chaparro

Autoridades departamentales

Bogotá, D.C., cinco de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Problema jurídico

Consiste en determinar si la señora Micsy Aldara Copasachoa Chaparro, tiene derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos que reclama y que se derivan de la aplicación del Decreto 1006 de 1993, proferido por el Gobernador de Boyacá, y la Resolución 380 de 1993, suscrita por el director del Hospital de San Antonio de Padua de Garagoa.

Acto demandado

Oficio recibido el 3 de febrero de 2007, suscrito por el gerente de la empresa social del Estado Hospital Regional Segundo Nivel de Atención de Valle de Tenza, mediante el cual negó el reconocimiento y reliquidación de las acreencias laborales reclamadas (fls. 27-28).

De lo probado en el proceso

De la vinculación laboral de la demandante

— Mediante la Resolución 13 de 7 de junio de 1989, el médico director del Hospital Regional San Antonio de Padua de Garagoa, nombró a la señora Micsy Aldara Copasachoa Chaparro, para desempeñar el cargo de ayudante de enfermería, con el carácter de “empleado público”, según lo dispuesto en el artículo 2º del Decreto Nacional 694 de 1975 (fl. 58, anexo 1).

— El 26 de mayo de 2009, el gerente de la ESE Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza, certificó que la señora Micsy Aldara Copasachoa Chaparro, para la fecha de expedición de la certificación ocupaba el cargo de auxiliar área de la salud (auxiliar de enfermería), indicando que fue inscrita en el escalafón de carrera administrativa, como empleada pública, mediante Resolución 14092 de 22 de septiembre de 1994(1).

De la creación de empresas sociales del Estado en el departamento de Boyacá

— Por Decreto 1243 de 29 de septiembre de 1992, el Gobernador del departamento de Boyacá dispuso la creación de varios hospitales, indicando que el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa se denominaría Hospital Nuevo de Garagoa (fls. 460-463).

— Mediante Decreto 1509 de 30 de diciembre de 2004, el Gobernador del departamento de Boyacá, fusionó unas empresas sociales del Estado, disponiendo en el artículo 1º, lo siguiente: “Fusión. Fusionar las empresas sociales del Estado del departamento de Boyacá, ESE Hospital Regional de Guateque II nivel y ESE Hospital Regional de Garagoa II nivel. Su denominación será Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza, empresa social del Estado” (fls. 288-298).

De los salarios y prestaciones del ente acusado

— De conformidad con el oficio de 13 de abril de 2010 expedido por la coordinadora del grupo de archivo sindical del Ministerio de la Protección Social, en consonancia con los instrumentos de negociación allegados al expediente, se observa que el Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados de la Salud de Boyacá Sintrasalud y “varios” hospitales departamentales, entre estos el de San Antonio de Padua de Garagoa suscribieron convenciones colectivas, para las siguientes anualidades: 1979-1980(2), 1981-1982(3), 1983-1984, 1985-1986(4), 1987-1988(5), 1989-1990(6), 1991-1992(7), 1993-1994(8), 1995(9), 1996-1997(10), 1998-1999(11) (fl. 382A, cdno. ppal.).

— Mediante el Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, el Gobernador del departamento de Boyacá, facultó a los directores de algunos hospitales del departamento, dentro de los cuales se encontraba el ente acusado (para ese entonces Hospital San Antonio de Padua de Garagoa), para que discrecionalmente profirieran actos administrativos en orden a reconocer los derechos económicos adquiridos de los funcionarios de sus respectivos hospitales, que de acuerdo con la Ley 10 de 1990 y el artículo 3º del Decreto 1243, tengan el carácter de empleados públicos y hayan sido vinculados legalmente a las instituciones antes del 29 de septiembre de 1992 (fls. 464-467, cdno. ppal.).

— El director del Hospital San Antonio de Padua de Garagoa, expidió la Resolución 380 de 11 de noviembre de 1993, “en uso de sus atribuciones legales y en especial de las facultades concedidas en el Decreto Ordenanzal 1006 del 1º de julio de 1993”, dispuso reconocer a partir del 1º de enero de 1993, a los empleados públicos del hospital, legalmente nombrados y posesionados antes del 29 de septiembre de 1992, los siguientes “derechos económicos adquiridos”: bonificación anual por servicios prestados, recargo nocturno, auxilio funerario, auxilio de transporte, vacaciones, bonificación por retiro voluntario, intereses a las cesantías, cesantías y primas de antigüedad, alimentación, navidad, vacaciones, servicios.

