Sentencia 2007-01598/0283-2012 de agosto 17 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Magistrado Ponente:

Dr. Cesar Palomino Cortés

Rad.: 7600-12-33-1000-2007-01598-01

Número interno: 0283-2012

Demandante: Municipio de Santiago de Cali

Demandado: Municipio de Santiago de Cali, Rama Judicial y Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial.

Bogotá, D.C., Diecisiete de agosto de dos mil diecisiete.

Extractos« II. Consideraciones.

1. Competencia.

El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en el inciso primero del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, el cual prevé que el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

2. Problema Jurídico.

La Sala debe establecer si los apartes demandados de los artículos 4º y 6º del Acuerdo número 195 de 2006, proferido por el Concejo Municipal de Santiago de Cali, y el Decreto 77 de marzo 8 de 2007, emanado por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, se encuentran viciados de nulidad por carecer de competencia las autoridades que los expidieron, en la medida en que al disponer que el Municipio proveerá los recursos necesarios para el funcionamiento de los Jueces de Paz y Jueces de Paz y Reconsideración, así como los estímulos necesarios para tal fin, contradice lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley 497 de 1999, y por tanto declarar su nulidad; o si, estos por el contrario mantienen su presunción de legalidad, confirmando la sentencia proferida por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el 2 de mayo de 2011.

Para efectos de resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos (i) el cumplimiento de los fines esenciales del Estado por medio del desarrollo de las competencias atribuidas a los concejos y alcaldes municipales; (ii) la naturaleza y ámbito de la jurisdicción de paz, y (iii) el caso concreto.

3. Las Competencias Atribuidas a los Concejos y Alcaldes Municipales Como Manifestación de los Fines Esenciales del Estado.

Uno de los pilares fundamentales que justifican la creación del Estado, a partir de las diversas teorías sobre su origen, se basa en el cumplimiento de sus fines esenciales. En ese sentido, por mandato constitucional del artículo 2º, las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en el territorio del país y para asegurar el cumplimento de los deberes sociales del Estado y los particulares, como de los fines que marcan su esencia misma, encaminados al servicio a la comunidad, a la promoción de la prosperidad general y garantía de la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, a facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación, así como a defender la independencia nacional, mantener la integridad del territorio y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

En ese sentido, las competencias que han sido discernidas por el constituyente y el legislador a las autoridades en los diversos niveles administrativos y territoriales, están ineludiblemente dirigidas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. De manera que, su ejercicio y estricto cumplimiento, conlleva necesariamente a la observancia y desarrollo de tales finalidades.

Inclusive, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, previstos por el artículo 288 Superior, operan como fórmulas de articulación para el ejercicio de las competencias adscritas al poder centralizado y a las autoridades territoriales.

El principio de coordinación parte de la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, lo cual impone que su ejercicio se haga de manera armónica, de modo que la acción de los distintos órganos resulte complementaria y conducente al logro de los fines de la acción estatal. El Principio de Concurrencia se explica a partir de considerar que, en determinadas materias, la actividad del Estado debe cumplirse con la participación de los distintos niveles de la Administración. Ello implica, en primer lugar, un criterio de distribución de competencias conforme al cual las mismas deben atribuirse a distintos órganos, de manera que se garantice el objeto propio de la acción estatal, sin que sea posible la exclusión de entidades que, en razón de la materia estén llamadas a participar. De este principio, por otra parte, se deriva también un mandato conforme al cual las distintas instancias del Estado deben actuar allí donde su presencia sea necesaria para la adecuada satisfacción de sus fines, sin que puedan sustraerse de esa responsabilidad(1). Y el principio de Subsidiaridad “corresponde a un criterio tanto para la distribución y como para el ejercicio de las competencias. Desde una perspectiva positiva significa que la intervención del Estado, y la correspondiente atribución de competencias, deben realizarse en el nivel más próximo al ciudadano, lo cual es expresión del principio democrático y un criterio de racionalización administrativa, en la medida en que son esas autoridades las que mejor conocen los requerimientos ciudadanos. A su vez, en su dimensión negativa, el principio de subsidiariedad significa que las autoridades de mayor nivel de centralización sólo pueden intervenir en los asuntos propios de las instancias inferiores cuando éstas se muestren incapaces o sean ineficientes para llevar a cabo sus responsabilidades”(2).

