Sentencia 2007-00893 de julio 3 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. 08001 23 31 000 2007 00893 01

Magistrada Ponente:

Dra. Susana Buitrago Valencia

Demandante: Juan Domingo Torres Ojeda

Acción de tutela

Bogotá, D.C., tres de julio de dos mil ocho.

Procede la Sala a resolver la impugnación propuesta por la parte demandante contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 18 de diciembre de 2007 mediante el cual rechazó la tutela incoada contra el Ministerio de Educación Nacional.

I. Antecedentes

1. La solicitud.

A. Pretensiones.

El demandante solicita “conceder la tutela en el sentido de cumplir los tratados internacionales sobre usura y acceso a la educación superior derogando la existencia material de las matrículas extraordinarias a las universidades del país, ordenando al Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales (arts. 123, 209 y 366) y legales (L. 489/98, función y organización de las entidades del orden nacional —en sus arts. 3º, 4º y 5º, D. 2230/2003—, respecto de las funciones del Mineducación en sus arts. 1º, inc. 1.1 y 1.4; 2º, inc. 2.1), haciendo (sic) cumplir el espíritu del derecho fundamental a la educación en su núcleo esencial al acceso y la permanencia” (fl. 17).

B. Hechos.

Como fundamento de la solicitud, el demandante invocó los siguientes fundamentos fácticos:

1. El Decreto 110 de 1994 autoriza el incremento anual de los derechos pecuniarios en las universidades. Se pregunta el accionante si existe alguna norma que permita el cobro de matrículas extraordinarias en las universidades dado que aquellas implican un incremento de hasta el 15% sobre el valor autorizado, con lo cual se sobrepone la autonomía universitaria al derecho fundamental a la educación.

2. Señala que esto rompe con lo que se entiende por Estado social de derecho pues la autonomía universitaria no puede estar por encima del derecho fundamental a la educación dado que este incremento impide el acceso a la educación para muchos estudiantes.

3. El viceministro de educación superior en comunicación de 14 de octubre de 2005, al responder la solicitud de información presentada el 22 de septiembre de 2005 por el hoy actor, indica que los derechos pecuniarios son exigibles por las instituciones de educación superior, conforme al artículo 122 de la Ley 30 de 1992 que prevé a favor de estas los derechos de inscripción, de matrícula, de grado y de expedición de certificados y constancias y el derecho a la realización de exámenes y de cursos especiales y de educación permanente. En relación con las matrículas extraordinarias si bien no existe consagración expresa, la posibilidad de su cobro se deriva del artículo 28 ibídem, como concreción a la autonomía universitaria que les permite arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y de su función institucional, dotarse de su propia organización interna, expedir las normas de funcionamiento, de gestión administrativa y de elaboración y aprobación de su presupuesto, lo cual les posibilita fijar fechas límites para pagos del servicio público que presta, incluidas las matrículas extemporáneas, siempre y cuando se encuentren claramente determinadas en el reglamento. Destaca que las fechas de pago y el recargo por extemporaneidad en el pago hacen parte del acto de matrícula que es ante todo un contrato o convenio educativo, en el que las partes gozan de libertad para asumir los compromisos.

4. En fecha posterior —2 de mayo de 2006— el demandante insistió al Viceministro de Educación Superior para que derogara el cobro de las matrículas extraordinarias por parte de las universidades, instituciones universitarias y tecnológicas, pero dicho funcionario reiteró la argumentación anterior.

5. El demandante en tutela considera que el sobrecosto por matrícula extraordinaria del 10% o 15% constituye una usura que lesiona el núcleo esencial del derecho fundamental de acceso y permanencia a la educación.

6. Esta medida vulnera el bloque de constitucionalidad, en particular la Convención Americana de Derechos Humamos, Pacto de San José de Costa Rica, artículo 21 y el Código Penal, artículo 305, porque se trata de usura.

7. Adicionalmente se vulnera el debido proceso porque el Estado no cumple con su función constitucional respecto del Ministerio de educación.

2. Contestación.

La asesora jurídica del Ministerio de Educación, contesta la tutela en los siguientes términos:

1. Se ha dado respuesta a los derechos de petición formulados por el accionante, lo cual descarta la vulneración del derecho de petición por parte de esta entidad.

