Sentencia 2007-0632 de septiembre 5 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Ref.: Exp. 2007-0632-00.

Recurso de apelación contra la sentencia de 24 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

Actora: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga

Bogotá, D.C., cinco de septiembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala:

Dos son las censuras que plantea la entidad demandada contra la sentencia apelada:

La primera censura, la hace descansar la recurrente en que, a su juicio, la modificación realizada al Plan de Ordenamiento Territorial, a través del acto acusado, no tiene el alcance de revisión o ajuste del mismo, toda vez que dicha decisión no corresponde a los eventos previstos en la ley para que se considere modificación, ajuste o revisión del POT, sino que se trata de una medida adoptada en ejercicio de las competencias constitucionales y legales, que busca la preservación y protección de un medio ambiente sano y no permitir un uso del suelo, que afecte a la comunidad del citado municipio.

La segunda censura, consiste en que las normas que se refieren a la participación de la autoridad ambiental, que alega la actora, están diseñadas para que ella se de en la medida en que se pueda afectar el medio ambiente, pero en el caso bajo estudio, este no se afecta, sino que se previene su deterioro, razón por la cual la referida participación es inane.

Para dirimir la controversia, es menester tener en cuenta lo siguiente:

El acuerdo acusado, es del siguiente tenor:

“Alcaldía municipal de Girón.

Acuerdo 26

(Noviembre 30)

“Por medio del cual se fijan estrategias para la disposición final de basuras en el municipio de Girón - Santander

El honorable concejo municipal de girón,

en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas mediante las leyes 136 de 1994, artículo 313 de la constitución nacional, y,

Considerando.

(...).

Acuerda:

ART. 1º—Las empresas de servicio de aseo se abstendrán de realizar operaciones de residuos sólidos en zonas del municipio de Girón declarado de reserva forestal protectora o de recuperación para la preservación o expansión urbana, especialmente a las zonas donde se proyectaban las cárcavas 2 y 3, dichas áreas se adecuarán como zonas de recreación pasiva.

ART. 2º—La Secretaría de Planeación Municipal, las autoridades ambientales, la CDMB y el Ministerio Ambiente velarán por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente acuerdo y procederán de acuerdo a la ley.

ART. 3º—El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el parágrafo 1º del artículo 152 del Decreto 237 de 2001 que aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Girón...” (destacado y subrayado fuera de texto).

Del texto transcrito aparece claro que el acto acusado derogó el parágrafo 1º del artículo 152 del Decreto 237 de 2001, el cual es del siguiente tenor:

“Decreto 237 de 2001

(Agosto 2)

“Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) Municipal del municipio de San Juan de Girón, se definen los usos del suelo urbano, de expansión urbana, rural, suburbano y suelo de protección, se establece la reglamentación sobre el uso, ocupación y manejo del suelo, correspondiente y se plantea los programas, proyectos, y planes complementarios para el futuro desarrollo territorial del municipio dentro de la vigencia del POT”.

El honorable concejo municipal de girón Santander

(...).

Acuerda:

(...).

Parte I: Disposiciones iniciales

Título I: Ámbito

(...).

Parte II: Contenido estructural

ART. 152.—Programas para la prestación del servicio de aseo.

a. Clausura técnica de la cárcava Nº 1 en el año 2003 y su posterior adecuación como zona de recreación pasiva.

b. El tratamiento de los residuos sólidos deberá contar con previa licencia ambiental y la garantía de empleo de tecnologías eficientes y ambientalmente viables de acuerdo con las normas ambientales y el RAS vigente, garantizando la no afectación de los desarrollos urbanos en un área mayor al área de influencia restrictiva establecida por el RAS.

c. Darle un tratamiento industrial a los residuos sólidos y los provenientes de las plazas de mercado a través de un procesamiento industrial en plantas procesadoras de residuos sólidos y plantas generadoras de biocompost, las cuales se localizarían en la vereda de Chocoíta, el área que rodea este complejo de manejo de residuos, tendrá un aislamiento de 300 m a la redonda que permitirá amortiguar su impacto sobre el área circundante.

d. Mejoramiento del sistema de recolección en frecuencias, tiempos y rutas en los barrios del municipio.

e. Diseño e implementación de las rutas de recolección en el sector rural del municipio.

f. Adelantar programas de educación ciudadana sobre la cultura del reciclaje para mejorar la selección en la fuente.

g. Seleccionar un área en la vereda “Llanadas” como el sitio específico para ubicación de la escombrera municipal.

h. Implementar programas de manejo de residuos biodegradables en el sector rural como alternativa de compostaje.

PAR. 1º—Las empresas prestadoras de servicio de aseo se abstendrán de realizar operaciones o disposición de residuos sólidos en zonas del municipio de Girón declaradas de reserva forestal protectora o de recuperación para la preservación (Distrito de Manejo Integrado de los Recursos Naturales de Bucaramanga - “DMI”), hasta tanto no se realice el respectivo proceso de extracción de la reserva...”.

