Sentencia 2007-01268 de febrero 7 de 2013

 

Sentencia 2007-01268 de febrero 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Rad.: 25000-23-25-000-2007-01268-01(1495-09)

Consejero ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Actor: Jairo Díaz Contreras

Demandado: Cámara de Representantes

Apelación sentencia.

Autoridades nacionales.

Bogotá, D.C., siete de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se trata de establecer la legalidad de la Resolución 974 de mayo 2 de 2007 (fls. 55 y 56), expedida por la mesa directiva de la Cámara de Representantes, mediante la cual se declaró la falta absoluta del actor como representante a la Cámara de Representantes y se llamó a la persona que ocupaba el siguiente lugar en su misma lista.

El señor Jairo Díaz Contreras fue elegido representante a la Cámara, por la circunscripción territorial de Norte de Santander, para el periodo constitucional 2002-2006; sin embargo, por hechos ocurridos con ocasión de dicha elección, se inició en su contra un proceso de pérdida de investidura, que fue decidido mediante sentencia de febrero 13 de 2007, cuya copia reposa de folios 2 a 34, en la que se decretó la pérdida de su investidura.

Al momento en que se profirió la decisión anterior, el señor Díaz Contreras se encontraba ejerciendo nuevamente la dignidad de representante de la Cámara, por haber resultado electo para el periodo constitucional 2006-2010, según certificación que obra a folio 162 del expediente.

Una vez notificada la decisión judicial a que se ha hecho referencia, la mesa directiva de la Cámara de Representantes expidió la Resolución 974 de mayo 2 de 2007, mediante la cual declaró su falta absoluta como representante a la Cámara, como consecuencia del referido fallo de pérdida de investidura; en las consideraciones del citado acto administrativo se adujo:

“Que el artículo 2º del Acto Legislativo 3 de 1993 y el artículo 274 de la Ley 5ª de 1992, establecen las circunstancias que dan lugar a las faltas absolutas de los congresistas, entre ellas la pérdida de investidura.

Que conforme al Acto Legislativo 3 de 1993, las faltas absolutas se suplen con los candidatos que, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente correspondan a la misma lista electoral.

Que le corresponde a la mesa directiva acatar el fallo proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo - Consejo de Estado el fallo del día trece (13) de febrero de dos mil siete (2007) dentro del expediente 11001-03-15-000-2006-00449-00, que decreta la pérdida de investidura del doctor Jairo Díaz Contreras como representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Santander, para el periodo Constitucional 2006-2010 y declarar la falta absoluta del mismo”.

El punto principal del debate se circunscribe a determinar si en virtud de la sentencia emitida por la Sala Plena de esta Corporación, que declaró la pérdida de investidura del señor Jairo Díaz Contreras, la mesa directiva de la Cámara de Representantes estaba facultada para declarar su falta absoluta como Representante a la Cámara, a pesar de estar ostentando tal dignidad, en virtud de una elección diferente a la que dio origen a la pérdida de su investidura.

El artículo 179 de la Constitución Política establece:

No podrán ser congresistas:

(…).

4º) Quienes hayan perdido la investidura de congresista”.

Al hacer el estudio de constitucionalidad de la Ley 144 de 1994 “Por la cual se establece el proceso de pérdida de investidura de los Congresistas” la Corte Constitucional en sentencia C-247 de 1995, al referirse a la efectividad de la sanción de pérdida de investidura, sostuvo:

“Es claro que la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista, no solamente por el carácter mismo de las faltas respecto de las cuales ha sido prevista y por el inocultable daño que su comisión ocasiona al Congreso y al interés colectivo, sino en cuanto a las consecuencias del fallo, ya que implica la separación inmediata de las funciones que el condenado venía ejerciendo como integrante de la Rama Legislativa y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro. Por otra parte, frente a la sentencia que dicte el Consejo de Estado ha sido prevista una sola instancia, dado el nivel de dicho Tribunal, el máximo en la jurisdicción contencioso administrativa.

Todo ello deja ver que no se trata de un castigo cualquiera sino de uno excepcional que, por lo tanto, requiere en grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso”.