Tratándose de competencias distribuidas a distintas ramas del poder público, El artículo 113 de la Constitución Política, a la vez que identifica a las ramas del poder público y la existencia de entidades autónomas e independientes de estas, dispone que “los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.” Es a partir de esta previsión constitucional que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha construido una teoría consistente y reiterada acerca del principio de separación de poderes y su modulación basada en el sistema de frenos o contrapesos, el cual integra la colaboración armónica y la concurrencia de controles interorgánicos.

La separación de poderes es, sin duda alguna, uno de los rasgos que mejor define el régimen constitucional propio de la democracia liberal. El tránsito hacia ese modelo responde necesariamente a la pretensión de limitar el poder político y, con ello, evitar la arbitrariedad y el desconocimiento de los derechos del individuo. Precisamente, la existencia de un poder limitado opera como garantía para el funcionamiento de la democracia y el sistema republicano de Gobierno, el cual parte de la base del equilibrio entre los poderes del Estado, el reconocimiento de ámbitos de ejercicio independiente y autónomo de las funciones otorgadas por el orden jurídico, y la subordinación de la actuación de los servidores públicos y los particulares a las reglas jurídicas producidas, de manera prevalente, a partir de canales deliberativos y representativos de la voluntad de los ciudadanos(3).

Es así como la tri-división de poderes, como principio, está provisto de dos contenidos que le permiten tomar forma y facilitan su aplicación. El primer contenido, denominado estático, se funda en la delimitación precisa de las competencias y facultades, asegurando la autonomía e independencia de cada una de las ramas del poder público. En tanto que el segundo, esto es el dinámico, parte de reconocer la necesidad de articular las funciones entre todas las ramas, con el fin de lograr el cumplimiento adecuado de los fines esenciales del Estado y evitar los excesos en el ejercicio de las competencias a partir de un modelo institucionalizado de mutuos controles.

Los Alcaldes y Concejos Municipales, como autoridades de orden territorial y administrativa que son, a partir del ejercicio de la función administrativa, deben desarrollar y observar el mandato contenido en el artículo 2º de la Constitución Nacional, garantizando de esta manera el cumplimiento de la cláusula del Estado Social de Derecho, y la concreción del principio democrático.

Se trata entonces de unas autoridades que no solamente desarrollan los fines esenciales en el marco de sus competencias, sino que tienen la representación misma del Estado en sus territorios a través del gobierno que ejercitan, lo que les otorga la posibilidad de que de manera reglada y discrecional, conforme con la Ley en cada caso, desarrollen actividades tanto de policía administrativa, como de servicio público, al tiempo que crean, adoptan e implementan políticas públicas de orden local, departamental y nacional.

Estas autoridades locales, desarrollan sus competencias enmarcadas en el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, en coordinación, concurrencia, y subsidiaridad respecto de las entidades del nivel central, como rama ejecutiva que son. Pero también, tratándose del cumplimiento de sus propias políticas públicas, fundamentadas en el plan de desarrollo territorial y en los mandatos constitucionales y legales a ellos atribuidos, entran en franca articulación con otras ramas del poder público e incluso con órganos autónomos e independientes, como por ejemplo cuando se trata de garantizar el buen desarrollo de los procesos electorales, el bienestar social general, la correcta administración de justicia, la defensa de los derechos e intereses colectivos, el orden público y la convivencia pacífica, entre otros aspectos que constituyen una clara manifestación de la operatividad del componente dinámico del principio de división de poderes.

Es importante precisar también, que otro de los instrumentos al servicio de los fines del Estado Social de Derecho son el presupuesto y el gasto público. De tal manera que los artículo 350 y 366 de la Carta Política determinan reglas especiales, tales como que el gasto público social debe prevalecer sobre cualquier otra asignación salvo en los casos de guerra exterior o por razones de seguridad nacional; que la distribución territorial del gasto social debe tener en cuenta el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, entre otros criterios, y que el presupuesto de inversión no puede disminuir porcentualmente con relación al año anterior respecto del gasto total de la vigencia anterior.

Pues bien, el artículo 71 de la Ley 136 de 1994 señala que los Alcaldes Municipales tienen iniciativa exclusiva para presentar proyectos de acuerdo al Concejo Municipal en relación con los temas previstos en los numerales 2, 3 y 6 del artículo 313 de la Constitución Política, esto es en los temas relativos a la adopción de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas, celebración de contratos y ejercicio pro-tempore de precisas funciones que corresponden al Concejo, por vía de facultades; y la determinación de la estructura de la administración municipal, las funciones salariales y escalas de remuneración.

