Sentencia 2007-00902 de diciembre 2 de 2008

CONSEJO DE ESTADO 

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación: 11001-03-15-000-2007-00902-00(C)

Consejero Ponente:

Dr. Gerardo Arenas Monsalve

Bogotá, D.C., dos de diciembre de dos mil ocho.

Actor: IPS de La Sabana Ltda. en liquidación

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social

Decide la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Juzgados 34 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y 5º Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo.

I. Antecedentes

1.1. La IPS de La Sabana Ltda. en liquidación presentó ante la Caja Nacional de Previsión Social en liquidación (en adelante Cajanal EPS) reclamación tendiente a lograr el reconocimiento económico por servicios prestados a favor de afiliados y beneficiarios de Cajanal EPS.

1.2. A folios 46 y 56 obra la información emitida por la Central Nacional de Cuentas Cenal de Cajanal EPS sobre la factura presentada por la IPS de La Sabana en liquidación, por la suma de doce millones trescientos setenta y tres mil cuatrocientos ochenta y cinco pesos ($ 12.373.485) y observó respecto de ella que contenía la especificación de servicios de salud prestados por esta última entidad —Seccional Sucre— a la primera mencionada “sin contrato”.

1.3. Mediante las resoluciones 291 del 8 de noviembre de 2005 y su aclaratoria 300 del 15 de noviembre del mismo año, Cajanal EPS, decide glosar(1) la reclamación por tratarse de “obligaciones prescritas y/o caducadas”.

1.4. Mediante la Resolución 300 del 15 de noviembre de 2005 la agente especial del liquidador de Cajanal EPS, aclara la Resolución 291 del 8 de noviembre de 2005 sobre el concepto de las glosas 1.1. a 8.6. sin que para definir el asunto tenga importancia dicha decisión, toda vez que se mantuvo el contenido de la glosa 10.1. (97 a 102).

1.5. Interpuesto el recurso de reposición contra los actos anteriores, la agente especial del liquidador de Cajanal EPS, expide la Resolución 874 del 24 de noviembre de 2008 en la cual se modifica el contenido de los actos anteriores respecto del acreedor IPS de La Sabana y reconoce la suma de ciento siete millones ochocientos cuarenta y cinco mil setecientos cuarenta y siete pesos con cincuenta y ocho centavos ($ 107.845.747,58). Respecto de la suma equivalente a doce millones trescientos setenta y tres mil cuatrocientos ochenta y dos pesos ($ 12.373.482), la reconoce de forma condicionada al agotamiento del procedimiento establecido en la Ley 640 de 2001, vale decir a la realización de una audiencia de conciliación extrajudicial, la cual indicó, debía llevarse a cabo dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación del citado acto.

Para el efecto, consideró que debía revocarse la glosa 10.1. conforme al aval 2915 del 12 de agosto de 2002.

En apartes de la decisión, se adujo:

“Que el acreedor IPS de La Sabana en liquidación, identificado con NIT 823.000.426., reclamó la factura 838 y en la resolución 291 y 300 de 2005 fue glosada con el código de glosa 10.1. (obligación prescrita y/o caducada, factura, cheques girados, cuentas de cobro u otros).

Que de acuerdo al Aval 2915 del 12 de agosto de 2002, firmado por el funcionario delegado Hernando Pedreros, contador, se encuentra la factura avalada y por lo tanto se levanta la glosa 10.1, pero como no medió contrato, se hará un reconocimiento crediticio condicionado, a la aprobación del Tribunal Contencioso Administrativo correspondiente, en lo relativo a servicios de salud avalados por el Cenalc, por lo cual el liquidador de Cajanal S.A. EPS en liquidación invita al actor a que dentro de los quince (15) días calendario subsiguientes al término de notificación del presente acto, presente una solicitud de conciliación ante el agente del Ministerio Público delegado al efecto, a fin de obtener la consecuente aprobación ante el Tribunal Administrativo competente.

...en consecuencia únicamente sobre esta procede conciliación extrajudicial por la suma de $ 12.373.482, así:

Factura incluida en aval
Nº factura Aval
838 SIN C-2915

Que esta factura: se reconoce en el anexo A14A condicionada al trámite de conciliación prejudicial por ausencia de registro presupuestal.

