Sentencia 2007-01098 de abril 28 de 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Rad. 50001-23-31-000-2007-01098-01

Consejera Ponente:

Dra. María Elizabeth García González

Actor: Álvaro Hernández Vázquez - procurador 49 judicial II

Demandado: departamento del Meta

Referencia: apelación sentencia

Bogotá, D.C., veintiocho de abril de dos mil once.

EXTRACTOS: «V. Consideraciones de la Sala

La parte demandada muestra inconformidad con el numeral primero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, que dice:

“PRIMERO: declarar la nulidad de las expresiones: “facúltase al gobernador o a quien este delegue para”; “crear” y “unidades administrativas especiales”, contenidas en el parágrafo primero del artículo 45 de la Ordenanza 473 de noviembre 14 de 2001 expedida por la Asamblea del Departamento del Meta, ‘por el cual se fija el presupuesto básico anual del Departamento para la vigencia fiscal correspondiente al 2002’”.

Para dilucidar el asunto, la Sala debe referirse a las facultades de las asambleas departamentales en relación con los gobernadores, consagradas en la Constitución Política, así:

“ART. 300.—Modificado por el Acto Legislativo 1º de 1996, artículo 2º. Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas:

7º. Determinar la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta...” (negrilla fuera de texto).

9º. Autorizar al gobernador del departamento para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes y ejercer, pro témpore, precisas funciones de las que correspondan a las asambleas departamentales”.

De los textos transcritos, claramente se infiere que la Constitución Política permite que la Asamblea Departamental autorice al gobernador, para ejercer pro tempore precisas facultades que le correspondan a ella, entre las cuales se encuentra la de crear los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

La inconformidad de la demandada con la sentencia impugnada, se centra en dos motivos, a saber: 1. Que, contrario a lo afirmado por la sentencia recurrida, las facultades otorgadas sí guardan unidad de materia, por cuanto la ordenanza hace alusión desde su inicio al presupuesto básico anual del departamento para la vigencia de 2002 y sí guarda simetría con la creación de los entes descritos en la disposición, porque ello está ligado al presupuesto del departamento del Meta; 2. No le asiste razón al a quo cuando manifiesta que a las asambleas departamentales no les es dable crear o autorizar al gobernador la creación de unidades administrativas especiales con personería jurídica.

Sobre el principio de unidad de materia, el artículo 74 del Decreto 1222 de 18 de abril de 1986, dispone: “todo proyecto de ordenanza debe referirse a una misma materia, y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionan con el mismo. El presidente de la asamblea rechazará las iniciativas que no se ajusten a este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma asamblea”.

Frente a este principio, al que se refiere el artículo 158 de la Constitución Política, la Corte Constitucional ha señalado que en virtud del mismo las disposiciones que lo integran, deben tener necesariamente una relación causal, teleológica, temática o sistemática con la materia dominante de la misma, para evitar incongruencias normativas(1).

La Sala se remite a lo expresado en la sentencia que cita la entidad demandada, proferida el 8 de junio de 2006 por la Sección Segunda - Subsección “B”(2), que negó las pretensiones de la demanda relativas a declarar la nulidad del decreto 325 de 4 de junio de 2002, expedido por el gobernador del departamento del Meta, por medio del cual adoptó la nueva estructura administrativa del nivel central y descentralizado del departamento del Meta y se modifica en consecuencia, la planta de personal del nivel central y descentralizado, en lo pertinente.

Al referirse al parágrafo 1º del artículo 45 de la Ordenanza 473 de 2001, consideró legales las facultades pro tempore que la Asamblea Departamental del Meta dio al Gobernador, para modificar la estructura orgánica del departamento ajustándolo a los requerimientos y responsabilidades previstas en la ley, que requieren de autorización de la Asamblea Departamental”. Dijo dicha Sección:

“En consecuencia, los gobernadores pueden ejercer atribuciones que son del resorte de las Asambleas Departamentales, previa autorización precisa y pro tempore y así mismo, existen otras que son autónomas del Gobernador, por haberle sido asignadas en forma directa por la Constitución y la ley (resalta la Sala).

En el presente caso, la determinación de la estructura de la administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a sus distintas categorías de empleo, es atribución de las asambleas departamentales y solo pueden ser ejercidas por el gobernador, si para ello es autorizado por la Asamblea Departamental.

(...).