En la sentencia cuyo aparte se transcribe, la Corte Constitucional fijó en forma clara y sin lugar a equívocos, los efectos inmediatos que surgen de la sentencia de pérdida de investidura, los cuales no tienen vocación de ser postergados en el tiempo, como se pretende en la demanda.

Además, de acuerdo con el enunciado del artículo 179 constitucional, se excluye de la posibilidad de tener la dignidad de congresistas a aquellos que hubieran perdido su investidura, por lo que mal podría continuar ejerciendo como tal, un ciudadano que ha sido sujeto pasible de dicha sanción.

La pérdida de investidura se ha definido como:

“…una acción de tipo punitivo, especial, de carácter disciplinario que tiene por objeto general el de favorecer la legitimidad del Congreso de la República mediante la finalidad específica de sancionar conductas contrarias a la transparencia, a la probidad y a la imparcialidad en que pudieran en un momento dado incurrir los congresistas(1)”.

Entonces, si la finalidad de la acción de pérdida de investidura consiste en hacer prevalecer la legitimidad del Congreso de la República mediante la imposición de una sanción que es considerada “la muerte política” de un Congresista y cuyo objetivo es garantizar la probidad de quienes integran el cuerpo legislativo, la inhabilidad para desempeñar ese cargo, que es producto de la pérdida de investidura, se genera en forma inmediata y no se predica solamente respecto del periodo en que se originó la actuación que motivó la sanción; por el contrario, los efectos se extienden a futuro, tanto para una nueva aspiración, como para la continuidad en el desempeño del cargo, a pesar de que este sea producto de una elección diferente, como el caso del actor.

Para la Sala es evidente que una vez se impone la sanción de pérdida de investidura a un Congresista, este queda inmediatamente impedido para volver a ocupar cargos públicos a los que se acceda por elección popular; entonces, como en el caso bajo análisis, al momento de proferirse la sentencia que declaró la pérdida de su investidura el actor se encontraba desempeñando un cargo público producto de una elección popular, lo procedente era declarar la falta absoluta, tal como lo dispuso la mesa directiva de la Cámara de Representantes, al tenor de lo dispuesto en el artículo 270 de la Ley 5ª de 1992, cuyo texto es el siguiente:

“ART. 274.—Vacancias. Se presenta la falta absoluta del Congresista en los siguientes eventos: su muerte; la renuncia aceptada; la pérdida de la investidura en los casos del artículo 179 constitucional o cuando se pierde alguno de los requisitos generales de elegibilidad; la incapacidad física permanente declarada por la respectiva Cámara; la revocatoria del mandato, y la declaración de nulidad de la elección”.

Es decir, una vez declarada la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Jairo Díaz Contreras, la única alternativa con que contaba la mesa directiva de la Cámara de Representantes era la de declarar su falta absoluta y proveer el cargo con aquella persona que le seguía en la misma lista de elección.

El demandante sostiene que de conformidad con lo previsto en el artículo 6º de la Ley 190 de 1995(2) que consagra lo relativo a las inhabilidades sobrevinientes y el entendimiento que de dicha norma ha tenido el Consejo de Estado(3), tal disposición no cobija a los Congresistas, por lo tanto, con base en una inhabilidad sobreviniente, como la ocurrida en su caso, no era procedente declarar la vacancia absoluta de su cargo.

Al respecto, la Sala advierte que la inhabilidad para desempeñar el cargo de Congresista, en el caso del señor Díaz Contreras no tiene sustento en lo consagrado en el artículo 6º de la Ley 190 de 1995, sino en el propio artículo 179 de la Constitución Política, cuyo texto ya se trascribió y según el cual no pueden ser congresistas quienes hayan perdido su investidura, de donde se deriva que tal inhabilidad no solo opera respecto del momento de la elección, sino incluso, aún electo y en ejercicio.

Así lo ha entendido esta Corporación, en providencias como la que se trascribe a continuación:

“Este argumento que en principio podría resultar bastante sugestivo si se tiene en cuenta el afán moralizador que inspiró a los constituyentes en su redacción, se desvanece si se repara en el penúltimo inciso del artículo 179 de la Carta, el cual precisa que las inhabilidades previstas en los numerales 2º, 3º, 5º y 6º se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción en la cual deba efectuarse la respectiva elección.