El acto en referencia se fundó en las siguientes consideraciones (fls. 7-12, anexo 1):

“(...).

1. Que el gobierno departamental, a través de las disposiciones del Decreto 1006 de julio de 1993, estableció la posibilidad de que los directores de los hospitales mencionados en el artículo primero del decreto, en forma discrecional mantuviesen reconocimientos de contenido económico a quienes luego de la definición de la naturaleza jurídica de las instituciones hospitalarias, tienen la condición de empleados públicos en los términos del artículo 26 de la Ley 10 de 1990.

(...).

3. Que esta dirección en prudente ejercicio de la discrecionalidad que el Decreto Ordenanzal 1006 del primero de julio de 1993 otorga, adopta la decisión de mantener los reconocimientos económicos laborales señalados en esa disposición, a los funcionarios vinculados legalmente a la entidad antes del 29 de septiembre de 1992.

(...)”.

— Mediante la Resolución 87 del 2 de julio de 2002, el gerente de la ESE Hospital Regional de Garagoa, amparado en la excepción de inconstitucionalidad, decidió inaplicar la Resolución 380 de 11 de noviembre de 1993, en consideración a que se usurpó la competencia atribuida al Congreso y al Gobierno Nacional en materia salarial y prestacional de los empleados públicos.

Además, se advirtió que el Decreto 1006 de 1993, que dio origen a la Resolución 380 de 1993, había sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entonces, existía debate judicial y administrativo respecto de la legalidad de los reconocimientos allí establecidos (fls. 67-69, anexo 1).

— El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia de 19 de julio de 2007, Expediente 2000-1170, magistrada ponente Clara Elisa Cifuentes Ortiz, declaró la nulidad del Decreto 1006 de 1º de julio de 1993, por considerar que era contrario a la Constitución y la ley, pues protegió derechos convencionales respecto de empleados públicos que no podían celebrar esa clase de instrumentos de negociación (fls. 166-193, anexo 1).

Del agotamiento de la vía gubernativa

— El 11 de diciembre de 2006, la demandante elevó petición ante el Ministro de la Protección Social, el Gobernador del departamento de Boyacá y el gerente de la ESE Hospital Regional Segundo Nivel de Atención del Valle de Tenza - sede Garagoa, solicitando dar cumplimiento al laudo arbitral proferido en 1999 por el tribunal de arbitramento debidamente constituido, en el cual se condenó al Hospital Regional de Garagoa, hoy Regional Segundo Nivel de Atención del Valle de Tenza, entre otros hospitales a reconocer los derechos convencionales adquiridos por sus servidores públicos cuando eran trabajadores particulares en caso de transformación en empresa social del Estado, o en su defecto se respete el principio universal de derechos adquiridos. Como consecuencia, reclamó el reconocimiento y/o reajuste (según el caso) de todos sus emolumentos laborales (fls. 29-34).

— Mediante oficio sin fecha, recibido por la demandante el 3 de febrero de 2007, el gerente de la empresa social del Estado demandada, resolvió negativamente la anterior petición, argumentando que antes de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 y de la Ley 10 de 1990, en el sector salud no se tenía claridad acerca de la condición de los servidores públicos, al punto de que se consideraban empleados públicos, pero con los beneficios y prerrogativas de los trabajadores oficiales, lo cual les permitía suscribir convenciones colectivas de trabajo (fls. 27-28).

Agregó, que el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 zanjó la discusión estableciendo una diferencia entre los trabajadores oficiales y los empleados públicos al servicio de las instituciones hospitalarias del país, lo que trajo como consecuencia, la imposibilidad de continuar negociando convenciones colectivas para los empleados públicos.