En ese sentido es claro, que la presentación del presupuesto anual municipal, el plan de desarrollo local, como la creación y adopción de políticas públicas de desarrollo económico, social y de obras públicas, que además conllevan afectación presupuestal, constituyen proyectos de acuerdo cuya presentación ante el Concejo Municipal son de iniciativa exclusiva del Alcalde. Estos proyectos, ya convertidos en actos administrativos bajo la forma de acuerdos y decretos municipales, se constituyen, sin lugar a dudas, en el mecanismo más eficaz de que dispone la administración distrital y municipal para el desarrollo y cumplimiento de los fines esenciales del Estado, los que como se dijo, se pueden realizar directamente, a través de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad, tratándose de articular con entidades del nivel departamental o central; o mediante la colaboración armónica respecto de entidades, organismos e instituciones de la rama judicial y legislativa del poder público.

4. Naturaleza, Fines y Ámbito de la Jurisdicción de Paz.

Conforme con el artículo 247 de la Constitución Política, “la ley podrá crear jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios. También podrá ordenar que se elijan por votación popular”.

A partir de la revisión de los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente, es posible establecer los fines que tenía el Constituyente al incorporar al ordenamiento jurídico Colombiano la figura de los jueces de paz, en la medida en que se buscaba satisfacer varias de las necesidades, que aún se encuentran vigentes, en materia de convivencia pacífica y facilidad en el acceso a la administración de justicia respecto de temas de gran valía pero que pudieran resolverse de manera ágil y eficiente(4).

En ese entonces, se plantearon como características de la naciente jurisdicción de paz las siguientes: (a) cercanía a la comunidad cuyos conflictos cotidianos habrá de resolver el juez de paz, (b) competencia para resolver conflictos menores de manera ágil e informal —es decir, sin ritualismos o fórmulas procesales —, (c) respetabilidad del juez dentro del medio social en el cual habrá de desempeñar su función, (d) adopción de fallos en equidad, (e) coercibilidad de sus decisiones y (f) elección por parte de la comunidad.

Para la Corte Constitucional, “la introducción de esta figura al ordenamiento —junto con la de otras formas alternativas de resolución de conflictos— obedeció no sólo al imperativo de descongestionar la Rama Judicial para atender con más eficacia las necesidades ciudadanas de Administración de Justicia, sino también a un replanteamiento fundamental de la relación existente entre el Estado —en particular, aunque no exclusivamente, la Administración de Justicia— y la sociedad: tanto desde la perspectiva genérica de la consagración del Estado Social de Derecho en tanto fórmula política fundamental, como desde el punto de vista específico de la introducción de una serie de mecanismos alternativos a la justicia formal para la resolución de los conflictos sociales, fue deseo del constituyente consolidar un modelo nuevo de interacción entre la ciudadanía y el poder público, que —entre otras— fomentara un acercamiento progresivo de los mecanismos formales de promoción de la convivencia a las realidades sociales en las que habrían de operar”(5).

La introducción de los jueces de paz también es el reflejo de la filosofía democrática y participativa que inspiró al Constituyente de 1991. Sobre el particular señaló la Corte Constitucional mediante Sentencia C-536 de 1995:

“la institución de los jueces de paz se inscribe dentro del concepto de democracia participativa, al permitir la intervención del ciudadano en el cumplimiento de funciones del Estado, como lo es, en este caso, la judicial”(6), y que “esta institución guarda también relación con algunos de los deberes que la Constitución consagra a cargo de la persona y del ciudadano, concretamente los de ‘propender al logro y mantenimiento de la paz’ (Art. y 95-6 C.P.) y el de ‘colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia’ (Art. 95-7 C.P.)”. 

(Resaltado ajena al texto original)

Es así como los jueces de paz fueron previstos como un medio para que el ciudadano participe, en virtud de sus calidades personales y su reconocimiento comunitario, en la función pública de administrar justicia, jugando así un rol complementario al que asignó la Carta a las demás autoridades y particulares que participan de dicho cometido estatal, pues se pensó en personas que aunque no tuvieran una formación jurídica fueran reconocidas por su comunidad; provistas de capacidad, ecuanimidad y sentido de la justicia, quienes se ocuparían de asuntos de la cotidianidad, que aunque pudieran ser pequeños afectan profundamente la convivencia pacífica de un conglomerado social, ejerciendo, por tanto, una tarea esencial.

