Sentencia 2007-00647/20292 de mayo 5 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Rad.: 730012331000200700647 01 (20292)

Actor: Empresa Ibaguereña de Acueducto y Alcantarillado S.A. ESP Oficial - IBAL ESP Oficial

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la UAE DIAN

Ref.: Terminación por mutuo acuerdo en procesos de cobro coactivo. Revocatoria directa.

Fallo

Bogotá, D.C., mayo cinco de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «VIII. Consideraciones de la Sala

Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 24 de mayo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que denegó las pretensiones de la demanda.

1. Problema jurídico.

La Sala debe decidir sobre la legalidad de los actos que negaron a la sociedad IBAL ESP Oficial la terminación por mutuo acuerdo, respecto de la actuación administrativa que modificó la declaración de renta del año gravable 2002, al encontrar ejecutoriada la liquidación oficial de revisión y, caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de la misma.

2. Procedencia de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo.

2.1. La inconformidad del apelante radica en que se le está negando la posibilidad de terminar por mutuo acuerdo la discusión administrativa con base en una razón no contemplada en la Ley 1111 de 2006, sino en un decreto reglamentario que excede esta.

Todo, porque la ley no excluye de esa posibilidad actos administrativos, ejecutoriados e impugnables.

Afirmó, además, que la solicitud debe aceptarse frente al requerimiento especial y no respecto de la liquidación oficial de revisión, porque este último acto perdió su vigencia al ser revocado por la administración.

Adicionalmente, señaló que para la época en que entró en vigencia la ley, la liquidación oficial de revisión no estaba en firme en tanto se encontraba en discusión la acción de revocatoria directa interpuesta contra la misma.

2.2. Para la Sala la solicitud de terminación por mutuo acuerdo es improcedente por las razones que pasan a explicarse:

2.2.1. El acto administrativo respecto del cual se puede acudir a la terminación por mutuo acuerdo prevista en la Ley 1111 de 2006 debe ser susceptible de discusión.

A esa conclusión llegó esta Sala(2), luego de declarar la legalidad del artículo 8 literal d) del Decreto 344 de 2007, reglamentario del artículo 55 de la Ley 1111 de 2006(3), que estableció como causal de improcedencia “Cuando habiéndose agotado la vía gubernativa por fallo del recurso de reconsideración, o por no haberse interpuesto el recurso oportunamente, opere la caducidad del término para interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”.

En esa providencia se precisó que el propósito del legislador fue terminar por la vía del acuerdo mutuo, los procesos administrativos en materia tributaria iniciados y no definidos, esto es, en curso antes de la vigencia de la Ley 1111 de 2006, y hasta la fecha límite del 31 de julio de 2007. Dentro de ese plazo debía llevarse a cabo la transacción.

Lo anterior, por cuanto solo es posible transar(4) un litigio que se encuentra pendiente y no uno terminado, respecto del cual, ya no es posible su discusión en sede administrativa o judicial.

En el mismo sentido, se pronunció esta Sala en relación con las leyes 633 del 2000(5), 788 de 2002(6) y 1607 de 2012(7), y sus decretos reglamentarios, que previeron la terminación por mutuo acuerdo de los procesos tributarios bajo dicho condicionamiento.

2.2.2. La liquidación oficial de revisión que modificó la declaración del impuesto de renta del año 2002 presentada por el contribuyente se encontraba ejecutoriada al momento de la presentación de la solicitud de terminación por mutuo acuerdo.

En los antecedentes administrativos se verifica que en el procedimiento tributario seguido a la sociedad por el impuesto de renta del año 2002, se expidió la Liquidación Oficial de Revisión 090642005000057 del 28 de noviembre de 2005(8).

Contra dicho acto administrativo, la sociedad interpuso recurso de reconsideración(9) que fue inadmitido por medio de la Resolución 090662006000001 del 6 de febrero de 2006(10).

La administración remitió a la sociedad aviso citatorio para la práctica de la notificación personal, y ante la falta de comparecencia de la misma, procedió a la notificación por edicto desfijado el 7 de marzo de 2006.

Surtido el trámite de notificación dispuesto en la ley(11), y vencido el término para interponer recursos el 7 de marzo de 2006, se advierte que la actuación administrativa no fue recurrida por la sociedad, razón por la cual quedó en firme y, en consecuencia, adquirió fuerza ejecutoria.

