Sentencia 2007-01230 de julio 16 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Ref.: 25000232500020070123001

Nº interno: 0275-2011

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Demandado: José de los Santos Ardila Guerra

Autoridades Nacionales

Bogotá, D.C., dieciséis de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

El problema jurídico se contrae a establecer si al señor José de los Santos Ardila Guerra, en calidad de ex congresista pensionado con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, le asiste el derecho al reajuste de la mesada pensional en un porcentaje del 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994.

Por otra parte, la Sala analizará si el demandado debe reintegrar al fondo las mesadas pensionales consignadas con posterioridad al fallecimiento del parlamentario.

Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente:

De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19), literal e) de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992 por la cual fijó las normas, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública. Dicha norma dispuso en el artículo 17 lo siguiente:

“El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual y promedio que, durante el último año, y por todo concepto, reciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devengan los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”(1).

En desarrollo de lo anterior el Gobierno Nacional en el artículo del 17 del Decreto 1359 de 1993, contempló un reajuste especial para senadores y representantes que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, de la siguiente forma:

“ART. 17.—Reajuste especial. Los senadores y representantes a la cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas”.

Es necesario aclarar que la disposición transcrita fue modificada por el artículo 7º del Decreto 1293 de 1994, en el siguiente sentido:

“ART. 7º—El artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, quedará así:

Reajuste especial. Los senadores y representantes que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión alcance un valor equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas.

El valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993.

Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994”.

No se acoge la solicitud del agente del Ministerio Público en el sentido de inaplicar los artículos 17 del Decreto 1359 de 1993 y 7º del Decreto 1293 de 1994, teniendo en cuenta que el reajuste especial de la mesada pensional, por una sola vez, previsto en la referida disposición para senadores y representantes a la cámara que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992 se originó en razones de equidad y justicia respecto de aquellos pensionados cuya mesada se había desactualizado, en comparación con la pensión de jubilación de los actuales congresistas. Así lo ha entendido esta corporación, en reiterados fallos, en los que ha sostenido:

“Lo que pretendieron el legislador y gobierno fue aminorar la desproporción existente entre la mesada pensional de los ex congresistas y la de los congresistas en ejercicio que alcanzaron el mismo derecho, para lo cual, dadas las variaciones existentes, se fijó un porcentaje del 50%, que si bien puede tenerse como una base mínima, también puede interpretarse en el sentido de que lo que se quiso fue elevar las pensiones inferiores hasta ese tope considerando, según la Sentencia SU-975-03 de 23 de octubre de 2003, parcialmente transcrita, “…que la desproporción se superaba si se reconocía en ese momento un reajuste especial de la pensión de un grupo de forma que esta (sic) no fuera inferior al 50% de la pensión del otro grupo”. En otras palabras el legislador consideró que la desproporción se superaba si se elevaban las pensiones de los ya jubilados hasta alcanzar el 50% de la pensión de los congresistas a jubilar”(2).

Por lo anterior, de conformidad con lo establecido en los artículos 17 de la Ley 4ª de 1992 y 17 del Decreto 1359 de 1993, modificado por el 7º del Decreto 1293 de 1994, los ex congresistas que se pensionaron con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, tenían derecho al reajuste especial, por una sola vez, en el equivalente al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas en el año 1994, a partir del 1º de enero de dicha anualidad.

Del caso concreto

Al expediente se allegaron los siguientes medios de prueba:

— Certificación expedida por la Cámara de Representantes en la que consta que el señor José de los Santos Ardila Guerra, tomó posesión de su curul el 1º de octubre de 1968 y fungió hasta el 30 de octubre del mismo año. Posteriormente, en el año de 1969 tomo posesión de su curul el 15 de octubre y actuó hasta el 5 de noviembre del mismo año (fl. 50).

— Resolución 8654 de 1º de septiembre de 1989, expedida por la Caja Nacional de Previsión, por medio de la cual se reconoce y ordena el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación (fl. 67).

— Resolución 179 de 1997, expedida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por medio de la cual se afilia, reconoce y paga un reajuste especial del 75% del ingreso mensual promedio que devenga un congresista en 1992 (fls. 92-98).

— Certificado de defunción del señor José de los Santos Ardila Guerra de fecha 15 de octubre de 1997 (fl. 306).