La anterior circunstancia, condujo a que se expidiera el Decreto 1006 de 1993, “por medio del cual se faculta a los directores de algunos hospitales del departamento para mantener unos reconocimientos laborales de contenido económico a sus servidores y se dictan otras disposiciones”. Así, los empleados públicos del entonces Hospital Regional de Garagoa, mantuvieron sus beneficios prestacionales extralegales, pero ya no reconocidos por las convenciones colectivas, sino por unas resoluciones internas de la dirección de la entidad, que se arrogó la competencia exclusiva del Congreso de la República y “legisló” en materia salarial y prestacional.

Como los referidos actos gozaban de presunción de legalidad, las administraciones los aplicaron y reconocieron las exorbitantes prestaciones extra legales pactadas, situación que se mantuvo hasta el año 2002.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado y del Tribunal Contencioso Administrativo de Boyacá, a partir de la vigencia de la Constitución Política de 1991, la única autoridad competente para fijar las prestaciones sociales en todos los sectores es el Congreso de la República, sin que sea posible delegar esa atribución a otras autoridades.

Mediante el Decreto 1919 de 2002, el Gobierno Nacional eliminó los beneficios extralegales y esta disposición es la que se ha venido aplicando a los empleados de los hospitales, sin que ello implique el desconocimiento de los derechos adquiridos.

El laudo arbitral a que alude la señora Copasachoa Chaparro como fundamento de su petición, debe inaplicarse porque no se notificó y, además es ilegal por permitir que los empleados públicos disfruten de beneficios convencionales, contrariando el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, que les impide ejercer el derecho de negociación colectiva.

Análisis de la Sala

De la naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado

El Hospital Regional de Valle de Tenza fue creado mediante el Decreto Extraordinario 1243 de 29 de septiembre de 1992, expedido por el Gobernador del departamento de Boyacá, como una empresa social del Estado.

Mediante Decreto 1876 de 3 de agosto de 1994(12), se reglamentaron los artículos 96, 97 y 98 de la Ley 100 de 1993 que hacen referencia a las empresas sociales del Estado, y la conformación y funciones de las juntas directivas de dichas entidades.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que tratándose de entes del orden descentralizado que cuentan con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, no requieren de la voluntad de otras autoridades que aprueben las decisiones respecto de su organización interna, a menos que exista norma especial que así lo determine.

La Corte Constitucional, en Sentencia C-665 de 8 de junio de 2000, magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo, se ocupó de los aspectos relacionados con la constitución y la naturaleza jurídica de las empresas sociales del Estado, en los siguientes términos:

“(...).

La propia Ley 100 de 1993 establece que el objeto de las empresas sociales del Estado es la prestación de servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado, o como parte del servicio público de seguridad social.

Estas empresas constituyen, de conformidad con el ordenamiento en vigor, una categoría especial de entidad pública descentralizada creada por el legislador en virtud de las facultades que le confiere el artículo 150, numeral 7º, según el cual corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración nacional, crear, suprimir y fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos ‘y otras entidades del orden nacional’.

Para la Corte resulta indudable que la Constitución no ha hecho una enumeración taxativa de las entidades que integran la administración técnicamente descentralizada, y por tanto las denominaciones, las características de los diferentes tipos de personas jurídicas públicas de ese orden así como la creación de la tipología misma corresponden al legislador. De modo que las referencias del numeral 7º del artículo 150 de la Carta apenas enuncian, pero no agotan, las entidades públicas que integran la administración nacional. La configuración completa de ellas es de competencia del Congreso, o en su caso del Presidente de la República revestido de facultades extraordinarias.

En el artículo 210 de la Constitución se ratifica que las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios solo pueden ser creadas por la ley o autorizadas por esta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa. (...)”.

De la competencia para fijar el régimen salarial de los empleados públicos

El artículo 150 de la Constitución Política, dispone:

“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. (...)”.

Por su parte, el artículo 189 ibídem, atribuyó al Presidente de la República la competencia para fijar los emolumentos de los cargos de la administración central, según la ley, indicando:

“Corresponde al Presidente de la República como jefe de Estado, jefe del gobierno y suprema autoridad administrativa:

(...).

14. Crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos. El gobierno no podrá crear, con cargo al tesoro, obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales. (...)”.

En ejercicio de tal competencia, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, estableciendo las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los trabajadores oficiales de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.

