Sentencia 2007-00607 de diciembre 4 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: 050012331000200700607 01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades municipales

Actora: Nancy María Londoño Ortiz

Bogotá, D.C., cuatro de diciembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones de la Sala

Corresponde a la Sala examinar los argumentos expuestos por la demandante en el recurso de apelación, a los cuales se circunscribirá el análisis en esta instancia, para determinar si es dable o no revocar la sentencia proferida el 20 de mayo de 2011 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia.

Al efecto, se advierte que la recurrente argumenta como cargo i) la indemnización indebida de las mejoras y anexidades del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín.

Bajo el anterior contexto, pasa la Sala a estudiar el cargo expuesto por la actora en el recurso de apelación.

1. Indemnización indebida de las mejoras y anexidades del inmueble que se expropió en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín

La actora considera que los actos mediante los cuales la administración expropió las “mejoras y anexidades” del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín deben declararse nulos, ya que el valor que fijan, a título de precio indemnizatorio, no cuenta con los soportes de ley para establecer un precio justo. En este sentido, afirma que existen pruebas en el proceso, como el “Índice de Costos” registrados por Camacol y Construdata, en donde se puede constatar que el valor de la vivienda “unifamiliar mínimo 1” para la ciudad de Medellín, era de $ 367.699 por metro cuadrado y no de $ 272.555 como lo señaló el avalúo.

Por su parte el municipio de Medellín y la Empresa de Desarrollo Urbano manifiestan que el avalúo realizado sobre las “mejoras y anexidades” del inmueble se hizo de manera correcta y que no puede reconocerse un mayor valor a título de precio indemnizatorio, debido a que este se edificó de manera ilegal y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 del Decreto 1420 de 1998, no es dable reconocer como valor comercial de un inmueble aquellas obras realizadas sin el lleno de los requisitos legales.

En este orden de ideas, el problema jurídico que debe resolver la Sala en el presente cargo se circunscribe a establecer si el precio indemnizatorio que fijó el municipio de Medellín, a través de la Empresa de Desarrollo Urbano, por las “mejoras y anexidades” del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín fue correcto o no.

Empero, antes de examinar el caso concreto es necesario recordar la normativa que regula la manera como debe realizarse el avalúo del precio indemnizatorio en una expropiación administrativa.

1.1. Normatividad que regula la manera como debe realizarse el avalúo del precio indemnizatorio en una expropiación administrativa

El artículo 17 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, establece que “Siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie podrá ser privado de ella sino en caso evidente de necesidad pública, debidamente justificada y previa una justa indemnización.”

Asimismo, el artículo 21 del Pacto de San José de Costa Rica, relativo a los derechos económicos y sociales, que por virtud de lo dispuesto en el artículo 94 de la Constitución Política de 1991 hace parte del llamado “bloque de constitucionalidad” señala que “ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley”.

Se advierte, entonces, que los daños y perjuicios que se originan en el acto mediante el cual se decreta la incorporación al dominio público de bienes de propiedad particular presupone indiscutiblemente la obligación de indemnizar de manera previa e integral al afectado, a fin de restablecer el equilibrio roto por la privación patrimonial a la cual se le somete. En efecto, la persona que se ve afectada por la expropiación de un inmueble no debe asumir a título personal un detrimento en su patrimonio, pues es una garantía superior reparar el daño que se le ocasiona con una indemnización completa.

Esta línea de pensamiento ha sido seguida por la Corte Constitucional, quien en Sentencia C-153 de 1994 dijo que la indemnización que se paga al propietario del bien que se expropia debe comprender no solo el valor del bien sino el de “... los daños que sean consecuencia directa e inmediata de la expropiación”. Precisamente, por ello, señala más adelante que “... la indemnización prevista en el artículo 58 de la Constitución es reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado.”(7).

No en vano el artículo 62 de la Ley 388 de 1997 señala: “La indemnización que decretare el juez comprenderá el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial elaborado de conformidad con lo aquí previsto.” Asimismo, en sentencia de 26 de septiembre de 2013 (M.P. Guillermo Vargas Ayala) esta Sala dijo “... en cuanto el lucro cesante, el avaluador debe verificar las condiciones mismas del inmueble y determinar si se encuentra destinado a actividades productivas o si sobre él recae una afectación que límite temporal o definitivamente los posibles ingresos de los propietarios, sin que dichos valores sean tenidos en cuenta para el avalúo del bien sino para el precio indemnizatorio, todo esto siguiendo las reglas contenidas en el artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 y sin perjuicio de que el particular aporte elementos probatorios que demuestren que la cuantía de los daños materiales supere el monto estimado en el avalúo, caso en el cual, deberá incrementarse el quantum de la indemnización.”(8).