Del examen de los actos acusados se tiene que la pensión de jubilación le fue reconocida al excongresista señor José de los Santos Ardila Guerra con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4ª de 1992, lo que quiere decir que el demandado sólo tenía derecho a que la pensión le fuera reajustada hasta el 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994 y no en el porcentaje reconocido por la Resolución 179 de 7 de abril de 1997.

Por las razones que anteceden y en relación con el reajuste especial se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad de la Resolución 179 de 7 de abril de 1997, proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, así como la orden impartida por el a quo en el sentido de ordenar que de presentarse algún evento de sustitución pensional, se haga sobre la base de una nueva reliquidación incluyendo el reajuste especial del 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994.

De la devolución de las mesadas pagadas en exceso

Ahora bien, en relación con la pretensión de reintegro de las sumas pagadas a Rodrigo Ardila de León con posterioridad al fallecimiento de su padre, es preciso señalar lo siguiente:

La Constitución de 1991, en el artículo 83 elevó a rango constitucional el principio de buena fe. Textualmente dispone:

“Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”.

Por su parte, el artículo 768 del Código Civil, sobre el mismo principio, prescribe:

“La buena fe es la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos, exentos de fraudes y de todo otro vicio.

Así, en los títulos traslaticios de dominio, la buena fe supone la persuasión de haberse recibido la cosa de quien tenía la facultad de enajenarla y de no haber habido fraude ni otro vicio en el acto o contrato.

Un justo error en materia de hecho, no se opone a la buena fe.

Pero el error, en materia de derecho, constituye una presunción de mala fe, que no admite prueba en contrario”.

Así mismo, el artículo 769 ibídem, prevé:

“La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria.

En todos los otros, la mala fe deberá probarse”.

Sobre la forma de desvirtuar la presunción de la buena fe, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 7 de diciembre de 1962 precisó lo siguiente:

“Si la buena fe consiste en la conciencia, no hay duda de que es factor subjetivo, estrictamente moral, del fuero interno, que concierne al sujeto exclusivamente, porque, en primer lugar, la ley carece de instrumentos experimentales para precisar de manera directa esa situación sicológica positiva del poseedor, y en segundo lugar, una norma de organización ética universal, punto de partida de los ordenamientos positivos, manda que no se juzgue de los actos humanos sino partiendo de un principio de rectitud, ya que de otro modo no podría imprimirse orden a la vida de los hombres en sociedad, lo cual expresa, por una parte, la magnitud de la presunción que de tal modo preside las relaciones jurídicas; por otra, que el desvirtuarla no compete a la ley sino al hombre, y en fin, que esta tarea requiere una demostración suficiente de mala fe que aniquile la presunción, pues no puede con pruebas a medias destruirse esa base social de trascendente finalidad.

La mala fe debe resultar, por tanto, de hechos a los cuales la ley ha asignado, unas veces, el papel comprobativo de tal estado, o del juez, en las más, al reconocer con base en hechos inequívocos que a su juicio son contrarios a la buena fe propuesta por la ley...”. [Resalta la Sala]

En la ponencia presentada a la Asamblea Nacional Constituyente sobre el artículo 83, los ponentes consideraron que la norma tiene dos elementos fundamentales:

“Primero: que se establece el deber genérico de obrar conforme a los postulados de la buena fe. Esto quiere decir que tanto los particulares en el ejercicio de sus derechos o en el cumplimiento de sus deberes, como las autoridades en el desarrollo de sus funciones, deben sujetarse a los mandatos de honestidad, lealtad y sinceridad que integran el principio. En el primer caso, estamos ante una barrera frente al abuso del derecho; en el segundo ante una limitante de los excesos y la desviación del poder.

Segundo: se presume que los particulares en sus relaciones con el poder público actúan de buena fe. Este principio que parecería ser de la esencia del derecho en Colombia ha sido sustituido por una general desconfianza hacia el particular. Esta concepción negativa ha permeado todo el sistema burocrático colombiano, el cual, so pretexto de defenderse del asalto siempre mal intencionado de los particulares, se ha convertido en una fortaleza inexpugnable ante la cual sucumben las pretensiones privadas, enredadas en una maraña de requisitos y procedimientos que terminan por aniquilar los derechos sustanciales que las autoridades están obligadas a proteger”(3).

