Sentencia 2007-00652 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 080012331000200700652-01

Número interno: 18394

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

Demandante: UAE Aeronáutica Civil

Demandado: Municipio de Soledad

Bogotá, D.C., veinticuatro de octubre de dos mil trece.

«Consideraciones de la Sala

Le corresponde a la Sala decidir si se ajustan a derecho las facturas 8018387 y 7051143 del 1º de marzo de 2006, que liquidaron el impuesto predial a cargo de la demandante por los años 1998 a 2005 y 2006, respectivamente, frente al inmueble de propiedad de la Aeronáutica Civil, donde funciona el Aeropuerto Ernesto Cortissoz, en la ciudad de Barranquilla, así como la Resolución 17-07 del 24 de abril de 2007, que confirmó las anteriores.

El Tribunal Administrativo del Atlántico anuló los actos administrativos demandados porque consideró que los aeropuertos a cargo de la Aeronáutica Civil son bienes de uso público y la aeronáutica no es sujeto pasible del impuesto, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

En el recurso de apelación, el municipio de Soledad - Atlántico alegó que la Aeronáutica Civil es sujeto pasivo del impuesto predial, porque así lo dispuso el Acuerdo municipal 55 de 2006, que reguló el impuesto predial en ese municipio en el sentido de gravar con ese impuesto a la UAE Aeronáutica Civil respecto de los bienes de uso público “que se encuentran en manos particulares a cualquier título”.

La Sala considera que para los años 1998 a 2006 ni la Aeronáutica Civil era sujeto pasivo del impuesto predial en el municipio de Soledad Atlántico, ni los aeropuertos, como bienes de uso público, eran objeto imponible de ese impuesto en esa jurisdicción territorial, por las siguientes razones:

El artículo 317 de la Carta Política dice expresamente que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble (...)”.

La interpretación literal del artículo 317 permitiría concluir que a partir de la Constitución de 1991 al Congreso de la República ya no le compete regular sobre impuestos que graven la propiedad inmueble, y que las entidades territoriales pueden regular de manera autónoma el impuesto predial. Que, así mismo, las entidades territoriales podrían ignorar las leyes que venían rigiendo con anterioridad a la Constitución de 1991 para dar paso a la nueva regulación territorial que de manera autónoma se expida.

Sin embargo, la Sala reitera(1) que el entendimiento del artículo 317 de la Constitución Política, tal como lo dijo la Corte Constitucional en la Sentencia C-304 de 2012, no depende de su propio texto, sino también de lo que establecen las normas que hacen de Colombia una República unitaria (C.P., art. 1º), le confían al Congreso la labor de “hacer las leyes” (C.P., art. 114) y, en especial, la de “establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales” (C.P., art. 150-12).

Por eso, en esa sentencia, la Corte Constitucional aclaró que el Congreso de la República no ha perdido la competencia para regular el impuesto predial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 317 de la Carta Política. Por el contrario, conforme con la Constitución Política, el Congreso de la República de Colombia sigue siendo competente “(...) para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial”(2). Y, por eso, tal como lo dijo la Corte Constitucional en la citada sentencia, el artículo 317 de la Constitución no es límite para que el Congreso establezca nuevos sujetos pasivos en los tributos sobre la propiedad inmueble.

Los mismos fundamentos son válidos para precisar que las leyes que venían rigiendo desde antes de la Constitución de 1991 siguen siendo aplicables, pues, en lo concerniente al impuesto predial, el Congreso de la República ha sido el que se ha encargado de regularlo mediante la expedición de un sinnúmero de leyes que datan del año de 1887 hasta nuestros días.

Esas leyes son válidas porque se expidieron con fundamento en las facultades constitucionales que preveía la Constitución de 1886 que enmarcaba al Estado colombiano en un régimen de centralismo político y descentralización administrativa. Y esa descentralización implicaba una autonomía pero administrativa, capaz de ejecutar la ley pero incapaz de crearla. Con mayor razón tratándose de asuntos tributarios.

Ya en vigencia de la Constitución Política de 1991, debe entenderse que esas leyes siguen vigentes, tal como lo precisó la Sala de Consulta y Servicio Civil(3). Sin embargo, esta Sala es del criterio de que esas leyes deben interpretarse de manera amplia, pues hay que partir del presupuesto de que la Constitución de 1991 introdujo cambios realmente importantes en el modelo estatal colombiano.

En la actualidad, las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 deben interpretarse con fundamento en el principio del unitarismo que pregona que debe existir un solo centro de producción normativa: el Congreso de la República, pero, así mismo, en los principios de autonomía política de las comunidades locales y el de reserva de ley.

De manera que, con criterios de ponderación, es pertinente concluir que las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 pueden convivir con normas expedidas por las asambleas y por los concejos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 317, pues, en materia de impuestos se cumpliría a cabalidad el principio de reserva de ley, entendido en sentido amplio, en cuanto que solo los órganos de representación popular pueden establecer impuestos.

Lo anterior, por cuanto, como lo ha dicho la Sala(4), si se trata de impuestos de estirpe o naturaleza local, la ley no puede copar todos los espacios de la competencia propia de las asambleas o del concejo. Eso es lo que se conoce como el principio de no vaciamiento de competencias, principio que debe guiar la labor legislativa del Congreso.

Tratándose del impuesto predial, entonces, las entidades territoriales gozan de autonomía para regular el impuesto predial dentro de los límites de la Constitución y la ley, pero así mismo, el Congreso de la República goza de autonomía para regular el impuesto predial, de manera general, sin vaciar la competencia normativa establecida por la Constitución a favor de las entidades territoriales.

Ahora bien, para entender, entonces, cómo pueden convivir las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 con las normas expedidas por las asambleas y por los concejos en ejercicio de la facultad establecida en el artículo 317 de la Carta Política, es menester precisar qué decían las leyes preexistentes a la Constitución de 1991 e interpretarlas con ponderación, con fundamento, se reitera, en los principios del unitarismo, de la autonomía política de las comunidades locales y de reserva de ley.

En el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado(5), a que se aludió anteriormente, se concluyó que antes de la expedición de la Ley 55 de 1985 los municipios no podían gravar con el impuesto predial los bienes de la Nación.

Así lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil:

“(...) Para mayor claridad se trascriben las normas pertinentes de las disposiciones que antecedieron el artículo 194 del decreto 13433 (sic) de 1986, en las cuales se evidencia la exclusión de los bienes inmuebles de propiedad de la Nación del impuesto predial.

Artículo 21 del Decreto 1226 de 1908:

Los bienes de la Nación no serán gravados con contribuciones, por las municipalidades; tampoco lo serán los bienes de los distritos ubicados en el territorio de otro por la municipalidad donde se hallan situados”.

Artículo 14 del Decreto 1227 de 1910:

“Quedan exceptuadas del pago del impuesto predial las propiedades siguientes: (...) c) Las propiedades públicas, cualquiera que sea la denominación de la persona o entidad que la administre”.

Artículo 3_ de la Ley 34 de 1920:

“Los bienes de los municipios no pueden ser gravados con impuestos directos nacionales, departamentales o municipales”.

Artículo 2_ de Ley 29 de 1963:

“Deróguense todas las disposiciones de carácter nacional que decretan exoneraciones o exenciones del impuesto predial y complementarios para las personas privadas. Los concejos municipales y el del Distrito Especial de Bogotá quedan autorizados para conservar por medio de acuerdos las exenciones hasta ahora decretadas a favor de las entidades de beneficencia o asistencia pública”.

Artículo 61 de la Ley 55 de 1985:

“Los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional podrán ser gravados con el impuesto predial a favor del correspondiente municipio.

Queda entonces claro, que con anterioridad a esta última disposición, ni siquiera los bienes inmuebles pertenecientes a los establecimientos públicos del orden nacional, eran sujetos pasivos del este gravamen”.

A partir de la Ley 55 de 1985, entonces, son objeto pasible del impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de las entidades públicas que, para ese año, contaban con personería jurídica y formaban parte de la estructura orgánica del Estado conforme con lo previsto en los decretos 1050 y 3130 de 1968.

En la actualidad, como cambió la estructura orgánica del Estado, la Ley 55 de 1985 debe interpretarse de manera amplia, en el sentido de que son objeto pasible del impuesto predial los bienes fiscales de las entidades públicas, con personería jurídica, que formen parte de la estructura orgánica del Estado con fundamento en la Ley 489 de 1998 y demás normas que la modifiquen.

Cosa distinta ocurre con los bienes de uso público que, de conformidad con la legislación preexistente a la Constitución de 1991, no eran objeto pasible del impuestos como el predial o la contribución de valorización, pero por la naturaleza jurídica misma de esos bienes, mas no por el tipo de entidad pública que los administra.

Tratándose de los bienes que conforman la infraestructura aeronáutica, ese es el criterio que sentó la Sala de Consulta y Servicio Civil(6), después de citar copiosa normativa reguladora de ese sector, así como de precedentes judiciales de las diferentes secciones primera y tercera del Consejo de Estado. En el concepto concluyó lo siguiente:

“Aplicando las anteriores premisas al caso sometido a estudio, la Sala concluye que los aeródromos públicos de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil, son bienes de uso público, por las razones que a continuación se exponen:

Son bienes que pertenecen a la Nación, (UAEAC).

Se encuentran afectos al uso común o colectivo, independientemente que su administración se ejerza directa o indirectamente por parte de la Aeronáutica Civil y que exista un reglamento para el uso adecuado y seguro de la infraestructura aeronáutica.