En ese mismo orden de ideas, es aplicable a los jueces de paz lo que la Corte Constitucional ha afirmado respecto de los mecanismos alternativos de resolución de conflictos:

“(…) no deben ser interpretados solamente como una manera de descongestionar el aparato de justicia sino también, y principalmente, como una forma de participación de la sociedad civil en los asuntos que los afectan. En este sentido, es incuestionable su estirpe democrática, en la medida en que generan espacios de intervención de la comunidad en el desarrollo de la función jurisdiccional evitando la conflictivización de la sociedad y logrando, por ende, el fortalecimiento de la legitimidad del aparato de justicia estatal en la medida en que éste puede dedicarse a resolver aquellos asuntos que son de verdadera trascendencia social”(7). 

(Resaltado ajena al texto original)

Asimismo, fue voluntad expresa del Constituyente conferir al Legislador un amplio margen de configuración en cuanto a la regulación de la institución de los jueces de paz, puesto que no sólo dejó a decisión suya la determinación del momento y la forma en la que tales jueces serían creados —“la ley podrá crear jueces de paz…” — y designados —“...podrá ordenar que se elijan por votación popular” (Art. 247, C.P.)—, sino que no impuso límites específicos a la potestad reconocida al Legislador en esta materia. En ejercicio de esta amplia potestad otorgada por el Constituyente, el Congreso de la República aprobó la Ley 497 de 1999.

Por disposición de la Ley 497 de 1999, “por la cual se crean los jueces de paz y se reglamenta su organización y funcionamiento”, la jurisdicción de paz tiene las siguientes características fundamentales: (a) se trata de particulares investidos por las partes de la autoridad para administrar justicia y resolver ciertos conflictos en equidad; (b) está animada por la búsqueda de la concordia entre los ciudadanos, a partir de su esfuerzo participativo en la solución de conflictos individuales y colectivos, (c) mediante el empleo de mecanismos de administración de justicia no tradicionales; (d) es gratuita, y los jueces realizan una labor ad-honorem; y (e) dicha jurisdicción especial está inscrita en la estructura orgánica de la rama judicial.

Adicionalmente, la Ley asignó al Consejo Superior de la Judicatura varias funciones relacionadas con los jueces de paz. A dicha autoridad corresponde incluir las partidas necesarias para la financiación de la justicia de paz, diseñar programas de formación y capacitación permanente, fijar las expensas y costas en los procesos, conformar bases de datos y ejercer el control disciplinario, entre otras.

Finalmente, es importante precisar que la implementación de los jueces de paz en el territorio nacional se constituye en reflejo del desarrollo de varios de los fines esenciales del Estado, encaminados a servir a la comunidad, lograr la convivencia pacífica, la vigencia de un orden justo e incrementar la democracia, por medio de la efectiva participación ciudadana en los asuntos que los afectan.

Es así como que en opinión de algunos sociólogos jurídicos, la mejora y profundización de la democracia a partir de la implementación de la jurisdicción de paz, se ve manifestada a partir de estas cuatro razones:

“(i) porque acerca a la justicia a los criterios populares de equidad. De manera que en la medida en que los jueces de paz deben decidir en equidad, sus decisiones reflejan los criterios de justicia de las propias comunidades, con lo cual el derecho se hace más permeable a lo popular; (ii) porque son procesos participativos pues restituyen a las personas y a las comunidades la capacidad de resolver sus propias controversias, ya que en general las decisiones se fundan en el asentimiento de las partes involucradas; (iii) porque se fundan en el consenso, en la búsqueda de acuerdos, con lo cual incrementan la deliberación democrática, puesto que los ciudadanos deben aprender a defender los derechos propios pero reconociendo la legitimidad de los derechos ajenos. El espacio de la discusión pública pacífica debería entonces verse fortalecido. Y (iv) porque, como lo han mostrado los llamados enfoques “transformadores” en el campo de la mediación, una solución conciliada de un conflicto tiende a fortalecer dos virtudes democráticas esenciales para un ciudadano: su autonomía, pues le enseña a manejar sus propios problemas, pero también la búsqueda del acuerdo, obliga a la persona a comprender al otro y expresar preocupación y consideración por sus intereses y valores, lo cual la vuelve un individuo más compasivo, solidario y con capacidad de reconocimiento del valor de las diferencias y del pluralismo”(8). 