El principio de la buena fe en consecuencia, constituye un componente esencial en la formación de las relaciones entre particulares y entre estos y el Estado, que goza de presunción de legalidad. La mala fe, debe ser estrictamente probada por obra del hombre y no por la ley en sí misma considerada.

En casos en los cuales las entidades reclaman la devolución de las sumas pagadas en exceso, la Sala ha manifestado que cuando el reconocimiento pensional se ha efectuado sin competencia por quien demanda, se presume que el favorecido con la pensión actuó de buena fe.

Ha dicho la Sala:

“Del “reintegro” de las sumas pagadas en exceso con intereses e indexación a favor de la Universidad.

No procede por cuanto el interesado se presume que obró de buena fe —no está demostrado lo contrario— y quienes causaron el detrimento patrimonial con el reconocimiento irregular de la prestación fueron las autoridades del ente que sin competencia expidieron los actos generales pensionales —que sirvieron de base para el reconocimiento— y quienes decidieron hacer el reconocimiento a pesar de la existencia de mandato constitucional y legal sobre el particular”(4).

Se reafirma la anterior manifestación con el hecho de que el propio el Código Contencioso Administrativo, en el artículo 136 numeral 2º, establece que no ha lugar a recuperar prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

En el presente asunto, expone Rodrigo Ardila de León hijo de José de los Santos Ardila Guerra y quien era la persona autorizada para efectuar los retiros de la cuenta de su padre, que Fonprecon le adeudaba las mesadas de julio, agosto, septiembre y 15 días de octubre, por lo que entendió que los dineros consignados correspondían a mesadas atrasadas y al auxilio funerario que había reclamado.

Al expediente fueron aportados los siguientes documentos:

— Memorando 14 de 1998 firmado por el jefe de división administrativa y financiera del Fondo de Previsión Social del Congreso (fls. 166-167), el cual indica(5):

“De tal forma, le certifico que las mesadas pensionales de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 1997, fueron consignadas en la cuenta referida y manejados según firma autorizada por el titular de la misma”.

— Certificación expedida por el jefe de la oficina de planeación y sistemas del Fondo de Previsión Social del Congreso, de la cual se trascribe:

“…Que el señor Ardila Guerra Jose de los Santos, identificado con cédula de ciudadanía 6.669.164, pensionado de esta entidad, recibió durante los meses de octubre a diciembre de 1997, la suma de veintidós millones novecientos cuarenta y tres mil trescientos veintidós pesos con 69/100 m/cte. ($ 22.943.322.96) el cual fue consignado en la cuenta de ahorros 612219204 del Banco Ganadero.

Dicha suma es la resultante de los pagos que se relacionan a continuación:

— Mes de octubre de 1997: $ 5.613.791.72

— Mes de noviembre de 1997: $ 5.613.791.72

— Mes de diciembre de 1997: $ 11.715.739.25

Dada en Santafé de Bogotá, D.C., a trece (13) de enero de 1998”.

— A folio 179, obra informe según el cual el certificado de defunción del señor José de los Santos Ardila fue recibido en la dependencia de prestaciones económicas del Fondo de Previsión Social del Congreso el 27 de octubre de 1997 y la tesorería fue informada el 31 de octubre de 1997, con lo cual se informó al Banco Ganadero, y la oficina de planeación y sistemas solo tuvo conocimiento el 13 de enero de 1998.

— Certificación de pagos expedido por la Dirección Administrativa y Financiera del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, en la que se anexan certificado de pagos y descuentos del año 1997, y que indica(6):

Nombre de ConceptoAbrilMayoJunioJulioAgostoSeptiembreOctubreNoviembreDiciembre

Fecha de pago
05/05/199729/05/199727/06/199728/07/199728/08/199726/09/199724/10/199726/11/199710/12/1997

Mesada pensional
6.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.536.101.947.53

Ajuste en salud
244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90244.077.90
Retroactivo mesada  221.573.532,30      
Retroactivo junio 4.982.815,822.580.075      
Retroactivo adicional a noviembre 16.982.070,04      6.101.947,53
Solidaridad en salud61.019,4861.019,481.610.509,5161.019,4861.019,4861.019,4861.019,4861.019,4861.019,48
Aportes a salud671.214,23671.214,2316.006.021,23671.214,23671.214,23671.214,23671.214,23671.214,23671.214,23
Total pagado5.613.791,7227.578.677,58213.859.413,575.613.791,725.613.791,725.613.791,725.613.791,725.613.791,7211.715.739,25