Su destinación está relacionada con el ejercicio de una actividad determinada como de “utilidad pública” por el legislador en los términos del artículo 1776 del Código de Comercio.

Son bienes que están fuera de la actividad mercantil y por lo tanto, son inembargables, inalienables e imprescriptibles.

Por su naturaleza son bienes necesarios para el desarrollo y la vida misma de la comunidad, pues el Estado no puede desprenderse de los mismos sin causar detrimento a su misión esencial del servicio público de transporte al cual están asociados.

Los demás bienes inmuebles destinados a facilitar y hacer posible la navegación aérea, tales como hangares, talleres, terminales, plataformas, calles de rodaje, muelles, dependencias de comunicaciones y ayudas de navegación, áreas de seguridad etc., también estima esta Sala, se clasifican como bienes de uso público, en la medida en que se encuentran directamente vinculadas a la actividad pública denominada “Aeronáutica Civil”. Cabe señalar que las áreas descritas como restringidas en la Resolución 3154 del 24 de mayo de 1995, en tanto forman parte de la infraestructura aeronáutica y son esenciales para la prestación del servicio público de transporte aéreo, también hacen parte de los bienes de uso público”.

La Sección Cuarta no se apartó de ese criterio, pues ni siquiera lo consideró.

De hecho, la Sala se pronunció sobre la causación del impuesto predial cuando la Aerocivil demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho los actos administrativos mediante los que el departamento archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina gravaron con el impuesto predial la infraestructura aeroportuaria ubicada en ese departamento y que pertenecía al patrimonio de dicha institución. En esa oportunidad, mediante sentencia del 19 de abril del año 2007(7), la Sala no aludió a la naturaleza jurídica de bien de uso público de esa infraestructura aeroportuaria. Simplemente interpretó que la Aeronáutica Civil no era sujeto pasivo del impuesto predial porque el artículo 61 de la Ley 55 de 1985 permitió a los municipios gravar con el impuesto predial únicamente los bienes inmuebles de las entidades públicas expresamente mencionadas en ese artículo. Y como ese artículo no menciona a las unidades administrativas especiales, naturaleza jurídica que al año 2007 tenía la Aeronáutica Civil, la Sala concluyó que estas entidades no eran sujeto pasivo del impuesto predial.

En esta oportunidad, la Sala considera que la verdadera razón por la que ni la Nación ni sus entidades descentralizadas o vinculadas son sujeto pasivo del impuesto predial es por la naturaleza jurídica de los bienes de uso público que administran.

La Sala considera que la interpretación del artículo 61 de la Ley 55 de 1985 pudo ser válida hasta cierto momento.

En la actualidad, los cambios legislativos y el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional ―que ha decantado lo referente al hecho generador del impuesto predial y la competencia compartida, para regular ese impuesto, que tienen tanto el Congreso de la República como las entidades territoriales― permiten interpretar de manera más amplia el artículo 61 de la Ley 55 de 1985.

En efecto, para el año 1985 era pertinente interpretar que la intención del legislador fue la de excluir a las unidades administrativas especiales como sujeto pasivo del impuesto predial por los bienes fiscales que administran porque, para ese año, tales entidades se concibieron como organismos adscritos al nivel central porque las que se crearon no contaban con personería jurídica(8).

Pero cuando se empiezan a crear unidades administrativas especiales con personería jurídica(9), la interpretación teleológica de la ley indica que los bienes fiscales de todas las entidades públicas de la Nación con personería jurídica que formen parte de la estructura orgánica del Estado están gravados con el impuesto predial.

En ese entendido, las unidades administrativas especiales sí pueden ser sujeto pasible del impuesto predial pero respecto de los bienes fiscales que administre. En otras palabras, son sujetos pasivos del impuesto predial en las mismas condiciones en que la Ley 55 de 1985 autorizó a los concejos municipales para gravar los bienes fiscales de los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta. Una interpretación en sentido contrario violaría el artículo 13 de la Carta Política porque crearía un trato discriminatorio y desigual entre entidades públicas, sin justificación alguna.

Ahora bien, en cuanto a los bienes de uso público se refiere, ni antes ni ahora podían quedar gravados en cabeza de la Nación, los distritos, los municipios y los departamentos o las entidades descentralizadas de esos órdenes.

Por excepción, en la actualidad, el legislador ha decidido gravarlos tanto con el impuesto predial como con la contribución de valorización, pero haciendo sujeto pasible de tales tributos a los terceros que los exploten económicamente.

En consecuencia, la Sala considera que los municipios sí pueden gravar con el impuesto predial los bienes de uso público, pero en las condiciones establecidas en las leyes que a la fecha se han expedido en ese sentido.

Así, por ejemplo, el Distrito Capital, en el artículo 160 del Decreto 1421 de 1993(10) dispuso que continuarían vigentes las exenciones y tratamientos preferenciales aplicables a los aeropuertos. Pero, posteriormente, el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 633 de 2000(11) excluyó de esa exención y tratamiento preferencial a los aeropuertos privatizados y/o que operen en concesión.

Así mismo, en virtud del artículo 6º de la Ley 768 de 2002(12) los concejos distritales de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico y Cultural e Histórico de Santa Marta, quedaron facultados para gravar con el impuesto predial y complementarios, las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.

De manera general, el inciso primero del artículo 54 de la Ley 1430 de 2010(13) definió quiénes podían ser sujetos pasivos de los impuestos municipales y departamentales y, concretamente, respecto del impuesto predial y de la contribución de valorización, dispuso que los sujetos pasivos del impuesto son los tenedores de los inmuebles públicos a título de concesión.

El artículo 177 de la Ley 1607 de 2012 modificó el citado artículo 54 de la Ley 1430 y reiteró que los bienes de uso público seguían excluidos del impuesto predial y de la contribución de valorización, salvo cuando tales bienes se explotaran económicamente, en los siguientes términos:

“En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles”.

En tales eventos, el artículo 177 reiteró que los sujetos pasivos del impuesto predial eran los tenedores de los bienes de uso público a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos.

De manera que estas leyes permiten interpretar que, en la actualidad, es irrelevante que los bienes de uso público sean de la Nación, de los distritos, de los departamentos o de los municipios. También es irrelevante que esos bienes de uso público sean administrados por cierto tipo de entidades públicas. Lo relevante es que, si esos bienes de uso público son explotados económicamente por terceros, en las condiciones que disponga la ley, tales bienes de uso público son objeto pasible del impuesto predial, y los terceros que los explotan económicamente son los sujetos pasivos del impuesto. Y en esas condiciones pueden ser gravados por las entidades territoriales.

En ese contexto, entonces, la Sala procede a analizar el caso concreto:

Del caso concreto

El Concejo del municipio de Soledad, mediante el Acuerdo 55 del 30 de noviembre de 2006(14), reguló los siguientes aspectos del impuesto predial, aplicables en la jurisdicción territorial de ese municipio: el hecho generador, la causación y el período gravable (artículo 7º que modificó el artículo 14 del Acuerdo 41 de 1998); la base gravable (artículo 8º que sustituyó el artículo 19 del Acuerdo 41 de 1998); las tarifas (artículo 10, que modificó el artículo 1º del Acuerdo 24 de 2002 y el artículo 22 del Acuerdo 41 de 1998) y los predios exentos (artículo 14, que modificó el artículo 25 del Acuerdo 41 de 1998).

Como hecho generador, el Acuerdo 55 del 30 de noviembre de 2006 dispuso que el impuesto predial unificado es un gravamen real, que recae sobre los bienes raíces ubicados en la jurisdicción del municipio de Soledad, y que se genera por la existencia del predio.

También dispuso que el impuesto predial se causa a partir del primero de enero del respectivo período fiscal, que comprende del 1º de enero al 31 de diciembre.

Ahora bien, como base gravable, el Acuerdo 55 de 2006 dispuso que sería el avalúo catastral, reajustado anualmente en el porcentaje autorizado por el Gobierno Nacional.

En el numeral 22.4 del artículo 10 se previó la tarifa del 15.0‰ para los predios de las empresas industriales y comerciales del Estado, los establecimientos públicos, las superintendencias, los ministerios, los departamentos administrativos, la Nación - Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, UAEAC, departamentos, sociedades de economía mixta y entidades financieras oficiales. Y la tarifa del 5.0‰ para los predios institucionales destinados a la defensa nacional.

Fíjese que en la citada norma se señaló como sujeto pasivo del impuesto predial a la Aeronáutica Civil. La Sala considera que no es pertinente que en los acuerdos de los concejos municipales se estipulen sujetos pasivos determinados pues los concejos son competentes y autónomos para regular los sujetos pasivos como elemento esencial del impuesto predial, pero de manera general, con fundamento en el artículo 317 de la Carta Política. La determinación particular de un sujeto pasivo da lugar a entender que el concejo municipal está creando una situación jurídica particular y concreta, sin fórmula previa de juicio y de defensa, que podría interpretarse como violatoria del derecho de defensa, lo que haría inaplicable el acuerdo, por excepción de inconstitucionalidad.

Ahora bien, en el literal e) del artículo 14 del Acuerdo 55 de 2006 se dispuso que estarían exentos, entre otros bienes, los siguientes:

“e. En consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que trata el artículo 674 del Código Civil, estarán exentos del impuesto predial unificado a partir de la fecha de su afectación con tal calidad (63 C.N.), con excepción de aquellos que se encuentren en manos de particulares a cualquier título” (resaltados fuera de texto)

Sobre esta disposición, la Sala reitera que el impuesto predial es de tipo real en cuanto recae sobre la propiedad inmueble. La Corte Constitucional ha dicho que el impuesto predial no se correlaciona de manera exclusiva con el derecho de dominio(15), y que, por lo mismo, la obligación del contribuyente nace por la propiedad nuda o plena, el usufructo o la posesión de un bien inmueble(16).

Adicionalmente, la Corte Constitucional también ha admitido que el impuesto predial recaiga en cabeza de particulares que sean “tenedores” de bienes de uso público y que los exploten económicamente en virtud de licencias, concesiones o permisos. Así lo manifestó en la Sentencia C-183 de 2003, en la que analizó la exequibilidad de la Ley 768 de 2002 “Por la cual se adopta el régimen político, administrativo y fiscal de los distritos Portuario e Industrial de Barranquilla, Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”, cuyo artículo 6º autorizó a esos distritos a “gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares”. De manera que los particulares ocupantes de esos bienes públicos, según la citada ley, serán responsables exclusivos de este tributo.

La Corte declaró inexequible la expresión “por cualquier razón” por cuanto consideró que “desde el punto de vista jurídico los bienes de uso público de la Nación, no pueden ser ocupados por los particulares legítimamente conforme a la Constitución, sino cuando se les hubiere otorgado licencia, concesión o permiso de ocupación temporal”.

Y frente a la posibilidad de gravar con el impuesto predial a los particulares respecto de los bienes de uso público que en virtud de licencia, concesión o permiso de ocupación temporal los exploten económicamente, dijo que la Ley 768 de 2002 ―norma que el municipio apelante alegó como violatoria de la autonomía fiscal de las entidades territoriales― se ajustaba a la Constitución por las siguientes razones:

“4. Posibilidad de gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso público de la Nación.

4.1. Visto como está, que si bien los bienes de uso público se encuentran destinados al uso y goce de toda la colectividad, pues esa es su vocación, sobre ellos puede recaer un uso diferente y especial previa autorización de autoridad competente en los términos que señale la ley, e incluso se pueden realizar construcciones, edificaciones o mejoras, sin que con ello se viole la Constitución Política, como quiera que esos “usos especiales o diferentes”, no mutan la naturaleza de los bienes de uso público. Tanto es así, que una vez vencido el término del permiso, licencia o concesión, o abandonadas las obras, como lo expresa la ley, los bienes se restituyen a la Nación. Es decir, no pierden su carácter de bienes inembargables, imprescriptibles e inalienables, por cuanto el Estado no pierde en ningún momento su derecho de dominio sobre ellos, simplemente otorga una autorización para que se les dé un uso distinto o especial, en muchas ocasiones en beneficio de la misma colectividad, pero siempre manteniendo su dominio sobre ellos, los cuales le son restituidos al vencimiento del término otorgado en la autorización por parte de la autoridad competente. Incluso, como se señaló, dado el carácter precario de la situación derivada de la autorización en cualquiera de sus formas, esta puede ser revocada por razones de interés general.

4.2. Ahora bien, la pregunta que surge es si ¿pueden los concejos distritales imponer un gravamen sobre bienes de uso público que se encuentren en manos de particulares? A juicio de la Corte la respuesta es afirmativa por las siguientes razones:

Considera el demandante que el Congreso de la República desbordó las competencias que le confiere la Constitución Política, al atribuir competencias a los concejos distritales para gravar las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas en bienes de uso público por particulares, vulnerando con ello el artículo 150, numeral 9º de la Carta.

El principio de representación popular en materia tributaria, se traduce en que solamente las corporaciones de representación popular pueden imponer contribuciones fiscales o parafiscales, por ello el artículo 338 de la Constitución establece que “solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales”. Así mismo, la Carta Política confiere a los departamentos y a los municipios la facultad de establecer impuestos de conformidad con la ley (C.P., arts. 300-4 y 313-4); adicionalmente otorga a los municipios la facultad exclusiva de gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de la contribución de valorización (C.P., art. 317).

Es importante recordar que el órgano legislativo tiene la facultad de crear impuestos de orden nacional, evento en el cual la ley debe definir los elementos que conforman la obligación tributaria. No obstante, tratándose de tributos de orden territorial, la ley puede autorizar su creación, caso en el cual las corporaciones correspondientes de representación popular pueden desarrollar el tributo autorizado por la ley, circunstancia que armoniza con lo dispuesto por el artículo 338 superior, en el cual se ordena la predeterminación del tributo, sin que ello signifique que la fijación de sus elementos sea facultad exclusiva del legislador, comoquiera que la norma superior citada específicamente habla de las ordenanzas y los acuerdos.

Ahora bien, el impuesto predial es un gravamen de orden municipal según lo establece la misma Carta Política en su artículo 317 al preceptuar que “Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble...”. Ello significa que por mandato constitucional los municipios están facultados para gravar la propiedad inmueble, a través de sus concejos municipales o distritales.

Si bien resulta cierto que los bienes de uso público no están gravados con el impuesto predial y complementario, por cuanto se trata de un impuesto que recae sobre la propiedad raíz, el legislador por razones de política fiscal, reconociendo una situación de hecho, consideró que en los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, cuya creación se llevó a cabo directamente por el constituyente, los concejos distritales pudieran gravar con dicho impuesto las construcciones, edificaciones y cualquier otro tipo de mejoras que realicen los particulares sobre bienes de uso público, teniendo en cuenta que se trata de inmuebles por adhesión permanente. En tal virtud, mientras se encuentren “en manos de particulares” y ellos los estén aprovechando económicamente, hasta tanto no vuelvan al dominio del Estado bien por el vencimiento de los términos señalados en las autorizaciones legalmente otorgadas, o mientras el Estado logra la restitución de dichos bienes en caso de que se encuentren en manos de particulares en forma ilegal o irregular, no contraría la Carta Política que el Congreso considere como predios objeto de gravamen esas construcciones, edificaciones o mejoras a que se refiere la norma acusada.

A juicio de la Corte, la posibilidad de gravar con el impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras realizadas sobre bienes de uso público que estén en manos de particulares, se aviene con el objeto y finalidad de la Ley 768 de 2002 de la cual hace parte la norma acusada, cual es dotar a los distritos especiales de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta “de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan éstos, considerados en particular”.

Por otra parte, también es importante recordar que “los distritos especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla son entidades territoriales y están reguladas por un estatuto político, administrativo y fiscal especial, en desarrollo de los actos legislativos de su creación, por remisión del artículo 328 de la Constitución y del Acto Legislativo 1 de 1993. Hacen parte de este estatuto especial las normas constitucionales sobre entidades territoriales y las que con carácter especial determine el legislador.

La autorización que confiere la Ley 768 de 2002 a los concejos distritales de Barranquilla, Santa Marta y Cartagena, para gravar con impuesto predial y complementarios a los particulares conforme a lo previsto en el artículo 6º, numeral 3º de dicha ley, instituye como hecho generador del gravamen la explotación económica que se realiza sobre un bien de uso público, o su aprovechamiento por un particular en beneficio propio, avaluable en dinero, es decir, con contenido y significación patrimonial. Por ello, no resulta contradictorio desde el punto de vista constitucional que simultáneamente se persiga la restitución del bien cuando exista detentación de hecho o cuando expire la licencia, permiso o concesión, y que mientras ella se realiza, quien obtiene un beneficio de contenido patrimonial sea también sujeto del tributo a que se refiere la ley, previa decisión del concejo distrital respectivo para ese efecto.

4.3. Siendo ello así, no puede aceptarse el argumento esgrimido por el demandante, en el sentido de que la disposición objetada viola el artículo 150-9 de la Constitución, pues el legislador no está autorizando la enajenación de bienes nacionales, sencillamente se está facultando a los concejos distritales para gravar con impuesto predial las construcciones, edificaciones o mejoras que sobre esos bienes se efectúen dado el aprovechamiento económico que los particulares están derivado de ellas, sin que ello implique que el pago de dicho impuesto genere algún derecho sobre el terreno ocupado, como lo establece el inciso final del artículo 6º, numeral 3º, de la Ley 768 de 2002, aspecto este último que el actor no se detiene a analizar, es más, ni siquiera transcribe en el escrito de demanda.

Así las cosas, la norma demandada no “legaliza” la ocupación de bienes de uso público como erradamente lo interpreta el demandante, lo que hace la norma, como lo señalan el Ministerio Público y la entidad interviniente, es reconocer una situación fáctica y a partir de ella imponer una obligación tributaria con fundamento en el principio de equidad y de igualdad ante las cargas públicas, sin que el pago de ese impuesto implique algún derecho sobre el terreno como la misma ley lo establece”.

Con fundamento en lo expuesto, para la Sala es pertinente que los municipios, en ejercicio de la autonomía fiscal que les concedió el artículo 317 de la Carta Política graven con el impuesto predial los bienes de uso público que sean explotados económicamente en virtud de licencia, concesión o permiso de ocupación temporal por los particulares, pues, como lo dijo la Corte, el hecho generador del gravamen sería la explotación económica que se realiza sobre el bien de uso público. En esos casos, el sujeto pasivo serán los terceros que exploten económicamente el bien de uso público, mas no la entidad pública que lo administre o tenga en su patrimonio.

El Acuerdo 55 de 2006 dispuso, como se vio, que el sujeto pasivo sería la Aeronáutica Civil. Adicionalmente, cuando listó los predios exonerados del impuesto predial, dispuso que el impuesto predial se genera si los bienes de uso público se encuentren en manos de particulares a cualquier título, expresión que, como lo dijo la Corte Constitucional, resulta violatoria de la Carta Política, pues a cualquier título los particulares no pueden explotar bienes de uso público, sino en virtud de licencia, concesión u ocupación temporal autorizada. Además, el acuerdo grava a la Nación - UAE Aeronáutica Civil, por el hecho de ser la propietaria de los bienes, cuando lo relevante o lo que justifica gravar con el impuesto predial los bienes de uso público, es su explotación económica por parte de particulares en virtud de acto legítimo de autoridad que respalda la tenencia del inmueble. Por estas razones, el acuerdo resulta inaplicable por excepción de inconstitucionalidad.

Pero además de lo dicho, la Sala aprecia que el literal e) del artículo 14 del Acuerdo 55 de 2006 modificó el artículo 25 del Acuerdo 41 del 10 de diciembre de 1998. Este artículo 25(17) exoneró del impuesto predial a los bienes de uso público por los periodos 1999 a 2006, si se tiene en cuenta que por haber sido expedido el 10 de diciembre de 1998 regía a futuro, esto es, a partir del período gravable siguiente y hasta el periodo en que fue modificado.

Queda en evidencia, entonces, que por los años 1999(18) a 2006, los bienes de uso público estaban exentos del impuesto predial en el municipio de Soledad - Atlántico.

Respecto del período 1998, la Sala precisa que los actos demandados también se fundamentaron en el Acuerdo 41 de 1998. Por lo tanto, la Sala insiste en que regía a futuro y a partir del período gravable 1999, de conformidad con el inciso final del artículo 338 de la Carta Política.

Por lo tanto, la Sala confirmará la sentencia apelada, pero por las razones expuestas anteriormente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 2 de julio de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, proferida dentro del contencioso de nulidad y de restablecimiento del derecho iniciado por la UAE Aeronáutica Civil contra el municipio de Soledad Atlántico, pero por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(1) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia del 25 de julio de 2013. Expediente 19420, M.P. Martha Teresa Briceño. Actor: Fernando Yepes Gómez y otro. Demandado: Municipio de La Unión-Valle.

(2) “[...] Desde luego, eso no significa restarle valor al precepto que les confía a los municipios la potestad para“establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus propios fines”(C.P., art. 287-3), pero sí implica que es necesario darle algún nivel de eficacia también a la precisión adicional de acuerdo con la cual los municipios deben ejercer esa competencia“dentro de los límites de la Constitución y la ley”(ídem). Esta posición tampoco insinúa que pueda juzgarse irrelevante el precepto en virtud del cual se les reconoce a los concejos la competencia para votar los tributos (C.P., art. 313-4), aunque sí exige que en el entendimiento de ese enunciado también se le asigne algún valor a la especificación constitucional siguiente, según la cual dicha atribución debe ser ejercida“de conformidad con la Constitución y la ley”(C.P., art. 313-4).

24. Si se interpreta el artículo 317 de la Constitución apropiadamente en este contexto normativo, puede concluirse que no le impone al legislador un límite para regular asuntos generales en materia de tributos sobre la propiedad inmueble. De hecho, así lo ha sostenido la Corte por ejemplo en la Sentencia C-944 de 2003.En ese caso, la corporación dispuso en específico que aun cuando los municipios son por regla general los únicos autorizados para gravar la propiedad inmueble con impuesto predial,“el legislador está facultado por la Constitución para fijar ciertas pautas, orientaciones y regulaciones o limitaciones generales en el ejercicio de la atribución impositiva del impuesto predial”.

(3) Sobre la vigencia de las normas tributarias nacionales que regulan el impuesto predial y la contribución de valorización a raíz de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado precisó: “Como la autonomía fiscal de los entes territoriales está regida por preceptos de orden superior y como, de otra parte, la Constitución de 1991 no derogó en bloque la legislación preexistente sino apenas aquellas normas que resulten incompatibles con sus nuevas disposiciones, en concepto de esta Sala la exclusión de los bienes de uso público consagrada en los regímenes municipal y departamental vigentes desde antes de la expedición de la nueva Carta Política, está plenamente vigente pues no se trata de disposiciones que crean exenciones, ellas sí prohibidas por la Constitución, sino normas que establecen cuáles pueden ser sujetos pasivos del tributo y cuáles no (exclusiones o no sujeciones). Así las cosas, la Sala estima que siendo los aeropuertos y los bienes inmuebles que forman parte de la infraestructura aeronáutica, bienes de uso público por destinación, se encuentran por disposición expresa “excluidos” de la contribución de valorización”. Consejo de Estado Sala de Consulta y Servicio Civil, C.P. Susana Montes de Echeverri. Bogotá D.C., diciembre cinco (5) de dos mil dos (2002). Radicación: 1469. Actor: Ministro del Interior. Referencia: Bienes de uso público. Infraestructura aeroportuaria: Contribución de valorización e impuesto predial.

(4) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, siete (7) de abril de dos mil once (2011). Ref.: Expediente 250002327000200600562 01 (16949). Demandante: José Alejandro Herrera Carvajal. Demandado: Municipio de Cucunubá (Cundinamarca).

(5) Ídem 3.

(6) Ídem 3.

(7) La tesis se sentó en la sentencia del 19 de abril de 2007, Expediente 14226, que retomó el recuento histórico del impuesto predial que se hizo en la sentencia del 24 de febrero de 1994, Expediente 5001, C.P. Jaime Abella Zárate. Posteriormente ha sido reiterada sin ninguna consideración adicional en las siguientes sentencias: del 8 de mayo de 2008, Expediente 15448 y del 28 de mayo de 2009, Expediente, 16685, C.P. Héctor J. Romero Díaz y, 3 de noviembre de 2011, Expediente 17851, C.P. William Giraldo Giraldo.

(8) “Esta denominación fue introducida en la reforma administrativa de 1968. Se buscaba que de acuerdo con la ley, pudiera organizarse el funcionamiento de ciertos programas de manera un tanto diferente del ordinario de los ministerios y departamentos administrativos. La expresión, que está recogida en el artículo 1º del Decreto 1050 de 1968, hacía referencia al origen de los recursos, o a la naturaleza de la actividad, que no podían estar bajo el régimen corriente”. Jaime Vidal Perdomo. Derecho Administrativo. Página. 112. Legis. Universidad del Rosario (2005).

(9) En virtud de las atribuciones conferidas al Gobierno Nacional por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política de 1992, se crearon las unidades administrativas especiales con personería jurídica. Entre otras, las siguientes: Superintendencia de Notariado y Registro (D. 2158), Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (D. 2117), Aeronáutica Civil (D. 2171).

(10) Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá.

(11) Exclúyase a los aeropuertos privatizados y/o que operan en concesión del inciso segundo del artículo 160 del Decreto 1421 de 1993.

(12) ART. 6º—Atribuciones. <Ver notas del editor> Los concejos distritales ejercerán las atribuciones que la Constitución y las leyes atribuyen a los concejos municipales. Adicionalmente ejercerán las siguientes atribuciones especiales:

1. Expedir las normas con base en las cuales se reglamentarán las actividades turísticas, recreacionales, culturales, deportivas en las playas y demás espacios de uso público, exceptuando las zonas de bajamar.

2. Dictar las normas necesarias para garantizar la preservación y defensa del patrimonio ecológico, los recursos naturales, el espacio público y el medio ambiente.

3. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Gravar con impuesto predial y complementarios las construcciones, edificaciones o cualquier tipo de mejora sobre bienes de uso público de la Nación, cuando por cualquier razón, estén en manos de particulares.

Los particulares ocupantes serán responsables exclusivos de este tributo.

El pago de este impuesto no genera ningún derecho sobre el terreno ocupado.

*Aparte subrayado declarado inexequible por la Sentencia C-183 de 2003.

(13) ART. 54.—Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho, y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado, a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto. En materia de impuesto predial y valorización, igualmente son sujetos pasivos del impuesto los tenedores de inmuebles públicos a título de concesión.

PAR.—Frente al impuesto a cargo de los patrimonios autónomos los fideicomitentes y/o beneficiarios, son responsables por las obligaciones formales y sustanciales del impuesto, en su calidad de sujetos pasivos.

En los contratos de cuenta de participación el responsable del cumplimiento de la obligación de declarar es el socio gestor; en los consorcios, socios o partícipes de los consorcios, uniones temporales, los será el representante de la forma contractual.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la facultad de la administración tributaria respectiva de señalar agentes de retención frente a tales ingresos.

*El aparte resaltado fue declarado exequible por la Sentencia C-822 de 2011

(14) Este acuerdo modifica los acuerdos municipales 41 de 1998, 20 de 2002, 24 de 2002 y 7 de 2004.

(15) Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo.

(16) En Sentencia C-876 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Corte Constitucional preciso que (...). El sujeto pasivo del impuesto predial es indeterminado (propietario pleno, poseedor).

(17) “ART. 25.—Predios exentos. Estarán exentos del impuesto predial unificado los siguientes predios: (...).

f) En consideración a su especial destinación, los bienes de uso público de que tratan el artículo 674 del Código Civil, estarán exentos del impuesto predial unificado a partir de la fecha de su afectación con tal calidad (C.N., 63)”.

(18) El Acuerdo 41 de 1998 se adoptó el 10 de diciembre. Por lo tanto, regía a partir del período gravable 1999. Los actos demandados que fijaron el impuesto por los periodos 1998 a 2005, se fundamentaron en ese acuerdo.