(...), obra en el expediente que la Asamblea Departamental del Meta, profirió la Ordenanza 473 de noviembre 1º de 2001, por medio de la cual fijó el presupuesto básico anual del departamento para la vigencia correspondiente al año 2002 y en el parágrafo 1º del artículo 45, facultó al gobernador del Meta o a quien este delegue, para tomar las medidas necesarias con el objeto de alcanzar los objetivos propuestos en el plan de desarrollo y los topes de gasto establecidos en la Ley 617, entre ellas: (resalta y subraya la Sala)

— Modificación al monto de los ingresos y gastos del presupuesto de la actual vigencia,

— Fijación, trámite, procedimiento y presentación de planes de retiro compensado, con el reconocimiento de una bonificación a aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan o para optar por el plan indemnizatorio establecido en la ley según sea el caso,

— Podrá suprimir, fusionar, crear, reestructurar, transformar, disolver y liquidar dependencias de la administración central y órganos del orden departamental (establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales, empresas sociales del Estado, instancias consultivas y demás entidades que formen parte de la actual estructura del departamento) (resalta la sentencia).

— Podrá modificar, suprimir cargos de la planta de personal de empleados y trabajadores y

— Modificar la estructura orgánica del departamento (resalta la sentencia).

En el parágrafo 3º, lo autorizó para, determinar la nomenclatura y clasificación de los empleos correspondientes ajustándolos a los requerimientos y responsabilidades previstas en la ley y en igual sentido para ofrecer un plan de retiro compensado (resalta la sentencia).

Entonces las facultades pro tempore que se concedieron al gobernador para “suprimir, fusionar, crear, reestructurar, transformar, disolver y liquidar dependencias de la administración central y órganos del orden departamental”, tienen por objeto tomar las medidas necesarias para alcanzar los objetivos propuestos en el plan de desarrollo y los topes de gasto establecidos en la Ley 617 de 2000, de manera que, no encuentra la Sala que se haya violado el principio de unidad de materia. Situación diferente sería el uso indebido de esas facultades, que no es lo que se alega en este caso.

En cuanto a las expresiones que la sentencia apelada declaró nulas en su numeral primero, se tiene que:

El parágrafo primero del artículo 45 acusado declarado parcialmente nulo, dispone:

“PAR. 1º—Facúltese al gobernador del Meta o a quien este delegue para, tomar las medidas necesarias con el objeto de alcanzar los objetivos propuestos en el plan de desarrollo y los topes establecidos en la Ley 617, entre ellas: modificación al monto de los ingresos y gastos del presupuesto de la actual vigencia; fijación, trámite, procedimiento y presentación de planes de retiro compensado, con el reconocimiento de una bonificación a aquellos trabajadores que decidan libre y voluntariamente acogerse al plan o para optar el plan indemnizatorio establecido en la ley según sea el caso; así mismo podrá suprimir, fusionar, crear, reestructurar, transformar, disolver y liquidar dependencias de la administración central y órganos del orden departamental, esto es, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales y comerciales, empresas sociales del estado, instancias consultivas y demás entidades que formen parte de la actual estructura del departamento; al igual que: modificación, supresión de cargos de la planta de personal de empleados y trabajadores y modificación de la estructura orgánica del departamento” (resalta la Sala la parte declarada nula por el a quo).

El artículo 300, numeral 7º, de la Constitución Política, consagra que corresponde a la Asamblea Departamental, entre otras facultades, crear establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta. De igual manera, el numeral 9º, ibídem, la autoriza para revestir pro tempore al Gobernador de facultades precisas para ejercer funciones de las que le correspondan, entre las cuales está, como ya se dijo, la creación de establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de economía mixta.

Ahora, el meollo de la controversia gira en torno de determinar si pese a que la Carta Política en su artículo 300, numeral 7º, no alude a las Unidades Administrativas Especiales, éstas pueden ser objeto de creación o no a nivel territorial.

Para dilucidar el asunto, es menester tener en cuenta lo siguiente:

De conformidad, con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, la unidad administrativa especial sin personería jurídica es un organismo o entidad del sector central, y la unidad administrativa especial con personería jurídica, lo es del sector descentralizado por servicios.

No obstante que en dicha norma se afirma que las dos clases de unidades integran la rama ejecutiva del poder público en el orden nacional, dicha disposición debe estudiarse en forma armónica y coordinada con otras normas de la Ley 489, verbigracia los artículos 7º, 68, parágrafo 1º y 82, los cuales prevén, en su orden:

“ART. 7º—Descentralización administrativa. En el ejercicio de las facultades de esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma el Gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales.