Recuérdese que los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo establecen que el acto administrativo se encuentra en firme, entre otros eventos, cuando no se interpongan los recursos de ley contra los mismos y que el acto que quede en firme al concluir el procedimiento administrativo será suficiente, por sí mismo, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento.

Es por eso que la liquidación oficial de revisión fue la última decisión de la administración, de modo que contra ella ya no es admisible más controversia o debate ante la DIAN, que impida su obligatoriedad o cumplimiento.

Sumado a lo anterior, se encuentra que la misma no fue demandada ante la jurisdicción, tal como consta en la certificación del Tribunal Administrativo del Tolima del 28 de noviembre de 2006(12).

Así las cosas, no es procedente la solicitud de terminación por mutuo acuerdo del 13 de febrero de 2007 porque para dicha fecha el proceso administrativo sobre la liquidación de revisión por el impuesto de renta del año 2002 había concluido, y caducado la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la misma.

2.2.2.1. Si bien es cierto que el 25 de julio de 2006, la sociedad solicitó la revocatoria directa contra la liquidación oficial de revisión(13) y, que la misma fue resuelta por la administración modificando parcialmente el acto liquidatario en el sentido de levantar la sanción por inexactitud, esa circunstancia no desconoce la firmeza del acto administrativo.

En efecto, la revocatoria directa a solicitud de parte es un mecanismo procesal que puede cumplirse en relación con actos en firme, diferente al de los recursos típicos de las actuaciones administrativas(14).

Pues, lo normal y general sería que las controversias que surgieran respecto de un acto administrativo se definan directamente por la vía gubernativa.

De ahí que el artículo 70 del Código Contencioso Administrativo prescriba que no podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa.

Igual previsión consagra el artículo 736 del Estatuto Tributario Nacional, al señalar que sólo procederá la revocatoria directa prevista en el Código Contencioso Administrativo, cuando el contribuyente no hubiere interpuesto los recursos por la vía gubernativa.

Mediante esta figura, un acto administrativo, sea que esté o no en firme, es suprimido o sustituido —total o parcialmente— por el mismo organismo que lo profirió, mediante otro acto proferido por fuera de las etapas propias del procedimiento administrativo(15).

Es por eso que el efecto de su decreto es la pérdida —parcial o total— de la vigencia del acto administrativo.

Luego entonces, el posible vicio en que hubiere podido incurrir la administración en un acto administrativo no necesariamente tiene que proyectarse sobre la totalidad de la decisión; puede afectar exclusivamente una parte de esta, por lo que el pronunciamiento que resuelva el recurso solo tendrá que modificar estos apartados(16).

Todo, bajo el entendido que la decisión sobre la revocatoria directa no revive los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, como lo establece el artículo 72 del Código Contencioso Administrativo.

Si bien la jurisprudencia(17) ha aceptado que es viable demandar los actos que resuelven las solicitudes de revocatoria directa, cuando las mismas incluyan situaciones nuevas de carácter particular y concreto en relación con los actos objeto de dicho recurso, esta situación no se presentó en este caso ni fue alegada.

Es por eso que el hecho que la administración hubiera modificado parcialmente la liquidación oficial de revisión en cuanto a la imposición de la sanción por inexactitud no afecta la determinación del tributo ni la firmeza ni ejecutoria de dicha decisión administrativa.

En este caso, solo perdió vigencia la imposición de la sanción, por tanto, la liquidación oficial de revisión no surte efectos jurídicos respecto de la misma, pero sí en cuanto a la liquidación del impuesto de renta del año 2002.

Por tanto, al encontrarse en firme y ejecutoriada la decisión de la determinación del tributo, no es procedente que sobre la misma la sociedad pretenda solicitar la terminación por mutuo acuerdo.

2.2.3. La solicitud de terminación por mutuo acuerdo no procede respecto del requerimiento especial.

El artículo 55 de la Ley 1111 de 2006 estableció que la terminación por mutuo acuerdo procede siempre que se hubiere notificado antes de la vigencia de esa ley —27 de diciembre de 2006(18)—, el requerimiento especial, o el pliego de cargos o la liquidación oficial de revisión.

En este caso, el último acto notificado por la administración antes de la vigencia de la citada ley, fue la liquidación oficial de revisión —el 2 de diciembre de 2005(19)—, que además, como se explicó, es un acto que surte efectos jurídicos en tanto se encuentra en firme y ejecutoriado en lo concerniente a la determinación del tributo.