Como puede observarse, el acto administrativo impugnado modifica el Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el municipio de Girón, en cuanto estableció que las empresas prestadoras del servicio de aseo se abstendrán de realizar operaciones o disposición de residuos sólidos en las zonas donde se proyectaban las cárcavas números 2º y 3º y que dichas áreas se adecuarían como zonas de recreación pasiva, restricciones que antes no existían.

El artículo 28 de la Ley 388 de 1997, vigente para la época en que se expidió el acto acusado, dispone que los planes de ordenamiento territorial deberán definir la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameriten su revisión en concordancia con los siguientes parámetros:

“PAR. 4º—Las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para su aprobación y deberán sustentarse en parámetros e indicadores de seguimiento relacionados con cambios significativos en las previsiones sobre población urbana; la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo; la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o proyectos de renovación urbana; la ejecución de macroproyectos de infraestructura regional o metropolitana que generen impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal o distrital, así como en la evaluación de sus objetivos y metas del respectivo plan...” (destacado fuera de texto).

Atendiendo la regulación contenida en la antes citada norma legal, el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Girón, a través del Decreto 237 de 2 de agosto de 2001, definió la vigencia de sus diferentes contenidos y las condiciones que ameritan su modificación y revisión, en sus artículos 9º y 10º, que prescriben lo siguiente:

“ART. 9º—Modificaciones y revisiones del Plan de Ordenamiento Territorial.

El contenido estructural del plan tendrá una vigencia de largo plazo (9 años), el contenido urbano de mediano plazo tendrá una vigencia mínima de (6 años), los contenidos urbanos de corto plazo y los programas de ejecución regirán como mínimo durante un periodo (3 años). Las revisiones deberán coincidir con el inicio de un nuevo periodo administrativo y estarán sometidas al mismo procedimiento previsto para la aprobación del POT, sustentadas en estudios técnicos que incluyan parámetros e indicadores de soporte y seguimiento...” (destacado y subrayado fuera de texto).

ART. 10.—Condiciones que ameritan la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.

Las condiciones que ameritan la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial son las siguientes:

a. El vencimiento del término de vigencia del presente Plan de Ordenamiento Territorial, establecido en el artículo de este decreto.

b. Cuando ocurra cambios significativos en las previsiones demográficas.

c. El surgimiento de la necesidad o conveniencia de ejecutar proyectos de gran impacto en materia de transporte masivo, infraestructuras, expansión de servicios públicos o equipamientos colectivos.

d. La ejecución de macroproyectos de infraestructura regional y metropolitana que genere impactos sobre el ordenamiento del territorio municipal.

e. Cuando ocurra alteraciones naturales en las condiciones del suelo o del medio ambiente que impliquen la necesidad o la conveniencia de implementar los respectivos ajustes.

f. Cuando sea necesario modificar y ajustar las previsiones del Plan de Ordenamiento Territorial a los nuevos avances tecnológicos.

g. Cuando, de acuerdo con la evaluación correspondiente, sea necesario replantear los objetivos y metas del presente Plan de Ordenamiento Territorial”.

Cabe resaltar que los citados artículos del POT definen la vigencia de sus contenidos y las condiciones que ameritan su modificación y revisión.

De allí que resulta ajustado a derecho que el tribunal de primera instancia, en la sentencia apelada, hubiera señalado que el concejo municipal de Girón sí modificó el Plan de Ordenamiento Territorial, adoptado por dicho municipio, y que ha debido aplicarse el procedimiento ordenado por la Ley 388 de 1997 para las revisiones del Plan de Ordenamiento Territorial.

La Sala advierte, además, que le asiste razón al a quo al considerar que la revisión o modificación del Plan de Ordenamiento Territorial, adoptada a través del acto acusado, no fue realizada dentro de la vigencia señalada para el contenido estructural del mismo, cuando al efecto dijo:

“... 1. Los preceptos normativos derogados por el acto acusado hacen parte del contenido estructural —componente general del Plan de Ordenamiento Territorial adoptado por el municipio de Girón— que de conformidad con la Ley 388 de 1997 y el mismo plan, tienen una vigencia de nueve (9) años y deberán coincidir con el inicio de un nuevo período constitucional, sin embargo, se observa que el Plan de Ordenamiento Territorial es de fecha agosto 2 de 2001 y el acuerdo que lo modifica —acto demandado— es de fecha 30 de noviembre de 2001, lo que significa que la modificación ocurrió menos de cinco meses después de la expedición del POT y no coincidió con el inicio del nuevo período constitucional para los alcaldes.

2. Las consideraciones expuestas en el acto demandado no se enmarcan dentro de las condiciones estipuladas por el POT —Decreto 237 de 2001 artículo 10—, que ameritan la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, pues se observa que las razones que tuvo el concejo municipal de Girón para la modificación del POT, fueron “Que ante la administración municipal se han elevado voces de protesta por la comunidad en general por la habilitación de la cárcava 3 en jurisdicción del municipio de Girón, y la no solución de estrategias para la solución de la disposición final de basuras...”.

En consecuencia, esta inconformidad no está llamada a prosperar.