2. La tutela es improcedente puesto que se dirige contra actos de carácter general, impersonal y abstracto argumento que sustenta apoyándose en sentencias del Consejo de Estado.

3. La sentencia impugnada.

El Tribunal Administrativo del Atlántico rechaza por improcedente la tutela con los siguientes argumentos:

— No existe vulneración de los derechos fundamentales de petición y educación habida consideración de que el actor manifiesta una discrepancia con disposiciones de carácter legal que regulan el cobro de matrículas extraordinarias en centros de educación superior, disposiciones que constituyen actos de carácter general, impersonal y abstracto, contra los cuales no procede la acción de tutela, a la luz del numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.

— La tutela no se presentó como amparo de un perjuicio irremediable por lo que no es viable estudiar tal procedencia.

— Para controvertir un acto de carácter general, impersonal y abstracto como la ley de autonomía universitaria que faculta a las universidades para fijar fechas límites para el pago del servicio prestado, no procede la acción de tutela.

4. La impugnación.

La parte demandante impugnó la anterior decisión, sin sustentarla.

II. Consideraciones

El artículo 86 de la Carta Política establece que las personas pueden interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

Por su naturaleza subsidiaria y residual esta acción no procede cuando existe otro medio de defensa judicial a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Tampoco procede contra actos de carácter general, impersonal y abstracto que de modo expreso han sido excluidos de la protección por este medio judicial, en los términos del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. Además, y como presupuesto esencial, supone la amenaza o la lesión de un derecho fundamental del afectado la Sala comparte la argumentación del Tribunal al rechazar por improcedente la demanda con base en que el trasfondo de la acción implica cuestionamiento de un acto jurídico general, impersonal y abstracto como es la ley de educación, pues de la causa petendi se advierte que la pretensión es de “derogatoria de la existencia material de las matrículas extraordinarias a las universidades del país”, la fundamenta el actor en lo siguiente:

1) La matrícula extraordinaria para estudiantes universitarios es una fijación de valores con incrementos exorbitantes que sobrepasa los límites consagrados en el Decreto 110 de 1994 (1) y, en tal medida, carece de sustento jurídico.

2) La existencia de las matrículas extraordinarias no se justifica en Colombia debido a las dificultades sociales y económicas, toda vez que de permitirlas se están legalizando cargas que ingresan dentro de la órbita de la usura que violan normas internacionales.

3) Las matrículas extraordinarias universitarias violan tratados internaciones y el Código Penal, por cuanto se cobran en un porcentaje superior al IPC. Además, en algunos casos se accede a estas matrículas por vía del crédito, lo cual hace más gravosa la situación al generar el cobro de intereses sobre intereses.

Ha sido tal la gravedad de la situación, que los deudores de las matrículas extraordinarias solamente se han puesto al día mediante la creación de planes de alivio para morosos.

Aunque en la demanda se invocan los derechos a la educación, vulnerado a juicio del actor en su núcleo porque el cobro de la matrícula extraordinaria atenta contra la accesibilidad y permanencia en el sistema educativo y al debido proceso, porque el Ministerio de Educación ha omitido el cumplimiento del proceso de inspección y vigilancia sobre esta situación la demanda no alude ni menos demuestra que el accionante sea el afectado, no en abstracto, sino en concreto, con los hechos que describe.

Lo anterior lleva a la Sala a confirmar la decisión del a quo, no sin antes aludir a dos razones adicionales que apoyan aún más la improcedencia de la acción:

a) La indefinición del interés directo y del derecho fundamental vulnerado para el accionante.

La Sala no observa, ni siquiera en un esfuerzo de interpretación contextual de la demanda y en armonía con la documentación allegada, que el demandante explique o señale de qué manera sus derechos fundamentales de educación y de debido proceso están siendo amenazados o violados por la entidad pública demandada.

En la sustentación de la demanda se dedica a señalar explicaciones generales sobre la inconveniencia e ilegalidad de las matrículas extraordinarias, el impacto que aquellas generan para la población educativa en Colombia, e incluso a pedir el cumplimiento de tratados internaciones y de atribuciones constitucionales y legales del gobierno nacional, pero no precisa o señala en concreto porqué esta situación produce una amenaza o violación de sus derechos fundamentales.

El principio de la informalidad que caracteriza a la acción de tutela no exonera a quien la ejerce de acreditar la legitimación en la causa por activa que únicamente ostenta la persona titular de los derechos fundamentales violados y amenazados con la conducta imputada en la demanda, de conformidad con los artículos 1º y 10 del Decreto 2591 de 1991, cuyo tenor literal es el siguiente:

“ART. 1º—Objeto. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en las casos que señale este decreto”.

“ART. 10.—Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa”.

La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la legitimación en la causa en la acción de tutela señaló:

“La acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial subsidiario o residual para la protección de derechos constitucionales fundamentales vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señale la ley. De tal manera que, quien vea amenazado o vulnerado un derecho constitucional fundamental, podrá acudir ante los jueces, en todo momento y lugar, para obtener la orden para que aquél respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo.

Las normas reglamentarias de la acción exigen como presupuesto la legitimidad e interés del accionante. Según el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la tutela podrá ser ejercida por la persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien podrá actuar por sí mismo o a través de representante; también admite la agencia de derechos ajenos, cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, y la intervención del Defensor del Pueblo y de los personeros municipales.

De acuerdo con lo expuesto, la regla general indica que la tutela se intenta por la persona afectada, es decir por el titular del derecho fundamental que se estima vulnerado. Por ello, este mecanismo de defensa judicial no admite que se pueda asumir de manera indeterminada o ilimitada la representación de los derechos de otros y ejercer en su nombre la protección constitucional.

La informalidad que caracteriza a la tutela no se opone a que su ejercicio esté sometido a unos requisitos mínimos de procedibilidad, entre los cuales está la legitimidad por activa” (2) .

De conformidad con lo anterior y debido a que en este caso no se personalizó la violación de los derechos invocados por el solicitante, sino que se hace referencia indeterminada a la violación de los derechos de todos los estudiantes universitarios afectados por las matrículas universitarias, es evidente la ausencia de legitimación en la causa y, en tal medida, la acción es improcedente

Ahora bien, aun cuando en escrito independiente visible a folio 20 del expediente firman como coadyuvantes de la demanda los señores Fidel Madero Velásquez, Heydy Parra, Diana Carolina Aguila, Carloa J. Vásquez, Mileidys Narváez, Yamil Estradas, Carlos Olivo, Katerine Sierra y David Pérez, se advierte que no individualizan la afectación de un derecho fundamental. Tal circunstancia permite reafirmar que es un interés colectivo y general el que motiva al demandante a reclamar protección para todos los miembros de la comunidad educativa universitaria presuntamente perjudicados por los cobros de las matrículas extraordinarias, situación que ocasiona la ausencia de legitimación para accionar en tutela.

b) La imposibilidad de ordenar el cumplimiento de normas de rango legal o administrativo por vía de acción de tutela.

Por vía de la acción de tutela es improcedente reclamar el cumplimiento de normas de rango legal o administrativo, al tenor de lo normado en el artículo 2º del Decreto 306 de 1992, que dispone:

“ART. 2º—De los derechos protegidos por la acción de tutela.

De conformidad con el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela protege exclusivamente los derechos constitucionales fundamentales, y por lo tanto, no puede ser utilizada para hacer respetar derechos que sólo tienen rango legal, ni para hacer cumplir las leyes, los decretos, los reglamentos o cualquiera otra norma de rango inferior”.

El actor invoca el Decreto 110 de 1994 “Por el cual se establecen criterios para la inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios en las instituciones de educación superior de carácter privado” (ver nota al pie 1), para cuestionar la legalidad de las matrículas extraordinarias y en forma conjunta, alude al bloque de constitucionalidad con el artículo 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos Pacto de San José de Costa Rica (3) , cuyo texto hace referencia al derecho a la propiedad privada y, concretamente, a la proscripción legal de la usura o a cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre; el artículo 305 (4) del Código Penal, que consagra el delito de usura; el artículo 26 párrafo 1º de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que prevé el derecho de toda persona a la educación, la cual debe ser gratuita al menos en la instrucción elemental y fundamental, mientras que la instrucción técnica y profesional debe ser generalizada y el acceso a los estudios superiores debe ser igualitario en función de los méritos y el artículo 4º de la Convención relativa a la lucha contra las Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (5) .