En materia salarial y prestacional de los empleados públicos, existe una competencia compartida entre el Congreso y el Presidente de la República, en donde el órgano colegiado faculta al ejecutivo para fijar las dotaciones y emolumentos de los servidores públicos con base en las normas generales que establecen los objetivos y criterios para el efecto.

Conforme a lo anterior, el Congreso de la República, mediante la Ley 4ª de 1992, facultó al Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los empleados públicos del orden nacional cualquiera que sea su sector, denominación o régimen (art. 1º). A su turno, el artículo 2º ibídem dispuso lo siguiente:

“Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios:

a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales;

b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura;

c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; (...)”.

Por su parte, el artículo 10 ibídem determinó que todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la referida ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

En este orden de ideas, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos es legal y reglamentario razón por la cual debe ser fijado por las autoridades competentes y no en convenciones colectivas.

Del régimen salarial y prestacional de los trabajadores y empleados del sector salud

El Consejo de Estado, mediante sentencia de 25 de julio de 2013, precisó que la Ley 10 de 1990 se expidió en orden a reformar el sistema nacional de salud para optimizar el proceso de descentralización en la prestación de los servicios de carácter asistencial, mediante la participación activa de las entidades territoriales en el funcionamiento del nuevo sistema nacional de salud(13).

En la citada providencia también se indicó que en lo referente al proceso de reorganización del sistema de salud, el artículo 16 de la Ley 10 de 1990 le otorgó la posibilidad al Presidente de la República de liquidar los programas e instituciones que a esa fecha no pudieran seguir prestando los servicios de carácter asistencial, situación que trajo consigo la necesidad de definir la situación laboral del personal que venía prestando sus servicios en ellas, para lo cual, el artículo 17 ibídem preceptuó lo siguiente:

“ART. 17.—Derechos laborales. Las personas vinculadas a las entidades que se liquiden, conforme a lo dispuesto en el artículo anterior, serán nombradas o contratadas, según el caso, por las entidades territoriales o descentralizadas, a las cuales, se hayan cedido los bienes, elementos o instalaciones para la prestación de servicios de salud, sin perder la condición específica de su forma de vinculación. A los empleados y trabajadores, se les aplicará el régimen salarial y prestacional, propio de la respectiva entidad, sin que se puedan disminuir los niveles de orden salarial y prestacional de que gozaban en la entidad liquidada. Cuando se trate de empleados de carrera administrativa, o que hayan desempeñado cargos de carrera, sin pertenecer a ella, se les reconocerá continuidad en la carrera o el derecho de ingresar a ella, respectivamente. En lo relativo a los cargos que sean suprimidos se aplicarán en materia laboral las mismas normas previstas en el Decreto 77 de 1987 y sus decretos reglamentarios, en cuanto sean compatibles, y se garantizará, igualmente, la continuidad en la carrera administrativa o su derecho a ingresar a ella. PAR.—La Nación responderá por el pago de las prestaciones adecuadas a la fecha de la liquidación o supresión de que trata el artículo anterior a las personas vinculadas a las entidades, dependencias o programas que se liquiden o supriman, según el caso, y cuya naturaleza jurídica sea del nivel nacional”.

Entonces, el legislador garantizó la posibilidad de que el personal que venía vinculado a las entidades prestadoras de los servicios de salud liquidadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 16, contaran con la posibilidad de ser incorporados en las instituciones creadas para tal fin, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 10 de 1990, precisando que a estas se les debía aplicar el régimen propio de la nueva entidad, sin disminuir “los niveles de orden salarial y prestacional de que venían gozando”.

A su turno, el artículo 30 ibídem hizo algunas precisiones en relación con el régimen salarial y prestacional de los trabajadores oficiales y empleados públicos del sector salud, en los siguientes términos:

“ART. 30.—Régimen de los trabajadores oficiales y de los empleados públicos. Las entidades públicas de cualquier nivel administrativo que presten servicios de salud, aplicarán a sus trabajadores oficiales, en cuanto sean compatibles, los principios y reglas propios del régimen de carrera administrativa, y les reconocerán, como mínimo, el régimen prestacional previsto en el Decreto 3135 de 1968, todo, sin perjuicio de lo que contemplen las convenciones colectivas de trabajo. A los empleados públicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicará el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente ley”.