Que dentro del proceso de liquidación de Cajanal S.A. EPS en liquidación, sólo es posible reconocer acreencias que se encuentren debidamente soportadas en títulos ejecutivos que sean claros, expresos y actualmente exigibles” (fls 139 a 165, resaltado no original).

1.6. Mediante escrito presentado ante la Procuraduría Judicial de los tribunales administrativos de Cundinamarca (Reparto), se solicitó por la IPS de La Sabana en liquidación, fecha y hora para llevar a cabo diligencia de conciliación extrajudicial. Se expuso como fundamento que, además del condicionamiento impuesto por Cajanal EPS en la Resolución RPA 000874 del 24 de noviembre de 2006 que desató el recurso de reposición, que conforme a lo señalado por Cajanal en la citada decisión, se procedía en cumplimiento de normas que le eran imperativas para la entidad en liquidación. En el referido escrito se expresa también que frente a un derecho incierto como es el caso, dado que se trata de un crédito que aún no ha sido reconocido por el juez competente y que estaría en juicio de discusión, no es del alcance del liquidador entrar a declarar su reconocimiento. Sin embargo, continúa señalando la solicitante, al encontrarse probada la prestación del servicio, en virtud de lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 5º del Decreto 4409 de 2004, que faculta al liquidador para conciliar extrajudicialmente, es que se promueve la solicitud de señalamiento de fecha y hora para llevar a cabo la diligencia.

1.7. Ante la Procuraduría Sexta Judicial Administrativa Delegada de los Tribunal Administrativos de Cundinamarca, juzgados administrativos y tribunales de arbitramento de la ciudad de Bogotá, se celebró el acuerdo conciliatorio extrajudicial el día 21 de marzo de 2007 entre Cajanal EPS y la IPS de La Sabana en liquidación, mediante el cual la primera de las mencionadas se comprometió a pagar a la segunda la suma anteriormente mencionada, esto es, de doce millones trescientos setenta y tres mil cuatrocientos ochenta y dos pesos. ($ 12.373.482).

II. El conflicto de competencias

2.1. La actuación correspondió por reparto al Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá, órgano judicial que mediante providencia del 17 de abril de 2007, ordenó remitir la actuación al Juzgado Administrativo del Circuito de Sincelejo (Reparto) por considerar que por el factor territorial ese circuito era el competente para conocer de la aprobación o improbación del acuerdo conciliatorio.

En sustento de la decisión, arguyó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, la competencia por razón del territorio se fijará en los procesos contractuales y en los ejecutivos originados en contratos estatales por el lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, y en los de reparación directa por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas. En consecuencia, estimó que el lugar de prestación del servicio fue en la ciudad de Sincelejo (Sucre), de modo que ordenó la remisión del proceso al Juzgado Administrativo del Circuito de Sincelejo por ser de su competencia (fl. 227).

2.2. Asignada así la competencia al Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Sincelejo, ese despacho mediante auto del 26 de junio de 2007 se pronunció declarando su incompetencia para conocer de la aprobación o improbación de la conciliación extrajudicial y en consecuencia, promovió el conflicto negativo de competencia.

Para el efecto, señaló:

“Ya vimos que el Juzgado 34 Administrativo de Bogotá nos envía por competencia territorial esta conciliación extrajudicial, en consideración del numeral 2º del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 43, norma en la que también se advierte en su numeral 1º que “por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado”. Es cierto, que Cajanal S.A. EPS en liquidación tiene su sede en Bogotá, probado por el certificado de la Cámara de Comercio de Bogotá, sede Salitre (fls. 176-178), que sería la eventual demandada en este asunto.

Ahora bien, como se trata de asuntos del orden nacional la competencia territorial estaría conforme al literal f) del numeral 2º del artículo 134D de la codificación citada, por lo que es preciso considerar en qué encaja el enriquecimiento sin causa:

a) Lugar donde se produjeron los hechos. El hecho de enriquecerse Cajanal S.A. EPS en liquidación, a costas de la IPS de La Sabana Limitada en liquidación, persona jurídica de derecho privado con domicilio en Sincelejo no puede tenerse en la ciudad del domicilio de la solicitante de la conciliación porque Cajanal S.A. EPS en liquidación, es una entidad de derecho público de carácter nacional con sede en Bogotá. Su patrimonio, aunque representado en activos que pudieran estar en sitios distintos de la capital del país, se incrementa o se mantiene por no atender sus acreencias (sic) es allá y no en Sincelejo.