Por su parte, en las pretensiones de la demanda solicita al juez de tutela que imparta orden al Ministerio de Educación para que dé cumplimiento a los tratados internacionales que proscriben la usura y garantizan el acceso a la educación superior. Así mismo que obligue al gobierno, a través de dicho Ministerio, a hacer uso de las atribuciones previstas en los artículos 123, 209 y 366 de la Constitución (6) ; artículos 3º, 4º y 5º de Ley 489 de 1998 (7) ; artículo 1º, incisos 1.1 y 1.4 y artículo 2º, inciso 2.1 del Decreto 2230 de 2003 (8) y, que con base en toda esta normatividad, proceda a derogar las matrículas extraordinarias de todas las universidades del país. Este planteamiento desnaturaliza la demanda de acción de tutela cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales de quien los considera vulnerados o amenazados respecto de su propia persona o de aquel o aquellos en cuyo nombre actúa.

La discusión sobre la legalidad o ilegalidad por confrontación normativa de una matrícula extraordinaria no es un debate propio de la acción de tutela, pues como bien lo ha dilucidado la jurisprudencia constitucional (9) no es procedente someter al conocimiento del juez de tutela conflictos o controversias que en su motivación y antecedentes corresponden al conocimiento del juez natural y a través de una acción ordinaria.

III. La decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFIRMAR, por las razones expuestas en esta providencia, la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico.

2. NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente al de ejecutoria de esta providencia.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Susana Buitrago Valencia, presidenta—Maria Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa—Mauricio Torres Cuervo.

(1) “Por el cual se establecen criterios para la inspección y vigilancia respecto a los derechos pecuniarios en las instituciones de educación superior de carácter privado”. En sus artículos 1º y 2º consagra: que las instituciones de educación superior de carácter privado que hayan incrementado o pretendan incrementar el valor de los derechos pecuniarios por encima del índice de inflación del año inmediatamente anterior, deberán presentar informe que contenga la justificación precisa de los factores en los que se fundamenta el aumento. El Icfes, dentro de los treinta (30) días siguientes, establecerá si el alza está o no en consonancia con los fines y objetivos de la educación superior consagrados en la ley, y así lo comunicará a la institución respectiva. En caso negativo, la institución educativa debe adoptar los correctivos del caso, so pena de las acciones administrativas y a la imposición de las sanciones a que se refiere el artículo 48 de la Ley 30 de 1992.

(2) Corte Constitucional, Sentencia T-240 de 12 de marzo de 2004, Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. Demandante: Sindicato de Trabajadores Oficiales de Cundinamarca.

(3) Aprobada por Colombia mediante Ley 16 de 30 de diciembre de 1972 “Por medio de la cual se aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos “Pacto de San José de Costa Rica”, el 22 de noviembre de 1969”. Publicada en D.O. 33.780 de 5 de febrero de 1973.

El artículo 67 de esta convención fue invocado por el demandante pero su temática no corresponde a la discusión planteada: “El fallo de la Corte será definitivo e inapelable. En caso de desacuerdo sobre el sentido o alcance del fallo, la Corte lo interpretará a solicitud de cualquiera de las partes, siempre que dicha solicitud se presente dentro de los noventa días a partir de la fecha de la notificación del fallo”.

(4) El texto es del siguiente tenor literal “Artículo 305. Modificado por el art. 141511 de la Ley 890 de 2004. El que reciba o cobre, directa o indirectamente, a cambio de préstamo de dinero o por concepto de venta de bienes o servicios a plazo, utilidad o ventaja que exceda en la mitad del interés bancario corriente que para el período correspondiente estén cobrando los bancos, según certificación de la Superintendencia Bancaria, cualquiera sea la forma utilizada para hacer constar la operación, ocultarla o disimularla, incurrirá en prisión de treinta y dos (32) a noventa (90) meses y multa de sesenta y seis punto sesenta y seis (66.66) a trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

El que compre cheque, sueldo, salario o prestación social en los términos y condiciones previstos en este artículo, incurrirá en prisión de cuarenta y ocho (48) a ciento veintiséis (126) meses y multa de ciento treinta y tres punto treinta y tres (133.33) a seiscientos (600) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

Inciso adicionado por el artículo 34 de la Ley 1142 de 2007. Cuando la utilidad o ventaja triplique el interés bancario corriente que para el período correspondiente estén cobrando los bancos, según certificación de la Superintendencia Financiera o quien haga sus veces, la pena se aumentará de la mitad a las tres cuartas partes”.