De acuerdo con la citada disposición, a los empleados públicos se les debía aplicar el mismo régimen prestacional de los empleados públicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 ibídem, que hace alusión a la posibilidad de incorporar los trabajadores y empleados que vinieran prestando sus servicios al sector salud en las nuevas instituciones creadas a partir de la entrada en vigencia de la Ley 10 de 1990.

Con la expedición de la Ley 100 de 1993(14), se ordenó la transformación o reestructuración de todas las entidades prestadoras de los servicios de salud en empresas sociales del Estado, cuyo personal tendría el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales, conforme las reglas previstas en el capítulo IV de la Ley 10 de 1990(15).

Así las cosas, en lo que corresponde a entidades prestadoras de los servicios de salud, el régimen de administración de su personal, salarial y prestacional aplicable depende de la categoría a la cual estos pertenezcan, esto es, si se trata de trabajadores oficiales o de empleados públicos.

De las convenciones colectivas de trabajo

El artículo 55 de la Carta Política previó el derecho a la negociación colectiva, en los siguientes términos:

“Se garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señala la ley.

Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo”.

Una de las excepciones previstas en la ley para la negociación colectiva está establecida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, en el sentido de que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los restantes trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones deben tramitarse en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga en tratándose de los servicios públicos esenciales(16).

El artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial, con ocasión de la entrada en vigencia de los convenios internacionales de la OIT 151, “sobre la protección del derecho de sindicación y los procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la administración pública”, y 154 “sobre el fomento de la negociación colectiva”, adoptados por la legislación nacional mediante las leyes 411 de 1997(17) y 524 de 12 de agosto de 1999.

En efecto, en Sentencia C-1235 de 2005 la Corte Constitucional analizó la viabilidad de hacer un estudio de constitucionalidad concordado con los instrumentos internacionales concluyendo respecto de la negociación colectiva frente a los empleados públicos, que:

“(...) Surge con claridad, entonces, que se está ante un panorama legal distinto al que existía cuando la Corte, en el año de 1994, en la Sentencia C-110 de 1994, examinó el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, por un lado, no habían sido incorporados por medio de la ley, los convenios 151 y 154 de la OIT, tantas veces citados, y del otro, los cambios introducidos son sustanciales y acordes con la Constitución, por las razones expuestas en las sentencias que aprobaron dichos tratados. (…)”.

Empero, la Corte Constitucional si bien advierte una nueva situación en vigencia de los citados convenios considera que la imposibilidad de los empleados públicos de presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas no riñe con el ordenamiento jurídico superior, en la medida en que la negociación colectiva no se identifica con dichos institutos, sino que comprende un mayor campo de acción a través de diversas figuras que pueden ser utilizadas por los empleados públicos.

Entonces, deben buscarse mecanismos de concertación que permitan equilibrar la tensión existente entre el derecho de los empleados públicos de intervenir en las decisiones que afectan su ejercicio laboral, con la competencia de las autoridades constitucionalmente establecidas en el orden nacional y territorial, para fijar las condiciones laborales de quienes están vinculados al Estado mediante una relación legal y reglamentaria.

En su decisión, la Corte instó al legislador a regular claramente los mecanismos de concertación de los empleados públicos, con el objeto de garantizar su derecho a la negociación colectiva, dentro de los límites que imponen su papel dentro del Estado(18).

En la actualidad los empleados públicos no gozan de un derecho pleno a la negociación colectiva, no tienen la posibilidad de presentar pliegos de peticiones ni de celebrar convenciones colectivas. Aunque, no se les puede vulnerar su derecho a buscar medios de concertación, voluntaria y libre, la participación en la toma de las decisiones que los afectan, no pueden quebrantar, la facultad que ostentan las autoridades constitucional y legalmente establecidas de fijar, de forma unilateral, las condiciones laborales de los empleados públicos.