Por tanto, la sociedad no puede pretender que la terminación por mutuo acuerdo se realice respecto del requerimiento especial.

Con todo, la Sala advierte que IBAL ESP Oficial presentó la solicitud de terminación por mutuo acuerdo frente a la liquidación oficial de revisión, y no el requerimiento especial, tal y como se constata en dicho documento(20).

2.3. Conforme con lo expuesto, en el presente caso no existe un asunto que pudiera terminar por mutuo acuerdo, dado que el proceso administrativo sobre la liquidación oficial de revisión había concluido y, constituye una actuación inmodificable, respecto de la cual solo cabe exigir su cumplimiento.

2.4. No se analiza el cumplimiento de los requisitos formales de la solicitud de terminación de mutuo acuerdo, porque el presente asunto, se reitera, no puede ser transado.

3. Por esta razón, la decisión de la administración de negar la terminación del proceso administrativo, se encuentra ajustada a derecho y, en consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativa, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia apelada.

2. ACÉPTASE la renuncia al poder otorgado por la UAE DIAN presentada por la doctora Olga Lucía Rodríguez López, que obra a folio 203 del expediente.

Por secretaría, notifíquese y comuníquese la presente decisión al poderdante, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia, presidente, aclara voto—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

2 Sentencia del 26 de junio de 2006, C.P. Ligia López Díaz, expediente 16497.

3 “ART. 55.—Terminación por mutuo acuerdo de los procesos administrativos tributarios. Reglamentado por el Decreto Nacional 344 de 2007. Los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, ventas, timbre y retención en la fuente, a quienes se les haya notificado antes de la vigencia de esta ley, requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción, podrán transar hasta el 31 de julio del año 2007 con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales:
a) Hasta un cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto discutido como consecuencia de un requerimiento especial, y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, en el evento de no haberse notificado liquidación oficial; siempre y cuando el contribuyente o responsable corrija su declaración privada, y pague el cincuenta por ciento (50%) del mayor impuesto propuesto;
b) Hasta un veinticinco por ciento (25%) del mayor impuesto y el valor total de las sanciones, intereses y actualización según el caso, determinadas mediante liquidación oficial, siempre y cuando no hayan interpuesto demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, y el contribuyente o responsable corrija su declaración privada pagando el setenta y cinco por ciento (75%) del mayor impuesto determinado oficialmente; (...)”.

4 La Sala resaltó que la “transacción” se encuentra definida en el artículo 2469 del Código Civil como “Un contrato en el que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente o precaven uno eventual. No es transacción el acto que solo consiste en la renuncia de un derecho que no se disputa”; cuyos elementos están conformados por 1) la existencia de un derecho dudoso o de una relación jurídica incierta, litigiosa o susceptible de crear litigio; 2) la voluntad o intención de las partes de mudar la relación jurídica dudosa por otra cierta y firme; y 3) la eliminación convencional de la incertidumbre mediante concesiones recíprocas.

5 Sentencia del 17 de agosto de 2006, C.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente 15178.

6 Sentencias del 6 de abril de 2006, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 14267; del 11 de diciembre de 2008, C.P. Héctor Romero Díaz, expediente 16063; y del 23 de julio de 2009, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 16309.

7 Sentencia del 2 de diciembre de 2015, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 20066.

8 Folios 590-641 c.a.2.

9 Folios 643-661 ca.2.

10 Folios 688-692 c.a.2.

11 Folios 693-695 c.a.2.

12 Folios 745 c.a.2.

13 Folios 713-734 c.a.2.

14 ART. 71.—Oportunidad. Modificado por el artículo 1º de la Ley 809 de 2003. La revocación directa podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.
En todo caso, las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos de contenido general y las que se refieran a aquellos de contenido particular y concreto en relación con los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los tribunales contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación.

15 Berrocal Guerrero, Luis Enrique, Manual del Acto Administrativo, Séptima Edición, Librería Ediciones del Profesional Ltda. 2016, página 511.

16 Santofimio Gamboa, Jaime Orlando, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II Acto Administrativo, Universidad Externado de Colombia, 2007, página 305.

17 Sección Cuarta, providencia del 1 de octubre de 2009, exp. 17218, C.P. Héctor J. Romero Díaz.

18 Diario Oficial 46494.

19 Folios 590 y 643 c.a.2.

20 Folios 769-770 c.a.2.