(5) Ver Ley 22 de 22 de enero de 1981 “Por medio de la cual se aprueba la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial”, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en Resolución 2106 (XX) (sic) del 21 de diciembre de 1965, y abierta a la firma el 7 de marzo de 1966. En su artículo 4º determina: “Los Estados partes condenan toda la propaganda y todas las organizaciones que se inspiren en ideas o teorías basadas en la superioridad de una raza o de un grupo de personas de un determinado color u origen étnico, o que pretendan justificar o promover el odio racial y la discriminación racial, cualquiera que sea su forma, y se comprometen a tomar medidas inmediatas y positivas destinadas a eliminar toda incitación a tal discriminación o actos de tal discriminación y, con ese fin, teniendo debidamente en cuenta los principios incorporados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, así como los derechos expresamente enunciados en el artículo 5º de la presente Convención, tomarán, entre otras, las siguientes medidas: a) Declaración como acto punible conforme a la ley toda difusión de ideas basadas en la superioridad o en el odio racial, toda incitación a la discriminación racial así como todo acto de violencia o toda incitación a cometer tal efecto, contra cualquier raza o grupos de personas de otro color u origen étnico, y toda asistencia a las actividades racistas, incluidas su financiación; b) Declararán ilegales y prohibirán las organizaciones, así como las actividades organizadas de propaganda y toda otra actividad de propaganda, que promuevan la discriminación racial o inciten a ella, y reconocerán que la participación en tales organizaciones o en tales actividades constituye un delito penado por la ley; c) No permitirán que las autoridades ni las instituciones públicas nacionales o locales, promuevan la discriminación racial o inciten a ella”.

(6) Los mandatos constitucionales invocados aluden a los siguientes temas: el artículo 123: quienes son servidores públicos, que su función es estar al servicio del Estado y de la comunidad y que la ejercen de acuerdo con la Constitución, ley y reglamento. El artículo 209 consagra los principios de la función administrativa y el artículo 366 determina la prioridad en el gasto público social en bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población.

(7) Los artículos 3º, 4º y 5º de la Ley 489 de 1998 consagran los principios y finalidades de la función administrativa y el deber de los organismos y entidades administrativas de ejercer las competencias y atribuciones de ley.

(8) El decreto 2230 de 2003 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional y se dictan otras disposiciones”. El artículo 1º consagra los objetivos del Ministerio de Educación entre los cuales está el establecer las políticas y los lineamientos para dotar el sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema y el orientar la educación superior en el marco de la autonomía universitaria, garantizando el acceso con equidad a los ciudadanos colombianos, fomentando la calidad académica y la pertinencia de los programas, la eficiencia y transparencia de la gestión para facilitar la modernización de las Instituciones de Educación Superior e implementar un modelo administrativo por resultados y la asignación de recursos con racionalidad de los mismos (nums. 1.1. y 1.4). En el artículo 2º prevé como función de este ministerio la formulación de la política de educación, la regulación y el establecimiento de los criterios y parámetros técnicos cualitativos que contribuyan al mejoramiento del acceso, calidad y equidad de la educación, en todos sus niveles y modalidades.

(9) Ver Sentencia SU-713 de 23 de agosto de 2006. Actor: Inverapuestas S.A.. M.P. Rodrigo Escobar Gil, en la cual se citan sobre el tema las sentencias T-638-97 con ponencia de Hernando Herrera Vergara y T-613-95 con ponencia del dr. Fabio Morón Díaz. También consultar sentencia T-753 de 31 de agosto de 2006. Actor: Fernando Rodríguez. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

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