Del cambio de vinculación de trabajador oficial a empleado público

La Corte Constitucional, mediante Sentencia C-314 de 2004, al revisar la constitucionalidad de los artículos 16 y 18 (parciales) del Decreto 1750 de 2003, “Por el cual se escinde el Instituto de Seguros Sociales y se crean empresas sociales del Estado”, indicó que los servidores públicos adscritos a las empresas sociales del Estado que adquirieron la categoría de empleados públicos y dejaron de ostentar la condición de trabajadores oficiales, perdieron con ella el derecho a presentar pliegos de peticiones y a negociar convenciones colectivas de trabajo.

Igualmente, advirtió que la posibilidad de negociar convenciones colectivas es una atribución propia del tipo de vinculación con la administración. Cuando es entendida como instrumento de negociación de las condiciones laborales de los empleados, está reservada únicamente a los trabajadores vinculados mediante contrato laboral; empero, cuando se trata de servidores sometidos a una situación legal y reglamentaria están en imposibilidad de negociar sus condiciones laborales. Al respecto, la citada corporación sostuvo lo siguiente:

“(...) El derecho a pertenecer a uno u otro régimen laboral no constituye un derecho adquirido, pues el legislador, habilitado por una potestad general de regulación, puede determinar la estructura de la administración pública de acuerdo con su valoración de las necesidades públicas. En consecuencia, si la pertenencia de un servidor público a un determinado régimen laboral, llámese trabajador oficial o empleado público, no es un derecho adquirido, entonces la facultad de presentar convenciones colectivas, que es apenas una potestad derivada del tipo específico de régimen laboral, tampoco lo es. Jurídicamente, la Corte encuentra válido considerar que en este caso lo accesorio sigue la suerte de lo principal, de modo que al no existir un derecho a ser empleado público o trabajador oficial, tampoco existe un derecho a presentar convenciones colectivas si el régimen laboral ha sido modificado. (...)”.

La modificación del régimen laboral no implica la pérdida total de los derechos, pues la imposibilidad de celebrar las convenciones colectivas de trabajo no significa un desconocimiento al derecho de asociación, pues conservan tal garantía.

Agregó, que la mutación de la vinculación no vulneró el derecho a la negociación colectiva porque no es un derecho adquirido, por cuanto depende de la naturaleza de la relación jurídica del servidor con el Estado, ni se trata de un derecho absoluto que no pueda ser objeto de restricciones motivadas por parte del legislador.

Ahora bien, la mencionada corporación, en la Sentencia C-349 de 2004, sostuvo que frente a la transformación de la relación jurídico laboral de los servidores con el Estado, esto es, en el evento en que se pase de trabajador oficial a empelado público, no es posible menoscabar o desconocer los derechos adquiridos bajo la figura de la convención colectiva en tanto estos mantengan su vigencia. Así, se concluyó:

“(...).

Con ello se obtiene que, en virtud de esta permanencia, dichos trabajadores puedan seguir disfrutando de los beneficios convencionales mientras los mismos mantengan vigencia y, además, seguir cobijados por los regímenes de transición pensional, durante este mismo lapso. Sin esta continuidad en la relación de trabajo no estarían aseguradas estas garantías laborales, puesto que al romperse el vínculo empleador-trabajador en principio cesan las obligaciones del primero para con el segundo, derivadas de la convención colectiva vigente. (...).

No obstante, para impedir que las mismas puedan ser interpretadas en el sentido según el cual la automaticidad en el traslado del régimen de trabajadores oficiales a empleados públicos y la incorporación sin solución de continuidad a las nuevas plantas de personal acarrea la pérdida de derechos laborales salariales o prestacionales adquiridos y de garantías convencionales, la Corte declarará su exequibilidad bajo el entendido que se respeten dichos derechos adquiridos, conforme a lo dispuesto en la Sentencia C-314 de 2004”.

En igual sentido, esta corporación ha sostenido que tratándose de empleados públicos que antes ostentaron la condición de trabajadores oficiales, debe respetárseles las garantías y derechos adquiridos mediante acuerdo convencional, siempre que este se encuentre vigente(19).

También, se ha referido que respecto de la prórroga automática de las convenciones colectivas, prevista en el artículo 478 del Código Sustantivo del Trabajo, los empleados públicos que en el pasado hubieran tenido la connotación de trabajadores oficiales, no pueden solicitarla, en consideración a que la naturaleza de su nueva vinculación laboral no permite aplicar las disposiciones propias del derecho colectivo del trabajo.