b) Las omisiones: La eventual entidad pública demandada produce sus actos de contratación es en Bogotá, y por ende la omisión en que se incurrió de no celebrarlos para obtener una prestación de servicios, tiene asiento también es en Bogotá.

c) Operaciones administrativas: No ha sido Cajanal S.A. EPS en liquidación la entidad que ha prestado el servicio en Sincelejo, sino la IPS de La Sabana Limitada en liquidación, sin contar con un contrato estatal que respaldara la ejecución del servicio prestado.

Tanto en sentido general como específico, esta unidad judicial, considera que la competencia para conocer de la presente conciliación extrajudicial, (sic) son los juzgados administrativos con sede en Bogotá, máxime que la solicitud de la misma y su realización fue ante la Procuraduría Sexta Judicial Administrativa Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Juzgados Administrativos y Tribunales de Arbitramiento.

Así las cosas, queda planteado un conflicto negativo de competencia” (fls 232 a 235).

III. Consideraciones

1. Competencia.

La Sala Plena del Consejo de Estado es competente para dirimir el presente conflicto de competencias suscitado entre juzgados administrativos de diferentes distritos judiciales administrativos de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 97 del Código Contencioso Administrativo.

2. Análisis jurídico

El artículo 24 de la Ley 640 de 2001 establece:

“Aprobación judicial de conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo. Las actas que contengan conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo se remitirán a más tardar dentro de los tres (3) días siguientes al de su celebración, al juez o corporación que fuere competente para conocer de la acción judicial respectiva, a efecto de que imparta su aprobación o improbación. El auto aprobatorio no será consultable”.

Acorde con lo anterior y con la finalidad de establecer cuál es el juzgado competente para conocer de la aprobación o improbación del referido acuerdo conciliatorio extrajudicial, resulta necesario determinar qué acción contenciosa hubiera sido procedente instaurar ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Para el efecto, la Sala se remite a las consideraciones que sobre el particular ha venido exponiendo recientemente la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado(2) al considerar que la acción de reparación directa contemplada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo bajo la figura del enriquecimiento sin causa o “actio in rem verso” es en principio la procedente para establecer si con motivo de un servicio prestado por un particular sin que existiera contrato, el Estado obtuvo aumento patrimonial a costa del empobrecimiento de aquél.

No obstante que en la providencia citada se determinan las circunstancias que hacen posible la prosperidad de la acción, efectuando un riguroso análisis en aras de impedir posibles injustos desequilibrios patrimoniales en contra del particular o previendo que éste no acredite una causa justa, vale decir cuando se esté en presencia de situaciones provocadas por el mismo empobrecido, o cuando se utiliza con desconocimiento deliberado de las partes contratante y contratista para omitir la solemnidad de la contratación estatal(3), dichos aspectos no corresponden ser examinados en esta instancia porque son propios del ámbito de competencia del juez a quien corresponda conocer de la aprobación o improbación del acuerdo conciliatorio extrajudicial.

En ese orden de ideas, la Sala parte de la posibilidad de que ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo sería jurídicamente viable instaurar la acción de reparación directa prevista en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo(4) en eventos como los comprendidos en el acuerdo conciliatorio extrajudicial independientemente de su prosperidad y acorde a lo expuesto, examina que el artículo 134D del Código Contencioso Administrativo estatuye en el numeral 2º literal f) que la competencia por razón del territorio se fijará con sujeción a las siguientes reglas:

“En los de reparación directa se determinará por el lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones o las operaciones administrativas”.

No obstante lo anterior, la Sala admite que las circunstancias referidas en el caso sub lite, podrían dar lugar a que se considere que la acción contractual, prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, es el mecanismo que procedería ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón a que originalmente entre la IPS de La Sabana en liquidación y Cajanal se había celebrado un contrato para la prestación de servicios de salud, pero los servicios que posteriormente fueron objeto de la conciliación quedaron sin respaldo contractual debidamente formalizado, lo que dio lugar al citado acuerdo conciliatorio entre las partes.