En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación. Igualmente al interior de las entidades nacionales descentralizadas el gobierno velará porque se establezcan disposiciones de delegación y desconcentración de funciones, de modo tal que sin perjuicio del necesario control administrativo los funcionarios regionales de tales entidades posean y ejerzan efectivas facultades de ejecución presupuestal, ordenación del gasto, contratación y nominación, así como de formulación de los anteproyectos de presupuesto anual de la respectiva entidad para la región sobre la cual ejercen su función”.

“ART. 68.—Entidades descentralizadas. Son entidades descentralizadas del orden nacional, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de actividades industriales o comerciales con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Como órganos del Estado aun cuando gozan de autonomía administrativa están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual están adscritas.

Las entidades descentralizadas se sujetan a las reglas señaladas en la Constitución Política, en la presente ley, en las leyes que las creen y determinen su estructura orgánica y a sus estatutos internos.

Los organismos y entidades descentralizados, sujetos a regímenes especiales por mandato de la Constitución Política, se someterán a las disposiciones que para ellos establezca la respectiva ley.

PAR. 1º—De conformidad con el inciso segundo del artículo 210 de la Constitución Política, el régimen jurídico aquí previsto para las entidades descentralizadas es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial...” (subraya y negrilla fuera de texto).

“ART. 82.—Unidades administrativas especiales y superintendencias con personería jurídica. Las unidades administrativas especiales y las superintendencias con personería jurídica, son entidades descentralizadas, con autonomía administrativa y patrimonial, las cuales se sujetan al régimen jurídico contenido en la ley que las crea y en lo no previsto por ella, al de los establecimientos públicos” (negrillas y subrayas fuera de texto).

Al revisar el Decreto departamental 327 de 2002 la Sala observa que a través del mismo y en cumplimiento de la ordenanza acusada, particularmente del parágrafo 1º del artículo 45, el gobernador del departamento del Meta creó la unidad administrativa especial para proyectos y contratación pública del departamento, dotándola de personería jurídica (fl. 77). Ello significa que dicha entidad es equivalente a un establecimiento público pues, como quedó visto, el régimen jurídico previsto para las entidades descentralizadas del orden nacionalse aplica a las entidades territoriales; dentro de las entidades descentralizadas se encuentran las unidades administrativas especiales con personería jurídica; y las unidades administrativas especiales con personería jurídica, son equivalentes en su régimen jurídico a los establecimientos públicos.

Luego, si las asambleas departamentales están facultadas para crear establecimientos públicos del orden departamental, no existe impedimento constitucional ni legal alguno para crear y, por ende, revestir pro tempore al Gobernador para que cree unidades administrativas especiales que, al haber sido dotada, como en este caso, de personería jurídica es asimilable a aquellos.

Ahora, no obstante que la parte demandada únicamente impugnó la sentencia en lo que respecta a la nulidad parcial del parágrafo del artículo 45 de la Ordenanza 473 de 14 de noviembre de 2001, que como ya se vio mantiene su presunción de legalidad al no resultar violatorio de norma superior alguna, es lógico que al restablecerse con esta sentencia la legalidad de tal disposición, también se restablezca la de los decretos 327 y 328 de 4 de junio de 2002, expedidos por el gobernador del departamento del Meta, que desarrollaron el parágrafo del artículo 45 de la ordenanza en mención, pues es evidente que la declaratoria de nulidad que se dispuso en la sentencia apelada, tuvo como premisa la falta de competencia de la Asamblea Departamental para crear unidades administrativas especiales y, por ende, la del gobernador para, en ejercicio de la facultad pro tempore de que fue investido, proceder a su creación y a establecer el manual de funciones de la misma, que denominó unidad administrativa especial para proyectos y contratación pública del departamento del Meta.

De tal manera que si, como ya se dijo, no existe impedimento constitucional ni legal alguno para que las entidades territoriales puedan crear unidades administrativas especiales, dotadas de personería jurídica, que se asimilan a establecimientos públicos, debe conservar la presunción de legalidad no solo el acto que ordena su creación sino los que, como en este caso, la crearon y le asignaron el respectivo manual de funciones.

Lo anterior impone a la Sala la revocatoria de la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, se dispone: DENIÉGANSE las pretensiones de la demanda.

En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de 28 de abril de 2011.

(1) Ver Sentencias C-1108 de 2001 y C-796 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-138 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Reyes.

(2) Ref. 2002-00335-01(8451-05); C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado.