Sentencia 2007-00657/39849 de noviembre 30 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA-SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

Dr. Ramiro Pazos Guerrero

Exp.: 39.849

Rad.: 250002326000200700657-01

Demandante: Adriana Milena Velásquez Rojas y otro

Demandado: Superintendencia de Notariado y Registro

Naturaleza: Acción de reparación directa

Bogotá D.C., treinta de noviembre de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones.

1. Los presupuestos procesales de la acción.

Previo a analizar el fondo del presente asunto, resulta pertinente pronunciarse sobre la competencia de esta Corporación, la procedencia de la acción, la legitimación en la causa y la caducidad.

1.1. Competencia de la Sala.

Por ser la demandada una entidad estatal, el presente asunto es de conocimiento de esta jurisdicción, de conformidad con el artículo 82 del Código Contencioso Administrativo. Además, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, dado que la cuantía de la demanda, supera la exigida por en la ley para el efecto(1).

1.2. Procedencia de la acción.

La acción de reparación directa es la procedente para resolver el conflicto planteado, por cuanto se pretende la indemnización de los perjuicios sufridos por la demandante como consecuencia de la cancelación de la escritura pública mediante la cual adquirió un bien inmueble, y del registro de ese acto, daños que se imputa a la Superintendencia de Notariado y Registro, por ser la entidad encargada de la vigilancia y control de las notarías y oficinas de registro de instrumentos públicos del país.

1.3. Legitimación en la causa por activa.

La señora Adriana Milena Velásquez Rojas está legitimada en la causa por haber sido la persona que suscribió las escrituras públicas 1596 de 17 de junio de 2004, mediante la cual pretendió adquirir el bien inmueble objeto de este proceso, y 8377 de 31 de agosto de ese mismo año, mediante la cual hipotecó el bien a la empresa Transportadora de Carbón del Norte, según consta en la prueba documental que más adelante se relacionará.

1.4. La demanda en tiempo

La demanda de reparación directa se presentó, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 22 de noviembre de 2007, y la providencia mediante la cual la Fiscalía 164 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito ordenó la cancelación de las escrituras públicas en las que se protocolizaron las sucesivas transferencias del inmueble, así como de los actos de registro de esas negociaciones, se profirió el 15 de noviembre de 2005, es decir, que como fue a partir de esta última fecha que la demandante sufrió el daño que alega en la demanda, hay lugar a concluir que esta se presentó dentro del término previsto en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, tal como fue modificado por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998.

2. Problema jurídico.

Deberá la Sala establecer si la Superintendencia de Notariado y Registro es la entidad llamada responder por los daños que afirma haber sufrido la demandante, como consecuencia de la cancelación de las escrituras públicas y sus registros, mediante los cuales adquirió el derecho de dominio sobre el bien inmueble ubicado en la carrera 72 56A-23, de esta ciudad.

3. Análisis de la Sala.

3.1. En relación con los hechos de la demanda, obran las siguientes pruebas:

—Escritura pública 1378 de 24 de noviembre de 1993, de la Notaría Veintiocho del Círculo de Bogotá (fl. 8-10 cdno. de pruebas), en la cual figura que la señora Inés Sanz de Yepes transfirió a título de venta, al Hernán Castrillón Cáceres, el siguiente bien inmueble: “un lote de terreno demarcado con el número trescientos sesenta y uno (361), de la manzana noventa y nueve (99) de la urbanización Normandía de Bogotá, Distrito Capital, con un área total aproximada de trescientos trece metros cuadrados ochenta y un decímetro cuadrados (331,81 m2), distinguido con la nomenclatura urbana de Bogotá, D.C., con el número cincuenta y seis A veintitrés (56A-23), de la carrera setenta y dos (72), y con cédula catastral número U56A7229”. Ese acto aparece registrado el 3 de agosto de 2004, en el folio de matrícula 246541 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá (fl. 11 cdno. de pruebas).

En la copia que obra en el expediente no figuran las huellas digitales de los intervinientes.

—Escritura pública 01596 de 17 de junio de 2004, de la Notaría Veinticinco del Círculo de Bogotá (fl. 12-16 cdno. de pruebas), en la cual figura que el señor José Luis Figueroa Cañón, en nombre y representación del señor Hernán Castrillón Cáceres, vendió el bien inmueble antes señalado, a la señora Adriana Milena Velásquez Rojas. Ese acto aparece registrado el 11 de agosto de 2004, en el folio de matrícula 246541 de la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá (fl. 18 cdno. de pruebas).

Cabe advertir que en la escritura se estamparon las huellas digitales de la señora Adriana Milena Velásquez Rojas y del señor José Luis Figueroa Cañón, quien dijo actuar a nombre del señor Hernán Castrillón Cáceres y, además, aparece anexo el poder especial, que al parecer este le otorgó a aquel, en el cual figura nota de presentación personal del poderdante ante la Notaría 33 de Bogotá, en la cual se estampo, igualmente, la huella de quien al parecer era el señor Hernán Castrillón Cáceres.

—Resolución de 15 de noviembre de 2005, mediante la cual la Fiscalía 164 Delegada ante los Jueces Penales del Circuito ordenó la cancelación de las escrituras públicas 1378 de 24 de noviembre de 1993, 1596 de 17 de junio de 2004 y 8377 de 31 de agosto de 2004, así como la cancelación del registro de dichas escrituras (fl. 146-151 cdno. de pruebas), por las siguientes razones:

Inés Sanz de Yepes denunció que mediante escritura pública 6356 de fecha 12 de septiembre de 1974 de la Notaría 56 de Bogotá, adquirió un lote de terreno ubicado en la carrera 72 56A-23 de esta ciudad. En el año 1989, mediando una suplantación el inmueble fue vendido a Wilson Humberto Chinchilla Cárdenas, hecho que fue investigado por los jueces 40 y 34 de Instrucción Criminal, siendo cancelado el registro de la escritura mediante la cual se celebró la compraventa fraudulenta.

En el mes de octubre de 2004, se enteró que mediante oficio 526 del 19 de julio de 2004, la Fiscalía canceló el embargo preventivo que había ordenado el Juzgado 40 de Instrucción Criminal y por solicitud de Wilson Humberto Chinchilla Cárdenas, quien no tenía ningún derecho, pues el registro de compraventa a su favor había sido cancelado. Teniendo en cuenta dicho oficio, el 3 de agosto de 2004, se registró la escritura pública 1378 de 24 de noviembre de 1993 de la Notaría 28 de Bogotá, compraventa a Hernán Castrillón Cáceres, en donde nuevamente fue suplantada.

Luego la señora Adriana Milena Vásquez Rojas inscribió en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos la escritura de compraventa 1596 del 17 de junio de 2004, de la Notaría 25, por transferencia que le hiciera Hernán Castrillón Cáceres, inmueble que posteriormente fue hipotecado mediante escritura 8377 del 31 de agosto de 2004, gravamen inscrito el 3 de septiembre del mismo año.

Refiere la denunciante que jamás ha transferido el inmueble, se falsificó su cédula de ciudadanía para luego suscribir falsamente la escritura de compraventa 1378 de la Notaría del Círculo de Bogotá.

(…)

4. Dictamen pericial realizado sobre la firma a nombre de Inés Sanz de Yepes que se aprecia estampada en la escritura pública 1378 de 24 de noviembre de 1993, de la Notaría Veintiocho del Círculo de Bogotá, en el cual se concluye “...que las muestras patrones aportados por la Sra. Inés Sanz de Yépez no se identifican con el gesto gráfico de la firma de duda que a su nombre se aprecia en la escritura pública 1378 del 24 de noviembre de 1993 de la Notaría 28 del Círculo de Bogotá” (…).

6. Adriana Milena Velásquez Rojas declaró que con su esposo Luis Raúl Rojas Montaño compraron el lote a Marlon Mesa Ruiz sacaron el certificado de libertad y estaban a nombre de una señora que le vendió a un señor Chinchilla, no sabe por qué luego revertieron esa venta y Marlon tenía una escritura en donde la señora Sanz le vendía a un señor, pero no estaba registrada, ese señor, a quien no conoce les iba a escriturar, entonces, el día que fueron a la firma de la escritura, Marlon llegó con un señor que tenía un poder del que aparecía en la escritura y firmaron (…).

De las anteriores pruebas se infiere que la firma que como de Inés Sanz de Yepes aparecen en la escritura 1378 del 24 de noviembre de 1993 de la Notaría Veintiocho del Círculo de Bogotá, no fue suscrita ni estampada por la misma, es decir, la firma es falsa.

En conclusión, las pruebas muestran que no es cierto que Inés Sanz de Yepes haya vendido el predio ya conocido a Hernán Castrillón Cáceres, fue suplantada, esa compraventa del inmueble se realizó de manera ilegal, pues Inés Sanz de Yepes su propietaria legítima y única facultada para ello, no vendió.

Teniendo en cuenta estas pruebas y lo señalado en la demanda, se precisa que la imputación del daño que se hace en la demanda a la Superintendencia de Sociedades, está fundamentada en la omisión del Notario 28 del Círculo de Bogotá, de identificar a quienes intervinieron en la celebración del contrato de compraventa, protocolizado en la escritura pública 1378 de 24 de noviembre de 1993, en la que fue suplantada la verdadera propietaria del inmueble.

3.2. En relación con la responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro por el hecho de los notarios, se ha dicho en la jurisprudencia de la Sección que esta se genera cuando la entidad omite ejercer sus funciones de vigilancia y control, como ocurre en aquellos eventos en los se tenga conocimiento de que los notarios están incurriendo en irregularidades y, sin embargo, la entidad se abstenga de adelantar las investigaciones, imponer las sanciones y aplicar los correctivos a que haya lugar, dentro del marco de sus competencias; pero no habrá lugar a derivar esa responsabilidad cuando los daños se originan en las fallas en el ejercicio de la función propiamente notarial, dado que no está dentro de las funciones de la entidad, conforme a lo establecido en el Decreto 1260 de 1970, refrendar el otorgamiento de instrumentos públicos, revisar los documentos que los otorgantes allegan a las notarías para la protocolización de los actos o contratos, o tomar las huellas dactilares de los comparecientes.

En este sentido, la Subsección “B” de la Sección Tercera de la Corporación consideró:

14.1. Al respecto, lo primero que debe precisarse es que revisados los artículos 24 y siguientes del Decreto 960 de 1970 —por el cual se expide el Estatuto de Notariado—, no existe allí previsión alguna que imponga a la Superintendencia de Notariado y Registro el deber de revisar los documentos que los otorgantes allegan a las notarías antes de la suscripción de un instrumento público.

(…)

14.2. Como se observa, las normas aludidas por el demandante —entre ellas el artículo 28 del Estatuto del Notariado— establecen ciertos deberes a cargo de los Notarios, y lo cierto es que la Superintendencia de Notariado y Registro no desempeña función alguna en lo que tiene que ver con el otorgamiento de instrumentos públicos, especialmente cuando se trata de la representación legal de quienes los suscriben.

14.3. Al respecto, es pertinente precisar que según los artículos 209 y siguientes del mismo decreto, se fija en cabeza de la entidad hoy demandada la función de inspeccionar y vigilar la actividad de los notarios, sin que ello implique que todas y cada una de las acciones por ellos desplegadas tengan que llevar la refrendación por parte de la Superintendencia, cuyas competencias entran en operación sólo cuando se tenga conocimiento de irregularidades, ya sea mediante quejas presentadas por los ciudadanos, o por virtud de los hallazgos que se hagan en las visitas que rutinariamente se realizan en las sedes de las notarías.

(…)

14.4. Y es que, como bien lo manifestó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia apelada, la actividad de los notarios es una manifestación del principio de descentralización por colaboración, en virtud del cual le está dado a algunos particulares desempeñar algunas funciones que originalmente corresponderían directamente a la administración.

(…)

14.5. Y, por la misma vía, ha dicho la Sección Tercera de esta Corporación que los notarios son responsables ante los particulares por los daños que les causen en ejercicio de sus funciones, sin que en modo alguno los actos de dichos detentadores de funciones públicas liguen, por regla general, la responsabilidad de la Superintendencia de Notariado y Registro, que es una entidad que ejerce misiones de mera supervigilancia, y que sólo en casos muy excepcionales puede llegar a suplir al notario en la función de dar fe de ciertos actos. En este punto la Sala acoge el criterio expuesto por la Subsección “A” en la Sentencia del 23 de julio de 2014…

(…)

14.6. Ello no es óbice para que, en los casos en que se advierta que las irregularidades cometidas por el notario eran conocidas por la Superintendencia de Notariado y Registro, pueda entrarse a evaluar la gestión de esta entidad con respecto al control, vigilancia y sanción de conductas contrarias a la buena prestación del servicio notarial. En estos eventos, de llegar a comprobarse que la indebida gestión del notario era conocida por la entidad de vigilancia, y al evidenciarse que esta no hizo nada por garantizar la buena prestación del servicio, podría llegar a comprometerse la responsabilidad de la superintendencia.

14.7. En el caso concreto, observa la Sala que el demandante no hace imputación concreta alguna relacionada con las funciones que debía llevar a cabo la Superintendencia de Notariado y Registro frente a las actividades de la Notaría Primera del Círculo de Fusagasugá, y las funciones que, según dice el señor Luis Alejandro Rodríguez Díaz, habrían sido incumplidas por la accionada, no correspondían a esta. Ello quiere decir que en el sub lite no hay lugar a imputar responsabilidad a la Superintendencia de Notariado y Registro por los daños padecidos por el demandante en reparación, razón por la que habrán de denegarse las pretensiones de la demanda(2).

En el mismo sentido resolvió la Subsección “A” de la Sección Tercera las pretensiones formuladas en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro por los daños que sufrió la demanda al haber sido víctima de un delito de estafa, en el cual afirmó que había participado el notario que autorizó la escritura pública de compraventa(3). En esa sentencia se citaron antecedentes de años anteriores de la Sección y decisiones más recientes de la Subsección “C” de la Sección; además, se señaló que la entidad que debía ser llamada a responder por los hechos de los notarios era la Nación, sin perjuicio de la responsabilidad que les correspondía a los notarios y, finalmente, se precisó que la entidad llamada a representar a la Nación en tales casos es el Ministerio de Justicia y del Derecho, y no los notarios, como se había señalado en algunas providencias anteriores. Por ser pertinentes esas citas y consideraciones y por compartirlas integralmente esta Subsección, se citan in extenso:

La jurisprudencia de la Corporación en torno a este punto ha reconocido la procedencia de acudir a la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pretendiendo que se declare la responsabilidad del Estado por la falla del servicio notarial, en la que se distinguen dos hipótesis en las cuales podría proceder tal declaratoria: i) la responsabilidad patrimonial que se puede derivar del incumplimiento o el defectuoso ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control respecto de los notarios del país (D.L. 2158/1992 art. 2º(4)); y, ii) la responsabilidad patrimonial que se puede desprender directamente de la conducta, activa u omisiva, de los notarios.

Respecto de ésta última posibilidad, la Sección Tercera de esta Corporación, en Sentencia de 2002, señaló:

“Para la Sala no tiene duda que son de recibo las apreciaciones de la Superintendencia de Notariado y Registro dentro del proceso y especialmente en el memorial de apelación, en cuanto a que ella no es la autoridad que debe responder patrimonialmente por las irregularidades en que incurren los notarios en la función pública de notariado y registro.

“Precisando que los hechos ocurrieron en vigencia de la Constitución de 1886 y por tanto antes de la expedición de la Carta Fundamental de 1991, se recalca que el ordenamiento jurídico colombiano citado antes, en el capítulo de “servicio de notariado y registro”, es expresivo de que el servicio de notariado es servicio público y función pública a cargo de la Nación Colombiana, persona jurídica que la delega en los notarios a quienes inviste de poder público autenticador.

(…)

“Partiendo del marco jurídico visto y de la jurisprudencia y la doctrina como auxiliares en la administración de justicia se verá en primer lugar y como lo dijo la Superintendencia de Notariado y Registro, que el derecho y las pruebas son indicadores de que la irregularidad en que incurrió el notario, no tomar la huella dactilar del índice derecho de los comparecientes, es una falencia que no le es imputable a la mencionada Superintendencia y, en segundo lugar, que esa irregularidad sólo es predicable de otra persona jurídica como es la Nación, falencia que por sí sola no es conclusiva de responsabilidad porque como lo ha indicado la Sala en varias oportunidades la prueba de la falla no es al mismo tiempo prueba del nexo adecuado de causalidad. Por ello en el capítulo de daño y nexo de causalidad se estudiará si como lo concluyó el a quo tal falencia fue la causa eficiente y determinante en la causación del daño.

(…)

“Para el Consejo de Estado esas Pruebas son Concluyentes de la existencia real de la irregularidad afirmada definidamente en la demanda, pretensión primera, atinente a que la falencia ocurrió con ocasión de la prestación del servicio de notariado que está a cargo de la Nación Colombiana como ya se explicó, legislativa y ontológicamente.

“Esa falla comprobada deja ver que en Parte es cierto lo afirmado por el demandante. Las pruebas procesales son indicadoras de que al Notario le faltó exigir la impresión de la huella dactilar que había sido presupuesto exigido en la Circular 014 de marzo de 1983. Esto se corroboró con el testimonio del señor notario y con el documento público sancionatorio del mismo notario, por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro.

“Tal situación omisiva es predicable de la Nación (colombiana) que es la persona de derecho público que en ese momento en vigencia de la Constitución de 1886 —al igual que ahora, cuando rige la Carta Política de 1991— tenía a su cargo el servicio de Notariado; y no es predicable de la Superintendencia de Notariado y Registro que tiene a su cargo, entre otros, las funciones de inspección y vigilancia de los notarios.

“La primera de aquellas conclusiones, que el servicio de notariado pertenece a la Nación no desconoce las disposiciones jurídicas que predican la responsabilidad del notario (D.L. 960/1979, arts. 195 a 197), sino que se armonizan e integran con otras que aluden a que dicho servicio corresponde a la Nación, persona que delega ese servicio - función pública en los notarios. Por todo esto es que puede demandarse la responsabilidad de la Nación o conjuntamente la de ésta y la del notario; y luego si sólo se demanda a la Nación ésta, según [el] Decreto 2.148 de 1983 (art. 120) puede repetir contra el notario para demostrar en juicio el dolo o la culpa grave del mismo.

“Igualmente, se concluye que la Superintendencia de Notariado y Registro no está legitimada materialmente en la causa en cuanto a las imputaciones directas que se le hicieron por irregularidad en el servicio de notariado en que incurrió el notario” (…)(5).

En reciente sentencia, la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación reiteró la jurisprudencia señalada y al respecto consideró:

“En síntesis, la jurisprudencia del Consejo de Estado es unánime y pacífica al determinar que las actuaciones u omisiones de los particulares que ejercen función pública puede comprometer la responsabilidad del Estado, esto es de la Nación colombiana.

“En este caso, la Sala reiterará la jurisprudencia que sobre el tema ha edificado la Corporación, con la aclaración de que en los eventos en los cuales se pretenda declarar la responsabilidad del Estado por la falla del servicio notarial, resulta indispensable llamara a la Nación representada a través del Notario.

“Lo anterior cobra mayor sustento si se tiene en cuenta cuál fue la voluntad del Constituyente. Así, al examinar los debates y la exposición de motivos de la cláusula general de responsabilidad en la Asamblea Constituyente, se advierte la preocupación del constituyente acerca de la responsabilidad de los particulares que ejercen funciones públicas. En la exposición de motivos presentada sobre el tema, se indicó al respecto:

‘Comoquiera que, en materia de derecho público, hoy importa mucho más la naturaleza de la función que la del sujeto encargado de cumplirla, dicha responsabilidad, estructurada a base de reglas y principios autónomos —como corresponde—, debe extenderse a todos los particulares excepcionalmente atribuidos de funciones públicas’(6).

“Comoquiera que en este caso se demandó únicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, por la falla del notario, hay lugar a declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que la imputación fáctica y jurídica de la demanda no permite deducir que se hubiere demandado por la falla en la inspección, control y vigilancia del servicio notarial, sino directamente por la falla del notario” (se destaca)(7).

La misma postura fue reiterada por esa Subsección en Sentencia del 9 de mayo de 2012, en la cual se afirmó que “la Superintendencia deberá responder administrativamente, únicamente, siempre que y solo cuando la falla devenga del incumplimiento o cumplimiento negligente del ejercicio de las funciones de vigilancia y control atribuidas por la Ley a dicho órgano”(8).

En algunos pronunciamientos también se ha considerado, sin que se haya producido condena alguna en ese sentido, que el legitimado en la causa por pasiva sería el Notario, pero no en tanto persona natural, sino como representante de la Nación en la prestación del servicio público, así, en reciente sentencia de la Subsección C, dicha Sala reiteró la jurisprudencia en torno a la falta de legitimación en la causa de la Superintendencia de Notariado y Registro “con la aclaración de que en los eventos en los cuales se pretenda declarar la responsabilidad del Estado por la falla del servicio notarial, resulta indispensable llamar a la Nación representada a través del Notario”(9).

De esta manera, sin que sea necesario reiterar la evolución legislativa y jurisprudencial que se ha decantado en la materia(10), en cuanto a la legitimación en la causa se refiere, resulta necesario precisar que: i) al tratarse de un servicio público(11); ii) cuya titularidad corresponde a la Nación(12), la cual a través de sus diferentes autoridades (Ministerio de Justicia), de entidades descentralizadas de distinto orden y naturaleza (Superintendencia de Notariado y Registrado, Entidades Territoriales(13)) y de particulares que cumplen funciones públicas (notarios) lo ejercen, reglamentan, inspeccionan, vigilan y controlan su ejercicio; iii) su ejercicio puede comprometer la responsabilidad patrimonial de las personas públicas por distintas razones y títulos jurídicos, así dependiendo de las distintas actuaciones que se enmarcan en el ejercicio del servicio público y de la función notarial, las diferentes autoridades intervinientes en dicho proceso responderán por el ámbito de competencia que les haya sido atribuido por el ordenamiento jurídico; sin embargo, iv) la Superintendencia de Notariado y Registro, por ser una entidad descentralizada del orden nacional, por ende dotada de personería jurídica, no debe responder directamente por la conducta de los notarios, sino por el incumplimiento de las funciones que el ordenamiento jurídico le ha atribuido —esto es, de manera general, la inspección, vigilancia y control de la actividad notarial—.

Ahora bien, en criterio de la Sala en los casos en que se cuestione la responsabilidad del Estado por las conductas de los notarios que hubieren causado un daño antijurídico con ocasión del ejercicio de las funciones que el ordenamiento jurídico les ha atribuido, no resulta dable acudir, como alguna jurisprudencia lo pudo insinuar, a la fórmula “Nación-Notario” con el fin de configurar la parte demandada sino que se debe demandar en representación de la persona jurídica Nación al Ministerio de Justicia y del Derecho(14), estructura administrativa que tiene a su cargo la reglamentación y gestión del servicio notarial cuya titularidad se ha radicado en la Nación, esta postura se encuentra plenamente sustentada en los siguientes argumentos:

i) Los notarios, a pesar de encontrarse plenamente habilitados para el ejercicio de la función fedante, no tienen dentro de sus competencias la de representar judicialmente a la Nación(15);

ii) En relación con lo anterior, si bien es cierto que la conducta de los notarios puede comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado, tal y como lo ha reconocido en la jurisprudencia ya transcrita y consolidada, no lo es menos que, desde el punto de vista procesal, los notarios no tienen la capacidad de comprometer el presupuesto de la Nación;

iii) Si se tiene en cuenta que la responsabilidad del Estado es de carácter anónimo, institucional, el hecho de que se pueda demandar directamente la conducta de los notarios y que se les permita responder autónomamente en los procesos de reparación directa, puede tener la virtud de desnaturalizar esta elemental característica, al confundirse la responsabilidad patrimonial del Estado con la personal de los notarios; y,

iv) En virtud de la regla general contenida en el artículo 86 Código Contencioso Administrativo, y la especial del artículo 120 del Decreto 2148 de 1983(16), la Nación deberá, si se configuran las condiciones para ello, repetir contra el notario cuya conducta causó la declaratoria de responsabilidad y la consecuente imposición de la condena.

De esta manera, atendiendo el hecho de que el centro de imputación de la responsabilidad por la actividad de los notarios lo constituye la Nación colombiana como persona jurídica y que en la estructura de la Administración el organismo encargado de cumplir las funciones relacionadas con la función notarial es el Ministerio de Justicia y del Derecho, éste sería el legitimado en la causa por pasiva para actuar en un proceso judicial en el cual se ventile la hipotética responsabilidad patrimonial del Estado por las conductas realizadas por los notarios si llegaren a causar daños antijurídicos y comoquiera que el referido Ministerio no fue vinculado al presente proceso, se impone concluir la falta de legitimación en la causa por pasiva, con la consecuente denegación de las pretensiones de la demanda(17).

Por otro lado, toda vez que en el sub lite no se acreditó falta alguna imputable a la Superintendencia de Notariado y Registro en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control, puesto que no existía posibilidad de que dicha entidad pública demandada pudiera conocer, previamente a su ocurrencia, la conducta delictiva que realizó el Notario Único del Círculo Notarial de San Francisco y que, en igual medida, aparte de haber actuado como ente nominador del referido notario —lo que en el caso sub examine no compromete su responsabilidad patrimonial— (…) la Sala desestimará las pretensiones resarcitorias de la parte actora respecto de dichas entidades públicas(18).

En ese orden de ideas, considera la Sala que la Superintendencia de Notariado y Registro(19) no es la entidad llamada a responder por hechos que se le atribuyen en este proceso, relacionados con las fallas en las que pudieron incurrir los notarios públicos que autorizaron las escrituras públicas que luego ordenó cancelar la Fiscalía, porque no le correspondía a la entidad, en ejercicio de sus funciones de inspección y vigilancia, verificar que los aquellos tomaran las huellas dactilares de los comparecientes.

Además, cabe señalar que, para el 24 de noviembre de 1993, fecha en el cual se celebró la escritura pública 1378, en la que fue suplantada la verdadera propietaria del inmueble, la imposición de la huella dactilar era únicamente obligatoria en los trámites previstos en los artículos 39 y 78 del Decreto 960 y del artículo 37 del Decreto 2148 de 1983 relativos a la firma a ruego y a dar fe de supervivencia, y si bien, en la instrucción administrativa 01-35 de 8 de junio de 2001, la Superintendencia de Notariado y Registro instruyó a los motarios para que incluyeran la impronta dactilar en el trámite escritural, lo cierto es que se trató de una recomendación sin carácter obligatorio(20). No puede perderse de vista, igualmente, que la obligación de implantar un sistema de identificación biométrica es muy posterior a los hechos de esta demanda(21), luego entonces, mal podría exigírseles a los notarios de la época cotejo y verificación de huellas, cuando ni siquiera era obligatorio que se tomaran en el trámite de escrituras.

Finalmente, destaca la Sala que el análisis de la responsabilidad no se hace frente a la Nación - Ministerio de Justicia, porque si bien la demanda se dirigió contra esa entidad, en el auto admisorio de la demanda (fl. 19-20 cdno. 1), como se indicó en el capítulo de los antecedentes, el Tribunal a quo dispuso no vincularla, por considerar que los hechos señalados como fuente del daño están relacionados con las funciones atribuidas únicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad que goza de personería jurídica:

Dentro de la calidad de Director del proceso que compete al funcionario judicial y que debe ejercerse dentro de la propia revisión del cumplimiento de los requisitos de la demanda (art. 137 y 139 del C.C.A.), en criterio de este despacho, el análisis de los mismos no puede realizarse en forma aislada, sino por el contrario, en forma integral.

Uno de los aspectos a ser examinados en la etapa de admisión de la demanda es la designación que las partes realice el accionante en su libelo demandatorio, la cual ha de corresponderse con los supuestos de hecho que motivan sus pretensiones.

En el presente caso, los hechos enunciados en la demanda guardan relación con la falla en el servicio notarial endilgado específicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual es una Unidad Administrativa Especial con personería jurídica y patrimonio autónomo adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia. De esta manera, en cuanto a la entidad a la cual se imputan los hechos aducidos como fuente del daño, ostenta personería jurídica y, por ende, capacidad para comparecer por sí misma al proceso, no se vinculará al Ministerio del Interior y de Justicia, ordenando notificar el auto admisorio de la demanda únicamente a la Superintendencia de Notariado y Registro.

En relación con esa decisión, la parte demandante se mostró conforme, a pesar de que pudo haber interpuesto el recurso de apelación en contra del auto que rechazó la demanda interpuesta en relación con la Nación-Ministerio de Justicia, conforme a lo dispuesto en el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo, por lo que dicha providencia cobró ejecutoria dentro del proceso.

5. Costas.

De conformidad con lo establecido en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 hay lugar a condenar en costas a la parte vencida, sólo en la medida en que su conducta sea temeraria porque no le asiste al demandar u oponerse “un fundamento razonable, o hay de su parte una injustificada falta de colaboración en el aporte o práctica de pruebas, o acude a la interposición de recursos con un interés meramente dilatorio”(22) En el caso concreto, no advierte la Sala comportamiento temerario de ninguna de las partes en sus actuaciones procesales. Por lo tanto, la Sala se abstendrá de ordenar condena en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “A” el 10 de junio de 2010.

2. Sin condena en costas.

3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, cúmplase».

1. Para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de directa en el año de 2007 tuviera vocación de segunda instancia ante esta Corporación debía tener una cuantía superior a $216.850.000, de conformidad con lo establecido en el artículo 132-6 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, y la cuantía de este proceso es de 1.000 salarios mínimos legales que fueron pedidos como indemnización moral, los cuales equivalían a esa fecha a 433.700.000.

2. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, Sentencia de 30 de marzo de 2017, Exp. 36972, C.P. Danilo Rojas Betancourth. El problema jurídico que se resolvió en esa sentencia, conforme al resumen que se hizo en la misma, fue el siguiente: “Por medio de la escritura pública 1384 del 24 de abril de 1998, otorgada ante el señor Reynaldo Sánchez Bonilla como Notario Primero (encargado) del Círculo de Fusagasugá, el señor Luis Alejandro Rodríguez Díaz hizo un préstamo de doscientos millones de pesos moneda corriente ($200 000 000) a favor del señor Elso Miller Orjuela Aguilar, quien en la suscripción del instrumento actuó en su condición de representante legal de la Asociación de Vivienda Popular de la Provincia del Sumapaz —ASOVIP—. Como garantía de dicho mutuo dinerario, en la escritura se pactó el gravamen hipotecario de los predios “La Monita” y “La Negrita” de propiedad de ASOVIP, los cuales fueron embargados y secuestrados en el marco del proceso ejecutivo que el hoy demandante en reparación prosiguió entonces en contra de la mencionada asociación, trámite este que culminó con sendas sentencias proferidas por la jurisdicción ordinaria civil, en las cuales se declaró la inoponibilidad a la asociación del negocio jurídico contenido en la citada escritura pública, decisión que también fue asumida en los procesos judiciales civiles promovidos para que se declarara la invalidez o ineficacia de dicho acuerdo de voluntades. El motivo de la inoponibilidad declarada por los jueces ordinarios en lo civil, fue el hecho de que el señor Elso Miller Orjuela Aguilar no había sido autorizado por ASOVIP para la suscripción del contrato de mutuo con hipoteca y, a juicio del accionante en reparación, la falta de verificación de esa facultad constituyó una falla del servicio por parte de la Notaría Primera del Círculo de Fusagasugá, cuya actividad no fue adecuadamente vigilada por la Superintendencia de Notariado y Registro”.