A juicio de la Sala, el presunto enriquecimiento sin causa que reclama la IPS de La Sabana en liquidación ocurrió en el municipio de Sincelejo, lugar de prestación de los servicios y en ese sentido, la competencia territorial para conocer de la aprobación o improbación del acuerdo conciliatorio extrajudicial radica en el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Sincelejo.

Ahora bien, no obstante que el acuerdo conciliatorio extrajudicial se celebró en la ciudad de Bogotá el 21 de marzo de 2007 en la Procuraduría Sexta Judicial Administrativa Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, juzgados administrativos y tribunales de arbitramento, para determinar la competencia por razón del territorio no es aplicable el numeral 1º del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo en cuanto señala que “por regla general, la competencia territorial se determinará por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada o por el domicilio del particular demandado”, toda vez que esta última pauta solamente aplica en ausencia de norma especial para determinar la competencia, la que como se anotó existe en el literal f) del numeral 2º ibídem y por ende, debe preferirse.

Además, la Sala observa que aunque la sede principal de Cajanal EPS se encuentra en la ciudad de Bogotá, lugar donde se celebró el acuerdo conciliatorio extrajudicial, el presunto enriquecimiento sin causa ocurrió por servicios médicos prestados en una de las seccionales de la entidad, lo cual sirve de referente para ejemplificar el clásico modelo de desconcentración territorial a que alude el artículo 209 de la Constitución Política por distribución de funciones en sitios diferentes a los de la sede principal de la entidad, aspecto que a su turno implica la prevalencia de la regla especial de competencia prevista en el literal f) numeral 2º del artículo 134D del Código Contencioso Administrativo frente a la general contemplada en el numeral 1º ibídem.

Incluso de aplicarse esta última norma, vale decir el artículo 134 numeral 1º del Código Contencioso Administrativo, por el lugar de ubicación de la sede de la entidad demandada, ello implicaría que las entidades públicas, que por regla general tienen su sede principal en la ciudad de Bogotá, tendrían que definir sus conflictos necesariamente ante los juzgados administrativos del circuito y tribunales administrativos de Bogotá, lo que se traduciría en la práctica en la inoperancia de la regla especial que para determinar la competencia territorial contempla el mismo artículo 134D, numeral 2º, literal f), norma que para el caso considera la Sala es la aplicable toda vez que los servicios objeto de la conciliación extrajudicial se prestaron en la ciudad de Sincelejo.

Pese a lo explicado hasta aquí acerca de la acción de reparación directa que procedería para hacer efectivo el pago de los servicios objeto de litigio, la Sala estima que aún bajo la consideración expuesta más arriba, vale decir aceptando la eventual procedencia de la acción contractual, de todas maneras la regla de competencia territorial no varía al compararla con la de la acción contemplada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, dado que el artículo 134D literal d) del Código Contencioso Administrativo, estatuye que corresponde al lugar donde se ejecutó o debió ejecutarse el contrato, que resultaría similar al lugar donde se produjeron los hechos, las omisiones y las operaciones administrativas, para el caso de la reparación directa, lo cual significa que en ambas acciones, no es la sede principal de la entidad demandada el factor que determina la regla de competencia territorial. Por las anteriores consideraciones, estima la Sala que el juzgado competente para resolver el conflicto de competencia es el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre).

No obstante, al proceder a evaluar la aprobación del acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, podrá el juez competente solicitar los antecedentes administrativos del contrato celebrado originalmente, a fin de definir la naturaleza jurídica de la acción contenciosa respectiva.

IV. Decisión

Concluye la Sala que la competencia para conocer de la aprobación o improbación del acuerdo conciliatorio extrajudicial celebrado el 21 de marzo de 2007 en la Procuraduría Sexta Judicial Administrativa Delegada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, juzgados administrativos y tribunales de arbitramento de Bogotá de la ciudad de Bogotá(sic), entre Cajanal EPS y la IPS de La Sabana en liquidación, mediante el cual la primera de las mencionadas se comprometió a pagar a la segunda la suma de doce millones trescientos setenta y tres mil cuatrocientos ochenta y dos pesos. ($ 12.373.482), le corresponde al Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre).

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE:

1. DECLÁRASE que el Juzgado 5º Administrativo del Circuito de Sincelejo (Sucre) es la autoridad judicial competente para conocer de la aprobación del acuerdo conciliatorio adelantado entre IPS de la Sabana Ltda. en liquidación y la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal.

2. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente al mencionado juzgado administrativo paro lo de su cargo.

3. Comuníquese lo resuelto al Juzgado 34 Administrativo del Circuito de Bogotá.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Magistrados: Enrique Gil Botero, Presidente—Gerardo Arenas Monsalve— Martha Teresa Briceño de Valencia—Susana Buitrago Valencia—Ruth Stella Correa Palacio—Mauricio Fajardo Gomez—Myriam Guerrero de Escobar—Gustavo Gomez Aranguren—María Nohemí Hernández Pinzón—Filemón Jiménez Ochoa Ligia Lopez Díaz—Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta Bertha Lucía Ramírez de Páez—María Claudia Rojas Lasso—Héctor J. Romero Díaz—Ramiro Saavedra Becerra—Martha Sofía Sanz Tobón—Mauricio Torres Cuervo—Alfonso Vargas Rincón—Marco Antonio Velilla Moreno Luis Rafael Vergara Quintero.

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

(1) La glosa 10.1 según el anexo 8, corresponde al siguiente concepto:

“Prescripción y/o caducidad.

Obligaciones prescritas y/o caducadas (factura, cheques girados, cuentas de cobro u otros): son aquellas que se han extinguido por no haber ejercido las acciones durante un lapso de tiempo.

1. Término de prescripción y/o caducidad a partir de la fecha de radicación o presentación del título valor.

2. Si no existe fecha de radicación, se cuenta el término a partir de la fecha de la factura.

3. La presentación y/o caducidad del aval expedido por Cajanal se aplicara sobre facturas relacionadas en el mismo y que cumplan con el término de prescripción.

4. No existe documento o demanda que interrumpa la prescripción del título reclamado” (fls. 103 a 130 y 136).

(2) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Dr. Ramiro Saavedra Becerra, auto del 30 de marzo de 2006, Radicación 25000-23-26-000-1999-01968-01 (25662), actor: Internacional de Administración y Aseo Ltda. Interesed, contra: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom - Acción de reparación directa.

(3) En apartes de la providencia se señala: “En este orden de ideas se observa que la causa del empobrecimiento de la demandante sí existió, y fue la falta de cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993 para contratar con la administración pública, ya que con esta omisión, el prestador del servicio no accedió a las garantías con que el ordenamiento jurídico protege la contraprestación económica que aspiraba recibir por su labor. En este punto se recuerda que la ley no solo está instituida para ser cumplida, sino que también, para que en caso de su desconocimiento, se apliquen y asuman las consecuencias de dicho comportamiento antijurídico. Por lo tanto, se observa que la sociedad contratista supeditó las garantías que le ofrecía la normatividad instituida para regular la contratación estatal, a su voluntad de prestar sus servicios a Caprecom, sin que dicha prestación fuera precedida por un contrato que garantizara la contraprestación proporcional al servicio proveído…. Por lo tanto, en el caso de autos resulta inconcebible admitir un “enriquecimiento sin causa”, cuando la perjudicada con el desequilibrio patrimonial consistente en prestar un servicio sin recibir ninguna retribución, tuvo la oportunidad de decidir realizar dicha labor, sin que la contraprestación de la misma estuviera garantizada mediante los procedimientos e instituciones creadas para el desarrollo de la contratación estatal”.

(4) El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, sentencia del 7 de junio de 2007, Radicación 52001-23-31-000-1995-07018-01(14669), Actor: Jaime Arturo Dorado Moreano, Demandado: municipio de Samaniego (Nariño), Referencia: Apelación sentencia contratos, con aclaración de voto del doctor Enrique Gil Botero, abordó nuevamente el tema del enriquecimiento sin causa y concluyó, que cuando el contrato logra perfeccionarse “porque se logra acuerdo sobre el objeto y la contraprestación y éste se eleve a escrito” pero se observe que no hubo registro presupuestal, en este caso el contrato existe, solo que resulta inejecutable. Respecto del no pago de obligaciones derivadas de un contrato existente pero inejecutable, consideró la Sala que la acción pertinente era la contractual porque ello se traduce en un verdadero incumplimiento contractual.