Ya esta Sala en sentencia del 7 de octubre de 1993, expediente AC-430, al examinar la vigencia en el tiempo de las inhabilidades como causal de pérdida de la investidura de los congresistas, precisó:

“… la Constitución, con miras a lograr que en el Congreso sólo presten el servicio congresional los mejores, señala, como ya se dijo una serie de causales de inhabilidad, de incompatibilidad, o que signifiquen violación del régimen de conflicto de intereses. Las primeras son una serie de causales que buscan impedir, en primer término, el acceso de los ciudadanos que la Constitución consideran (sic) inidóneos absolutos para ser congresistas, y en segundo lugar, que buscan su retiro del cuerpo legislador una vez estén en actividad, si por cualquier circunstancia pasaron los controles iniciales; se observa así que esas inhabilidades no son subsanables por ningún motivo; por eso dice el artículo 179: “no podrán ser congresistas …”, o sea que quienes ya lo sean tendrán que dejar de serlo.

(…).

“Las causales de inhabilidad por consiguiente, muestran que el ciudadano que se encuentre incurso en alguna de las señaladas en el artículo 179 de la Carta, tiene un impedimento de orden constitucional para ser congresista, En otras palabras, esa inhabilidad no es sólo para la elección sino para el ejercicio posterior. En esta última hipótesis la inhabilidad tiene un alcance de causal de desinvestidura”.

Debe concluirse por tanto, que cuando la Constitución en el artículo 179 señaló diferentes circunstancias que obstaculizan el que una persona pueda ser congresista, estableció las inhabilidades que impiden ostentar esa calidad las cuales son insubsanables. De ahí que si a pesar de la inhabilidad se accede al cargo de congresista, dicha causal puede invocarse como motivo de pérdida de investidura”(4).

Así las cosas y como la sanción de pérdida de investidura implica una inhabilidad permanente, que impide que el destinatario de ésta pueda volver a ejercer cargos de elección popular, la consecuencia, en el evento de estar ostentando un cargo de elección popular, a pesar de no ser del mismo periodo respecto del cual se impuso la sanción, es la separación inmediata del cargo o la inhabilidad de ocuparlo en el futuro, en el evento de una nueva aspiración.

El actor argumenta que la dignidad de Congresista que tenía al momento de ser declarada la pérdida de su investidura, no era consecuencia de la elección que dio lugar a la sanción, sino a una elección posterior y por ello no podía hacerse efectiva la sanción respecto de ese periodo constitucional, sino que solo operaría para elecciones futuras, interpretación que no se compadece con el querer del constituyente, ni con la interpretación que ha dado la Corte Constitucional, ni esta Corporación a la sanción de pérdida de investidura, pues es evidente que dicha sanción se impone por una sola vez y su duración permanece en el tiempo, sin que sea procedente dar inicio a un nuevo proceso sancionatorio por dicha inhabilidad para que pierda la investidura respecto de una nueva elección.

La sanción de pérdida de investidura restringe, en adelante y para siempre la posibilidad de que el destinatario de la sanción pueda seguir detentando el cargo de Congresista, sin perjuicio de que la sanción se hubiera originado en una investigación ocasionada por hechos ocurridos respecto de otro periodo de elección; por lo tanto, habiéndose decretado la pérdida de investidura del señor Jairo Díaz Contreras, se originó su falta absoluta en el cargo, al tenor de lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 261 de la Constitución Política(5) y por ello, debía ser provisto su reemplazo, tal como se hizo.

Ahora bien, en cuanto a la autoridad competente para proveer el reemplazo por la falta absoluta, el artículo 278 de la Ley 5ª de 1992 establece:

“ART. 278.—Reemplazo. La falta absoluta de un Congresista con excepción de la declaración de nulidad de la elección, a lo cual se atenderá la decisión judicial, autoriza al presidente de la respectiva Cámara para llamar al siguiente candidato no elegido en la misma lista del ausente, según el orden de inscripción, y ocupar su lugar. En este evento el reemplazo deberá acreditar ante la comisión de acreditación documental su condición de nuevo congresista, según certificación que al efecto expida la competente autoridad de la organización nacional electoral.