Del caso concreto

En el expediente obran diversas convenciones colectivas suscritas entre el Sindicato de Trabajadores Oficiales y Empleados de la Salud de Boyacá Sintrasalud y el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa por los períodos 1987-1988, 1989-1990, 1991-1992, 1993-1994, 1995, 1996-1997, 1998-1999. Sin embargo, la demandante ostentó la condición de empleada pública desde su vinculación, tal como se especificó en el acto de nombramiento, esto es, la Resolución 13 de 7 de junio de 1989, expedida por el médico director del mencionado hospital y, en consecuencia, la señora Copasachoa Chaparro no tenía derecho a suscribir convenciones colectivas ni a beneficiarse de estas.

Ahora bien, el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa le reconoció a la demandante unos derechos derivados de las convenciones colectivas suscritas con el sindicato de trabajadores; sin embargo, se observa que la actora se vinculó, como empleada pública, a partir del 7 de junio de 1989, es decir que en caso de aceptar la existencia de algún derecho adquirido sería respecto de la convención celebrada por el período 1989-1990, es decir, que solo hasta el año 1990 fue beneficiaria de las prerrogativas salariales y prestacionales convenidas en el referido instrumento, dado que hasta esa anualidad estuvo vigente la convención colectiva; además, la señora Copasachoa Chaparro no puede solicitar el reconocimiento y pago de los “derechos económicos” desde ese momento y en adelante, pues tenía el carácter de empleada pública y, por lo tanto, no era viable solicitar la prórroga de la convención, ni mucho menos beneficiarse de las que se suscribieron con posterioridad.

La Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 9 de febrero de 2012, Expediente 2111-07, consejero ponente Luis Rafael Vergara Quintero, confirmó la providencia de 19 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que declaró la nulidad del Decreto Departamental 1006 de 1º de julio de 1993, por considerar que desconoció las competencias atribuidas constitucionalmente al Congreso y al ejecutivo nacional para regular el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, para lo cual sostuvo lo siguiente:

“(...) el Gobernador del departamento de Boyacá, cuando autorizó a los directores de los hospitales para que reconocieran derechos económicos a los empleados públicos que laboraban en dichas instituciones, los cuales derivaban en su mayoría de una convención colectiva, desconoció competencias que por ley y constitucionalmente le han sido conferidas a otros órganos del Estado, aunado a que transformó infundadamente la facultad que le confirió la asamblea departamental en virtud de la Ordenanza 1 de 1993, que no era otra que la de ejercer funciones relacionadas con el proceso de descentralización del sector salud departamental, la cual es totalmente diferente a la de regular temas prestacionales y salariales de los servidores públicos departamentales. (...)”.

Entonces, como el Decreto 1006 de 1993 fue declarado nulo, se observa que la Resolución 380 de 1993 perdió su fuerza ejecutoria, de conformidad con el artículo 66(20) del Código Contencioso Administrativo, por desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho, pues esta se expidió al amparo de la citada norma.

Lo anterior, impide a la Sala emitir un pronunciamiento sobre la referida resolución, toda vez que la pérdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos opera por ministerio de la ley, sin que sea necesario un pronunciamiento en sede judicial.

En este orden de ideas, la hoy empresa social del Estado Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza debía negarle a la actora el pago de los derechos salariales y prestacionales solicitados con fundamento en el Decreto 1006 de 1993 y la Resolución 380 del mismo año, porque el Gobernador del departamento de Boyacá asumió una competencia, que no le correspondía, quebrantando lo dispuesto en los artículos 150 de la Constitución Política y 12 de la Ley 4ª de 1992.

Por lo anterior, la Sala confirmará el proveído impugnado que negó la solicitud de nulidad del oficio acusado, ya que los derechos salariales y prestacionales de orden convencional reclamados no pueden ser reconocidos a la interesada por ostentar la calidad de empleada pública; sin embargo, la decisión del a quo será revocada en cuanto inaplicó por inconstitucionalidad la Resolución 380 de 1993 y del Decreto 1006 de 1993, toda vez que el Decreto 1006 de 1993 fue declarado nulo y trajo como consecuencia el decaimiento de la Resolución 380 de 1993, en los términos antes expresados.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 9 de mayo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda incoada por Micsy Aldara Copasachoa Chaparro contra el departamento de Boyacá y la ESE Hospital Regional Segundo Nivel de Atención Valle de Tenza.