— Obra a folios 188 a 190 escritos presentados por la apoderada del demandado en los cuales solicita información sobre las respuestas a las peticiones por ella presentadas el 20 de mayo, 30 de octubre y 18 de diciembre de 1997, en relación con el pago de mesadas pensionales adeudadas y de Rodrigo Ardila de León para obtener el auxilio funerario por haber incurrido en dichos gastos ante el fallecimiento del pensionado.

— A folios 135 y 136, 535 a 540, obran documentos en los cuales el Banco Ganadero revela el movimiento de la cuenta de José Ardila Guerra.

— Testimonios rendidos por los señores Antonio José Ardila de León, Guillermo Enrique Ardila de León, Julia Narcisa Ardila de Olmos, Álvaro Antonio Ardila de León y Arturo José Ardila Beltrán, quienes coinciden en afirmar que quien manejaba el dinero de su padre era su hermano Rodrigo Ardila de León, a quienes ellos le otorgaron poder después del fallecimiento de su progenitor para que retirara los dineros que él poseía en su cuenta personal del Banco Ganadero. Indican además que en esa cuenta se consignaban dineros de la actividad ganadera que ejercía.

Hasta este punto se infiere, que si bien existen certificados de que la entidad hizo consignaciones en la cuenta del demandado, también es cierto que no eran los únicos movimientos que se registraban en ella, pues se observa que los valores correspondientes a la mesada pensional no fueron las únicas sumas consignadas, además, Fonprecon fue informado sobre el fallecimiento de José Ardila Guerra, entidad ante la que se presentó el certificado de defunción tal y como lo admite la misma entidad, y que estaba a la espera del pronunciamiento de la demandante sobre las peticiones presentadas por la apoderada del causante tendientes a obtener el pago de mesadas dejadas de pagar y el auxilio funerario, razón por la cual tenía un motivo razonable para considerar que las consignaciones habían ingresado al patrimonio de su padre con justo título.

En ese orden, la Sala no encuentra evidencia de que los valores que reclama la entidad hayan sido recibidos de mala fe, pues existían antecedentes que lo llevaban a la convicción de que las sumas habían sido pagadas de conformidad con la ley.

Al no existir prueba de que el demandado actuó de mala fe, las pretensiones de restablecimiento del derecho encaminadas a la devolución de las sumas pagadas por ese concepto, no están llamadas a prosperar.

Por las razones que anteceden, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la nulidad parcial de la Resolución 179 de 7 de abril de 1997, proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, así como de la orden impartida por el a quo en el sentido que de presentarse algún evento de sustitución pensional, se haga sobre la base de una nueva reliquidación incluyendo el reajuste especial del 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994, y negó las demás súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 5 de agosto de 2010 que declaró la nulidad parcial de la Resolución 179 de 7 de abril de 1997, proferida por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, así como la orden impartida por el a quo según la cual, de presentarse algún evento de sustitución pensional, se haría sobre la base de una nueva reliquidación incluyendo el reajuste especial del 50% de la pensión que devengaba un congresista para el año 1994, y negó las demás súplicas de la demanda.

RECONÓCESE personería al doctor Freddy Rolando Pérez Huertas como apoderado del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 584 del expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.»

(1) Declarado exequible por la Corte Constitucional, Sentencia C-608 de 1999.

(2) Consejo de Estado - Sección Segunda, expediente 25000232500020000591301 (N.I.3968-03). Sentencia de 11 de octubre de 2007, M.P. Jesús María Lemos Bustamante. Actor: Guillermo Dávila Muñoz contra - Caja Nacional de Previsión Social.

(3) Cfr., Proyecto de acto reformatorio de la Constitución Política de Colombia 24. Título: Buena Fe. Autores: Álvaro Gómez Hurtado y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional 19, marzo 11 de 1991, pág. 3.

(4) Radicación 76001-23-31-000-2001-01113-02, Actor: Universidad del Valle, M.P. Tarsicio Cáceres Toro.

(5) Folio 169.

(6) Folio 534.