3. En la sentencia se resumieron los hechos que fundamentaron las pretensiones, en estos términos: “La actuación delictiva del entonces Notario Único del Círculo Notarial de San Francisco, Cundinamarca, señor Celedonio Ramírez Acero, al haber cometido el delito de falsedad material de servidor público en documento público en concurso con estafa agravada por la suplantación de la señora María Cruz Rodríguez Ruíz en la escritura pública 148 del 26 de abril de 1996 de la Notaría Única del Círculo Notarial de San Francisco, mediante la cual se perfeccionó la venta del inmueble ubicado en la Carrera 19 B 1D-44 de la ciudad de Bogotá a favor de la señora Isabel Bustos Garzón; inmueble que con posterioridad —mediante escritura pública 173 del 17 de mayo de 1996, extendida en la misma Notaría— fue vendido por la señora Bustos Garzón a la señora Matilde Merchán de Grandas, demandante en este proceso. En criterio de la parte actora, la conducta delictiva del señor Celedonio Ramírez Acero condujo a que la justicia penal anulara la transferencia de la propiedad del inmueble que adquirió, razón por la cual y en atención a la calidad de Notario con que se encontraba investido para la época de ocurrencia de los hechos se comprometió la responsabilidad de las entidades públicas demandadas”.

4. Nota original de la sentencia citada: A cuyo tenor: “ART. 2º.—Funciones. La Superintendencia de Notariado y Registro desarrollará sus objetivos mediante el ejercicio de las siguientes funciones: 1. Velar por la adecuada y eficaz prestación de los servicios públicos de notariado y registro y orientar a los notarios y registradores sobre el particular. 2. Instruir a los notarios y registradores de instrumentos públicos sobre la aplicación de las normas que rigen su actividad y establecer criterios, pautas y procedimientos para su cumplimiento. 3. Ejercer la inspección y la vigilancia sobre las notarías y las oficinas de registro de instrumentos públicos e imponer sanciones por la violación de las normas vigentes que rigen los servicios a su cargo. 4. Practicar visitas de inspección a las notarías y oficinas de registro, cuando de oficio o por medio de denuncias se evidencien irregularidades en el desarrollo de sus funciones. 5. Establecer de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias, criterios y reglas claras que guíen las visitas de inspección periódicas que realice la Superintendencia a los entes vigilados. 6. Llevar a cabo, con la debida observancia de las formalidades legales, las investigaciones necesarias para obtener información probatoria relacionada con el desarrollo de sus funciones de inspección y vigilancia. 7. Ordenar, cuando fuere pertinente, la suspensión inmediata de aquellas actuaciones irregulares y disponer que se adopten las medidas correctivas del caso. 8. Establecer sistemas administrativos y operativos para lograr la eficiente atención de los servicios de notariado y registro de instrumentos públicos procurando su racionalización y modernización. 9. Proponer al Gobierno Nacional la creación o supresión de notarías y de oficinas de registro de instrumentos públicos. 10. Proponer al Gobierno nacional la fijación de tarifas para el cobro de derechos por prestación de los servicios de notariado y de registro de instrumentos públicos. 11. Asignar a las oficinas de registro de instrumentos públicos el presupuesto necesario para que su funcionamiento garantice una adecuada y eficiente prestación del servicio público que les ha sido encomendado. 12. Adelantar y auspiciar estudios, investigaciones y compilaciones en materia de notariado y de registro de instrumentos públicos y divulgar sus resultados. 13. Prestar el apoyo técnico y administrativo que se requiera para el ingreso y la permanencia en el servicio de los notarios y registradores. 14. Llevar a cabo, directamente o a través de entidades especializadas, los programas de capacitación que se requieran para las personas que prestan sus servicios en la Superintendencia. 15. Impulsar actividades de los Colegios de Notarios y Registradores de Instrumentos Públicos de Colombia tendientes a lograr la adecuada y eficaz prestación de los servicios. 16. Preparar y presentar a consideración del Ministro de Justicia proyectos de ley o de reglamento relacionados con los servicios de Notariado y Registro de Instrumentos Públicos. 17. Las demás que le señale la ley”.

5. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 1 de agosto de 2002, Exp. 13248, C.P. María Elena Giraldo Gómez.

6. Cita textual del fallo: “Gaceta Constitucional 23 del 19 de marzo de 1991. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia 72. Título: Responsabilidad del Estado. Autor: Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Exposición de motivos. Págs. 48 a 49”.

7. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 11 de octubre de 2011, Exp. 20222, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

8. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 9 de mayo de 2012, Exp. 21692, C.P. Olga Mélida Valle de la Hoz.

9. Nota original de la sentencia citada: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 11 de octubre de 2011, Exp. 20222, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

10. Nota original de la sentencia citada: Para un recuento detallado y exhaustivo ver la sentencia de la Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 11 de octubre de 2011, Exp. 20222, C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

11. Nota original de la sentencia citada: Tal y como lo disponen los artículos 1 de la Ley 29 de 1973 y 1 del Decreto 2148 de 1983.

12. Nota original de la sentencia citada: En los términos del artículo 131 C.P., con los lineamientos que al respecto ha decantado la jurisprudencia ya citada de esta Corporación.

13. Nota original de la sentencia citada: Como es el caso de los Departamentos, los que por expresa disposición del artículo 161 del Estatuto de Notariado y Registro —contenido en el Decreto 960 de 1970— son los entes nominadores de los notarios de segunda y tercera categoría.

14. Nota original de la sentencia citada: Entidad pública principal a la que se encuentra adscrita la Superintendencia de Notariado y Registro.

15. Nota original de la sentencia citada: Según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 960 de 1970 —contentivo del Estatuto de Notariado—, son funciones de los notarios: 1. Recibir, extender y autorizar las declaraciones que conforme a las Leyes requieran escritura pública y aquellas a las cuales los interesados quieran revestir de esta solemnidad. 2. Autorizar el reconocimiento espontáneo de documentos privados. 3. Dar testimonio de la autenticidad de firmas de funcionarios o particulares y de otros Notarios que las tengan registradas ante ellos. 4. Dar fe de la correspondencia o identidad que exista entre un documento que tenga a la vista y su copia mecánica o literal. 5. Acreditar la existencia de las personas naturales y expedir la correspondiente fe de vida. 6. Recibir y guardar dentro del protocolo los documentos o actuaciones que la Ley o el Juez ordenen protocolizar o que los interesados quieran proteger de esta manera. 7. Expedir copias o certificaciones según el caso, de los documentos que reposen en sus archivos. 8. Dar testimonio escrito con fines jurídico - probatorios de los hechos percibidos por ellos dentro del ejercicio de sus funciones y de que no haya quedado dato formal en sus archivos. 9. Intervenir en el otorgamiento, extensión y autorización de los testamentos solemnes que conforme a la Ley civil deban otorgarse ante ellos. 10. Practicar apertura y publicación de los testamentos cerrados. 11. [derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970] 12. [derogado por el artículo 46 del Decreto 2163 de 1970]. 13. Llevar el registro del estado civil de las personas en los casos, por los sistemas y con las formalidades prescritos en la Ley”. 14. Las demás funciones que les señalen las Leyes.

16. Nota original de la sentencia citada: A cuyo tenor, “[e]n los casos en que la Nación sea condenada por falla en la prestación del servicio notarial, podrá ejercitar la acción de repetición correspondiente”.

17. Nota original de la sentencia citada: Al respecto se debe resaltar que según jurisprudencia constante de esta Sala: “Cabe recordar que constituye una postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que éstas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado” (Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 22 de noviembre de 2001, Exp. 13.356, C.P. María Elena Giraldo Gómez, entre muchas otras). // Así, la falta de legitimación en la causa constituye causal para denegar las pretensiones de la demanda y no una excepción de fondo, razón por la cual se modificará la sentencia de primera instancia en este punto.

18. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, Sentencia de 23 de julio de 2014, Exp. 26580, C.P. Hernán Andrade Rincón.

19. En el Decreto 302 de 2004, por el cual fue modificada la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, estableció su naturaleza jurídica en estos términos: “La Superintendencia de Notariado y Registro es un organismo que goza de autonomía administrativa y financiera, con personería jurídica y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia”. Esa misma naturaleza se le ha atribuido en todos los actos posteriores que han modificado la estructura y funciones de la entidad: Decretos 412 de 2007, 2163 de 2011 y 2723 de 2014.

20. Para prevenir en cuanto sea posible que personas inescrupulosas lesionen la majestad dignidad y eficacia del servicio notarial asaltando la buena fe del notario con suplantaciones de identidad personal y adulteración de documentos, se hace necesario, en aquellos casos en que lo juzguen conveniente, que en el otorgamiento de escrituras públicas, se protocolice fotocopia del documento de identificación de cada compareciente y se imprima a cada uno huella dactilar del índice derecho o de aquella que corresponda a falta de éste, indicando siempre de qué huella trata , diligencia que se efectuará en la última hoja de la escritura matriz; la medida relacionada con la impresión de huellas dactilares se recomienda hacerla extensiva en las diligencias de autenticación de documentos, de firmas, reconocimiento de contenido y firma, reconocimiento de firmas y en las diligencias de presentación personal, entre otras.// Es importante desde luego que la impresión de la huella dactilar sea nítida, puesto que la falta de diligencia al tomarla no representa beneficio alguno en el evento de requerirse dentro de una investigación”.

21. Decreto 19 de 2012.

22. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 18 de febrero de 1999, Exp. 10.775, C.P. Ricardo Hoyos