Ninguna falta temporal del Congresista dará lugar a ser reemplazado”.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo citado, el demandante considera que la Resolución 974 de mayo 2 de 2007 (fls. 55 y 56) debió ser expedida por el Presidente de la Cámara de Representantes y no por la mesa directiva de ésta; sin embargo, debe advertirse que si bien es cierto la función de llamar al siguiente en lista para proveer un reemplazo por la falta absoluta de un Congresista, está atribuida al presidente de la Cámara de Representantes, también lo es que tal norma no consagra que la declaratoria de falta absoluta también le esté atribuida a quien ostenta la presidencia de la corporación; además, dentro de las funciones del presidente de la misma, consagradas en el artículo 43 de la Ley 5ª de 1992(6) no se hace una referencia expresa a ella, razón por la cual era viable la expedición del acto administrativo, por parte de la mesa directiva de la corporación, que no solo está integrada por el presidente, sino también por el vicepresidente y el secretario general de la misma y que tiene, entre otras, las siguientes funciones, afines o relacionadas con la decisión a adoptar:

“ART. 41.—Atribuciones. (Artículo modificado por el artículo 7º de la Ley 974 de 2005). Como órgano de orientación y dirección de la cámara respectiva, cada mesa directiva cumplirá las siguientes funciones:

(…).

7. Solicitar al Consejo de Estado la declaratoria de pérdida de la investidura de Congresista, en los términos del artículo 184 constitucional y el presente reglamento.

(…).

10. Darles cumplimiento a las sanciones disciplinarias impuestas a los miembros de las bancadas.

11. Ejercer las demás funciones que en el orden y gestión interna de cada Cámara no estén adscritas a un órgano específico, y las demás que establezca el reglamento”.

En las anteriores condiciones, la Sala concluye que la mesa directiva de la Cámara de Representantes no carecía de competencia para expedir el acto acusado.

Las razones anteriores son suficientes para considerar que no se desvirtuó la legalidad del acto demandado, lo que da lugar a confirmar la sentencia proferida por el a quo, que denegó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 13 de mayo de 2009 que denegó las pretensiones de la demanda instaurada por Jairo Díaz Contreras contra la Nación - Cámara de Representantes, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Sentencia de marzo 23 de 2010, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Radicación 11001-03-15-000-2009-00198-00(PI).

(2) El texto del artículo es el siguiente: “En caso de que sobrevenga al acto de nombramiento o posesión alguna inhabilidad o incompatibilidad, el servidor público deberá advertirlo inmediatamente a la entidad a la cual preste el servicio”.

(3) Según lo considerado en la sentencia AC-5397.

(4) Sentencia de enero 27 de 1998, consejero ponente: Ricardo Hoyos Duque, Radicación AC-5397.

(5) Según el texto del artículo modificado por el Acto Legislativo 3 de 1993, artículo 2º: “Son faltas absolutas: además de las establecidas por la ley; las que se causan por: muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva Corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en firme dictada por autoridad judicial competente”.

(6) “1. Presidir la respectiva corporación. 2. Abrir y cerrar las sesiones, una vez instaladas. 3. Cuidar que los miembros que conforman la corporación que presiden concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo con apremio si fuere el caso la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados. 4. Cumplir y hacer cumplir el reglamento, mantener el orden interno y decidir las cuestiones o dudas que se presenten sobre la aplicación del mismo. 5. Repartir los proyectos presentados para el estudio legislativo y ordenar su debido trámite. 6. Suscribir los proyectos de acto legislativo y de ley aprobados en las comisiones y en plenarias, así como las respectivas actas. 7. Llevar la debida representación de la Corporación. 8. Designar las comisiones accidentales que demande la corporación. 9. Dar curso, fuera de la sesión, a las comunicaciones y demás documentos o mensajes recibidos. 10. Suscribir las comunicaciones dirigidas al Presidente de la República, altos tribunales de justicia y a la otra cámara. 11. Cuidar de que el secretario y demás empleados de la corporación cumplan debidamente sus funciones y deberes. 12. Desempeñar las demás funciones dispuestas por la ley”.