En sentido similar, esta Sala, en sentencia de 14 de mayo de 2009 (M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta) señaló: “debe entenderse que la decisión de expropiar un bien del dominio privado, comporta necesariamente la obligación de indemnizar el daño, todo el daño y nada más que el daño, esto es, sin pecar por exceso o por defecto, pues es claro que una indemnización que exceda los límites de lo justo, o que resulte ser parcial o incompleta, se aparta del postulado de justicia consagrado por el constituyente. Así las cosas, toda indemnización que se torne írrita o injusta ocasiona un menoscabo o desmedro económico al patrimonio de la persona afectada con la expropiación, a quien le asiste el derecho subjetivo de ser indemnizada conforme a la garantía constitucional ya mencionada.”(9).

Ahora bien, para cumplir con los fines de la indemnización, en los términos anotados en la normativa expuesta, la autoridad administrativa cuenta con mecanismos legales que le permiten fijar el precio indemnizatorio y las condiciones para el pago del mismo. Así lo establecen los artículos 61 y 67 de la Ley 388 de 1997 a cuyo tenor se lee:

“ART. 61.—Modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria. Se introducen las siguientes modificaciones al procedimiento de enajenación voluntaria regulado por la Ley 9 de 1989:

El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica.

La forma de pago del precio de adquisición podrá ser en dinero o en especie, en títulos valores, derechos de construcción y desarrollo, derechos de participación en el proyecto a desarrollar o permuta...” (Se subraya y se resalta)

“ART. 67.—Indemnización y forma de pago. En el mismo acto que determine el carácter administrativo de la expropiación, se deberá indicar el valor del precio indemnizatorio que se reconocerá a los propietarios, el cual será igual al avalúo comercial que se utiliza para los efectos previstos en el artículo 61 de la presente Ley...” (Se subraya y se resalta)

Estos artículos permiten diferenciar el llamado precio de adquisición del precio indemnizatorio, pues mientras el primero hace referencia al valor del inmueble, establecido conforme el avalúo que para dichos efectos realiza la entidad correspondiente; el segundo comprende, además de aquel, el daño emergente y el lucro cesante, así como los demás perjuicios que merezcan ser resarcidos para garantizar una indemnización integral.

En este orden de ideas, se puede afirmar que el avalúo del inmueble determina el precio de adquisición, de manera que si este no cumple con los requisitos legales que permiten inferir que el valor otorgado fue el resultado de un estudio técnico apropiado, el precio indemnizatorio se verá necesariamente afectado.

Sobre el particular los artículos 25 del Decreto 1420 de 1998(10) y 1 a 4 de la Resolución 762 de 1998 (23 de octubre)(11) disponen que para la elaboración de los avalúos a que se refiere la Ley 388 de 1997 debe aplicarse uno de los siguientes métodos, o si el caso lo amerita varios de ellos:

1. El método de comparación o de mercado: Que busca establecer el valor comercial del bien, a partir del estudio de las ofertas o transacciones recientes de bienes semejantes y comparables al del objeto de avalúo. Tales ofertas o transacciones se clasifican, analizan e interpretan para llegar a la estimación del valor comercial.

2. El método de renta o capitalización por ingresos: Que busca establecer el valor comercial de un bien a partir de las rentas o ingresos que puedan obtener el mismo bien o inmuebles semejantes y comparables por sus características físicas, de uso y ubicación, trayendo a valor presente la suma de los probables ingresos o rentas generadas en la vida remanente del bien objeto de avalúo, con una tasa de capitalización o interés.

3. El método de costo de reposición: Que busca establecer el valor comercial del bien objeto de avalúo estimando el costo total para construir a precios de hoy de un bien semejante al que es objeto de avalúo; restándole la depreciación acumulada y adicionando al valor así obtenido la utilidad.

4. El método residual: Que busca establecer el valor comercial del bien, normalmente para el terreno, a partir de estimar el monto total de las ventas de un proyecto de construcción, acorde con la reglamentación urbanística vigente y de conformidad con el mercado del bien final vendible, en el terreno objeto de avalúo. Para encontrar el valor total del terreno se debe descontar al monto total de las ventas proyectadas, los costos totales y la utilidad esperada del proyecto constructivo. Es indispensable que además de la factibilidad técnica y jurídica se evalúe la comercial del proyecto o sea la real posibilidad de vender lo proyectado.

En suma, esta es la normativa a la que debe acudir la autoridad administrativa para fijar el precio indemnizatorio del bien que es materia de expropiación administrativa, pues debe garantizar que este repare de forma plena al perjuicio ocasionado.

1.2. Caso concreto

El artículo 3º de la Resolución 1222 de 2006 (24 de agosto)(12) señala que “el valor total de la indemnización [de las mejoras y anexidades del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín] es, conforme al avalúo comercial Nº 20060208, del 3 de marzo de 2006, efectuado por “Corporación Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano”, de seis millones ochocientos trece mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($ 6.813.864)”.

En este sentido, a folios 40 a 44 del expediente, obra copia del avalúo de las “mejoras y anexidades” Nº 20060208, de 3 marzo de 2006, practicado por la Corporación Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano(13), con base en el cual se fijó el valor indemnizatorio señalado. En este documento se lee:

“4. Características de construcción

Número de pisos1
Salón1
Comedor0
Alcobas0
Baños1
Cocina Tradicional0
Cocina Semi-integral1
Patio0
Solar0
Balcón0
Escaleras0
Terraza0
Garaje Sencillo0
TechoLosa
ParedesAdobe Revocado y Adobe Pintado
EstructuraMampostería
PisosCerámica

(...)

7. Aspectos jurídicos

(...)

Escritura Pública Posesión

(...)

9. Estudio de mercado 

(...)

Se homogeniza a vivienda de estrato bajo

(...)

Valor promedio venta M2 229,685

10. Valores
Construcción
Área construida aproximada25.00m2
Edad (escriba fecha cuando fue construido) 1990 año de construcción
Costo directo de construcción actual por m2 229,685 pesos m2 (Construdata) Según Estrato
Valor a depreciar264,138
Costo total construcción por m2272,555m2
Costo total construcción6,813,864 pesos
Terreno (Método Residual) 
Área de terrenom2
Ventapesos m2
Costo directo de construcción actual por m2Construdata
Costo m2 del terrenopesos m2
Cuota participación sobre la construcciónCoeficiente
Costo total del terrenopesos
(...)
Sumatorias
Costo terreno + Construcción (valor inmueble)6,813,864
Valor del inmueble (letras)
Avalúo comercial:
Seis millones ochocientos trece mil ochocientos sesenta y cuatro pesos” (Se resalta y subraya).

De lo expuesto se observa que la Corporación Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano avaluó las mejoras y anexidades del bien que poseía la actora en seis millones ochocientos trece mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($ 6.813.864.oo), utilizando los métodos de mercado y residual. Adicionalmente, se advierte que dicha entidad homogenizó el valor de dichas mejoras y anexidades a uno de vivienda de “estrato bajo”, por la dificultad que presentaba realizar un estudio de mercado de ellas.

En este sentido, es menester destacar que fue necesario homogenizar el valor de las mejoras y anexidades del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín, pues para la época en que se realizó el avalúo no se comercializaban bienes de este tipo en el sector donde se encontraban (barrio Moravia), habida cuenta de que se situaba en “la zona más deprimente de Medellín”. En efecto, ello lo pone de presente el perito valuador, Rubén Franco Medina, en el testimonio de 5 de marzo de 2008, prueba trasladada al presente proceso, al afirmar que por dicha razón en la zona nadie compraba ni vendía inmuebles.

“Pregunta: Sírvase decir si para la realización del avalúo se tuvo en cuenta precios de ventas de otras propiedades ubicadas en el mismo sector para la misma época. Contestó: El estudio de mercado de Moravia en esa época no era estudio real porque el precio de un inmueble en determinada época no puede estar sometido a ninguna afectación externa de ningún tipo, ni económico, ni social; y Moravia en ese momento tenía esas dos afectaciones, la gente sabía que le iban a comprar su propiedad, hasta antes de dos años atrás no se vendía porque no tenía comprador y nadie compraba si no fuera del sector porque es la zona más deprimente de Medellín. Esas dos cosas hacen que no haya una oferta subjetiva de un inmueble y en la metodología de avalúos dice claramente que los métodos utilizados para valorización, que son para el caso de Moravia en el terreno la ley de oferta y demanda, y para la construcción el método de reposición que consiste en colocar el inmueble nuevo, darle precio de nuevo, y hacerle la depreciación por calificación cuya medida va de 1 a 5 siendo 1 la calificación al predio nuevo y 5 la calificación a un predio casi en ruinas y a esto hay que agregarle la antigüedad del predio que en la normatividad existente para la vivienda da 70 años de vida útil. (...) Lo que ocurrió en Moravia desbordó todas las expectativas, los que sabían que iban a ser afectados querían su mejor precio por demasiadas razones... Lo que sí es cierto es que la propiedad que me encomendaron valía ese valor, de acuerdo al terreno que se le puso más alto de lo que valía un terreno urbanizable en estratos 1 y 2 de Medellín...”(14) (Se resalta)

Por lo expuesto encuentra la Sala justificado que la entidad valuadora homogenizara el precio de mercado de las mejoras y anexidades del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín a uno de una vivienda de “estrato bajo”, debido a que en el sector en el que estas se encontraban ubicadas (barrio Moravia) no se hacían transacciones de inmuebles, pues el área correspondía a una zona deprimida de dicha ciudad.

Adicionalmente, debe destacarse que el “Índice de Costos” registrados por Camacol y Construdata, en donde se indica que el valor de la vivienda “unifamiliar mínimo 1” para la ciudad de Medellín era de $ 367.699 por metro cuadrado no era aplicable para avaluar las mejoras y anexidades del inmueble de la actora, ya que este no cumplía con los parámetros necesarios para enmarcarse dentro de aquellos bienes a los que le son aplicables tales tarifas. En efecto, en el mismo testimonio referenciado anteriormente, del perito valuador Rubén Franco Medina, se afirma:

“Pregunta: En los avalúos del inmueble Ramón Elías y Ana Lucia [léase Nancy María Londoño] anota que tuvo en cuenta los valores de Construdata de las revistas 2005 y 2006, es eso cierto. Contestó: Es cierto Pregunta: Diga por qué, entonces, da un valor de 229.685 pesos metro cuadrado cuando la revista Construdata nos dice que el valor de 229.685 pesos metro cuadrado corresponde a la mampostería estructural, o sea a cimientos, muros, lozas y vigas y cubiertas para el prototipo mampostería estructural y un costo de 287.107 pesos... Contestó: El valor se debió en (sic) base a los unifamiliares con estructura en mampostería estructural que era lo más cerca de lo que teníamos en dicha vivienda porque esa vivienda no corresponde a ningún tipo ni menos al multifamiliar mampostería estructural porque no es unidad residencial vivienda de interés social con las características, es atípica que no llenaría los requisitos para encajarla en estos listados de precios y entraríamos en un conflicto porque al no poder encajarla si le hiciéramos los costos reales por el castigo por antigüedad y por terreno ese precio por metro cuadrado no llegaría a ese punto. Pregunta: Si ello es así por qué entonces los avalúos coloca como referente Construdata y coloca este valor. Contestó: Porque Construdata nos da los precios que por experiencia son un poco más altos que los precios de Camacol y los precios que un constructor tomaría para este tipo de inmueble y para una empresa de avalúos como la Corporación de Avalúos no puede sustentar legalmente unos precios que no nos dan fijos y que tienen un sustento metodológico como la revista Construdata, sin embargo el precio de 229.685 como costo directo salió de la revista de diciembre 5 a febrero 5 de 2006 y le pusimos ese valor y no el de la revista de junio a agosto de 2006 que era más bajito, era de 219.915 pesos...”(15) (Se resalta)

Precisamente, bajo el anterior contexto, la Sala debe atenerse a lo expuesto en el avalúo comercial Nº 20060208, presentado por la Corporación Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano el del 3 de marzo de 2006, que señala como valor del precio indemnizatorio de las mejoras y anexidades del inmueble que poseía la actora seis millones ochocientos trece mil ochocientos sesenta y cuatro pesos ($ 6.813.864).

No sobra advertir que en el presente caso la actora incumplió con la carga probatoria que le correspondía para desvirtuar lo afirmado en el avalúo realizado por la Corporación Avalúos Asesoría, al no allegar al proceso “... algunos exhortos indispensables para la prueba pericial (folio 336)... materializ[ando] el desistimiento de los exhortos y [d]el dictamen pericial faltante”, tal y como lo hizo saber el a quo en la sentencia de 20 de mayo de 2011.

En este sentido, esta Sala tuvo la oportunidad de pronunciarse acerca de la carga de la prueba al pretender la revisión de avalúos, cuando en sentencia de 8 de agosto de 2003 dijo:

“Lo anterior por cuanto, en el escrito contentivo de la demanda, la apoderada del actor no aportó prueba alguna con el fin de desvirtuar que los avalúos catastrales del pedio Fute identificado con el número catastral 00-00-0006-001-000-001, no se ajustaban a las reales características del terreno a partir de 1996. Ante esta omisión, cobra vital importancia el dictamen pericial de diciembre 13 de 2006 rendido por la auxiliar de justicia designada mediante auto del 10 de agosto de 2006, como quiera que tal y como lo afirmó la primera instancia, esta prueba se constituye en fundamental por ser la única con la cual se puede hacer la confrontación de las decisiones de la Administración, consignadas en los actos atacados de nulidad. El análisis efectuado por la parte recurrente respecto del fallo del a quo, con base en el dictamen pericial de la auxiliar de justicia designada por el a quo, acerca de las características y condiciones del predio el Fute a la luz del parágrafo del artículo 129 transcrito, no alcanzó a desvirtuar la sentencia de la primera instancia que, por lo mismo será confirmada. Aunado a lo anterior, según las normas vigentes corresponde al propietario o poseedor la carga de la prueba frente a la Administración, cuando presenta la solicitud de revisión del avalúo de su predio en aras de demostrar que su valor no se ajusta a las características y condiciones del predio que, como se dijo al inicio de la disertación, no se cumplió en este caso.”(16) (Se resalta)

En consecuencia, se deberá proceder a confirmar la sentencia proferida el 20 de mayo de 2011 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda, ya que la actora no pudo comprobar que el precio indemnizatorio que fijó el municipio de Medellín, para las “mejoras y anexidades” del inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09 de Medellín fue incorrecto.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

1. CONFÍRMASE la sentencia el 20 de mayo de 2011 por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

2. En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la referencia».

7 Corte Constitucional. Sentencia C-153 de 1994.

8 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2013, Rad.: 63001233100020070002501, Actora: María Edilia Jaramillo García, M.P. Guillermo Vargas Ayala.

9 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009, Rad.: 05001233100020050350901, Actor: Walter de Jesús Osorio Ciro, M.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

10 Por el cual el Presidente de la República reglamenta parcialmente los artículos 37 de la Ley 9 de 1989; 27 del Decreto Ley 2150 de 1995; 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997; y 11 del Decreto Ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

11 Por la cual el Director General del Instituto Geográfico Agustín Codazzi establece la metodología para la realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997.

12 A través de la cual el Alcalde de Medellín, determinó adquirir el inmueble ubicado en la Carrera 52 Nº 81 F – 09, mediante el procedimiento de expropiación administrativa.

13 En cumplimiento del Contrato de Consultoría 258 de 27 de enero de 2006, celebrado entre la Empresa de Desarrollo Urbano y la Corporación Avalúos Asesoría en Desarrollo Urbano, la segunda se comprometió a “realizar los avalúos para la adquisición de inmuebles involucrados en los diferentes convenios interadministrativos suscritos con el municipio de Medellín y otras entidades y los inmuebles propios de la Empresa de Desarrollo Urbano” (Págs. 165 y 166, Cuaderno 1).

14 Folios 227 a 239, Cuaderno 1.

15 Folios 227 a 239, Cuaderno 1.

16 Consejo de Estado, Sección Primera. Sentencia de 8 de agosto de 2013, Rad.: 25000232700020039100101, Actor: Rudolf Kling Fernández, M.P. María Claudia Rojas Lasso.