En lo concerniente a la segunda censura, cabe tener en cuenta lo siguiente:

De acuerdo con lo establecido en el citado parágrafo 4º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997 y en el artículo 9º del POT del municipio de Girón, las revisiones estarán sometidas al mismo procedimiento para su aprobación, razón por la cual resulta aplicable el procedimiento ordenado en el artículo 24 de la Ley 388 de 1997.

Dicha ley, en su artículo 24, numeral 1º, establece que el Proyecto del Plan de Ordenamiento se debe someter a consideración de la corporación autónoma regional correspondiente para efectos de su aprobación, en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales.

Al efecto, la citada norma dispone:

ART. 24.—Instancias de concertación y consulta. El alcalde distrital o municipal, a través de las oficinas de planeación o de la dependencia que haga sus veces, será responsable de coordinar la formulación oportuna del proyecto del Plan de Ordenamiento Territorial, y de someterlo a consideración del Consejo de Gobierno.

En todo caso, antes de la presentación del proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial a consideración del concejo distrital o municipal, se surtirán los trámites de concertación interinstitucional y consulta ciudadana, de acuerdo con el siguiente procedimiento:

1. El proyecto de plan se someterá a consideración de la corporación autónoma regional o autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 99 de 1993 y en especial por su artículo 66, para lo cual dispondrá de treinta (30) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y fundadas en los estudios previos. Esta decisión será, en todo caso, apelable ante el Ministerio del Medio Ambiente...” (destacado y subrayado fuera de texto).

Por su parte, el artículo 11 del Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Girón, prevé:

“ART. 11.—Procedimiento para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial.

La revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, la de alguno de sus componentes o la de cualquiera de las decisiones contenidas en él, se sujetará al siguiente procedimiento:

Las revisiones al Plan de Ordenamiento Territorial originadas en la necesidad de ajustar sus normas a las políticas o estrategias en él mismo contenidas, o para asegurar la aplicabilidad de sus normas y determinaciones por vacíos o falta de previsiones no subsanables por vía de interpretación auténtica o doctrinal, se podrán realizar en cualquier momento por iniciativa del alcalde. Las revisiones originadas en el cambio de políticas o estrategias, solo podrán adoptarse al término de la vigencia del respectivo componente conforme a lo establecido en el artículo del presente decreto y según los criterios definidos para tal efecto en los numerales 1º, 2º y 3º del artículo 28 de la Ley 388 de 1997.

(...).

d. El Proyecto de revisión del plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, respecto de los asuntos exclusivamente ambientales relacionados con los suelos rural, urbano y de expansión urbana. La mencionada autoridad ambiental dentro de la órbita de sus respectivas competencias, dispondrán de treinta (30) días hábiles para adelantar los procesos de concertación pertinentes con el municipio. Vencido dicho término el proyecto de revisión se entenderá aprobado para todos los efectos a que haya lugar. Si en el mencionado proceso de concertación no se alcanzare a un acuerdo sobre uno o más temas de naturaleza exclusivamente ambiental, el proyecto de revisión será sometido a la consideración del Ministerio del Medio Ambiente para que, dentro del término a que se refiere el inciso 2º del parágrafo 6º del artículo 1º de la Ley 507 de 1999, tome las decisiones a que haya lugar.

a. Una vez definido el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial con las autoridades ambientales mencionadas en numeral anterior, se someterá a consideración del Consejo Territorial de Planeación, instancia que deberá rendir concepto y formular recomendaciones dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes.

b. Durante el período de revisión del plan por las autoridades ambientales y por el consejo territorial de planeación, la administración municipal solicitará opiniones a los gremios económicos y agremiaciones profesionales; realizará convocatorias públicas para la discusión del proyecto de revisión, incluyendo audiencias con las juntas administradoras locales; expondrá los documentos básicos del mismo en sitios accesibles a todos los interesados y recogerá las recomendaciones y observaciones formuladas por las distintas entidades gremiales, ecológicas, cívicas y comunitarias del municipio; debiendo proceder a su evaluación, de acuerdo con la factibilidad y conveniencia. Igualmente pondrán en marcha los mecanismos de participación comunal previstos en el artículo 22 de la Ley 388 de 1997...” (destacado y subrayado fuera de texto).

De los preceptos antes citados aparece claro que el proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial debe someterse a consideración de la corporación autónoma regional o la autoridad ambiental correspondiente, a efectos de proceder a su aprobación, revisión, modificación o ajuste, respecto de los asuntos exclusivamente ambientales.

Visto lo anterior, observa la Sala que no existe prueba en el expediente de que el proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial se hubiera sometido a consideración de la corporación autónoma regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, CDMB, para su aprobación.

Las consideraciones precedentes conducen a la Sala a la conclusión de que para la expedición del Acuerdo 26 de 30 de noviembre de 2001, expedido por el concejo municipal de Girón, Santander, no se adelantó el procedimiento exigido para adoptar la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial de Girón.

En consecuencia, la Sala considera que debe confirmarse la sentencia apelada de 24 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en razón de que los cargos planteados en el recurso de apelación son infundados y no tienen la virtualidad de infirmarla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia de 24 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones anteriormente expuestas.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».