REVÓCASE PARCIALMENTE el proveído impugnado, en cuanto inaplicó por inconstitucionalidad el Decreto Departamental 1006 de 1º de julio de 1993 y la Resolución 380 del mismo año, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión».

(1) La citada resolución obra a folio 9, anexo 1, del expediente.

(2) En esta convención no aparece enunciado el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa (fls. 528-541).

(3) En esta convención no aparece enunciado el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa (fls. 550-559).

(4) En esta convención no aparece enunciado el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa (fls. 571-583).

(5) Después de suscrita, esta convención se hizo extensiva al Hospital San Antonio de Padua de Garagoa (fls. 590-603 y 604-607).

(6) Obrante de folios 608 a 621 del expediente.

(7) Obrante de folios 623 a 647 del expediente.

(8) Obrante de folios 649 a 669 del expediente.

(9) Obrante de folios a 674 a 681 del expediente. En esta convención no aparece enunciado el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa.

(10) Obrante de folios 687 a 691 del expediente. En esta convención no aparece enunciado el Hospital San Antonio de Padua de Garagoa.

(11) Obrante de folios 692 a 709 del expediente.

(12) Posteriormente aclarado por el Decreto 1621 del 25 de septiembre de 1995.

(13) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 25 de julio de 2013, Expediente 150012331000200800126 01 (2286-2011), actora: María Inés Ávila Chapetón.

(14) “ART. 196.—Empresas sociales de salud de carácter nacional. Transfórmense todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto sea la prestación de servicios de salud, en empresas sociales de salud.

“ART. 197.—Empresas sociales de salud de carácter territorial. Las entidades territoriales deberán disponer, dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de vigencia de esta ley, la reestructuración de las entidades descentralizadas cuyo objeto principal sea la prestación de servicios de salud, con el fin de adecuarlas a lo dispuesto en este capítulo”.

(15) “ART. 195.—Régimen jurídico. Las empresas sociales de salud se someterán al siguiente régimen jurídico: (...).

5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del capítulo IV de la Ley 10 de 1990. (...)”.

(16) Corte Constitucional C-110 de 1994.

(17) Con análisis de constitucionalidad en la Sentencia C-377 de 1998.

(18) “(...) La Corte no desconoce que el problema del ejercicio del derecho de los sindicatos de empleados públicos a la negociación colectiva radica en que no existen mecanismos legales apropiados para hacer cumplir este derecho. Es más, el legislador no ha desarrollado el procedimiento para que estos sindicatos puedan iniciar la concertación, garantizar que las peticiones o los reclamos sean recibidos y atendidos por la administración pública. Ni se ha establecido cuál es la autoridad pública competente para pronunciarse cuando se desconoce, sin motivo el derecho de negociación colectiva. Tampoco existen los mecanismos legales que garanticen que las solicitudes de los sindicatos de empleados públicos, después de la etapa de concertación, se reflejen en los proyectos de ley de presupuesto o en las leyes de carrera administrativa.

Por consiguiente, se comparte la solicitud del Ministerio Público en el sentido de que el legislador debe reglamentar el procedimiento encaminado a reglamentar, en un plazo prudencial, y concertando en lo posible con las organizaciones sindicales de empleados públicos, el derecho a la negociación colectiva de estos servidores, de conformidad con el artículo 55 de la Constitución y con los convenios 151 y 154 de la OIT debidamente ratificados por el país y que hacen parte de la legislación interna en virtud de las leyes 411 de 1998 y 524 de 1999, respectivamente. (...)”.

(19) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, C.P. Gerardo Arenas Monsalve, sentencia de 1º de octubre de 2009, Expediente 250002325000200510890 01 (0212-2008), actora: Martha Catalina Vásquez Sagra.

(20) “ART. 66.—Pérdida de fuerza ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

(...).

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la administración no ha realizado los (...)”.