(Resaltado ajena al texto original)

5. El Caso Concreto.

El Municipio de Santiago de Cali, demandó parcialmente los artículos 4º y 6º del Acuerdo número 195 del 2006 y la totalidad del Decreto número 77 de 2007 que lo desarrolla, expedidos por el Concejo y Alcalde Municipal de la misma entidad territorial, respectivamente. Se argumentó que tales disposiciones se encuentran en contravía de lo dispuesto en los artículos 20 y 21 de la Ley 497 de 1999, en la medida en que las mencionadas autoridades carecían de competencia e invadían la órbita funcional del Consejo Superior de la Judicatura, al establecer que la administración de la Capital del Departamento del Valle del Cauca “acondicionará y proveerá”, así como promoverá “para cada vigencia fiscal las apropiaciones y los estímulos necesarios” para garantizar el funcionamiento de la jurisdicción de paz en su municipio.

Al respecto los artículos que se estiman como vulnerados con las disposiciones acusadas, señalan lo siguiente:

Artículo 20 de la Ley 497 de 1999:

Financiación. El Consejo Superior de la Judicatura deberá incluir dentro del proyecto de presupuesto de la Rama Judicial, las partidas necesarias para la financiación de la Justicia de Paz”.

(Resaltado ajena al texto original)

Artículo 21 de la Ley 497 de 1999:

“Capacitación. Los jueces de paz y de reconsideración recibirán capacitación permanente. El Consejo Superior de la Judicatura, deberá organizar y ejecutar el Programa General de Formación de Jueces de Paz y de reconsideración, con la participación de los Ministerios del Interior, de Educación, de Justicia y del Derecho de las Universidades, de las organizaciones especializadas y de las comunidades en general.

PAR.—El Consejo Superior de la Judicatura deberá implementar un Programa de Seguimiento, Mejoramiento y Control de esta jurisdicción.

De la misma forma el Ministerio de Justicia y del Derecho y los alcaldes dentro de sus respectivas circunscripciones, a partir de la promulgación de esta ley, promoverán un programa de pedagogía para instruir, divulgar y capacitar a la comunidad sobre la justicia de paz con la colaboración de las entidades mencionadas en el inciso primero de este artículo, a través de canales de comunicación comunitarios y en donde éstos no existan por los medios más idóneos”.

(Resaltado ajena al texto original)

De otro lado, en materia de las atribuciones y funciones de los Concejos y Alcaldes Municipales, la Constitución Política Nacional y la Ley 136 de 1994, disponen lo siguiente:

Artículo 313 de la Constitución Política. Corresponde a los concejos:

1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio.

2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.

(…)

4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales.

5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos.

(…)

9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.

10. Las demás que la Constitución y la ley le asignen”.

(Resaltado ajena al texto original)

“Artículo 32. De la Ley 136 de 1994- Atribuciones. Modificado por el art. 18, Ley 1551 de 2012. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la Ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:

(…)

4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley.

(…)

10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación.

(…)

Parágrafo 2º. -Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la Ley

(…)”

(Resaltado ajena al texto original)

“Artículo 315. De la Constitución Política. Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los acuerdos del concejo.

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante. 

(…)

5. Presentar oportunamente al Concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio. 

9. Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversión y el presupuesto. 

10. Las demás que la Constitución y la ley le señalen”.

(Resaltado y subrayado ajenos al texto original)

“Artículo 91. Ley 136 de 1994- Funciones. Modificado por el art. 29, Ley 1551 de 2012. Los alcaldes ejercerán las funciones que les asigna la Constitución, la ley, las ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la República o gobernador respectivo.

Además de las funciones anteriores, los alcaldes tendrán las siguientes:

A) En relación con el Concejo:

1. Presentar los proyectos de acuerdo que juzgue convenientes para la buena marcha del municipio. 

2. Presentar oportunamente los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, y de obras públicas, que deberá estar coordinado con los planes departamentales y nacionales.

3. Presentar dentro del término legal el proyecto de acuerdo sobre el presupuesto anual de rentas y gastos. 

(…)

6. Reglamentar los acuerdos municipales.

(…)

B) En relación con el orden público:

1. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del Presidente de la República y del respectivo gobernador. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.

(…)

C) En relación con la Nación, al Departamento y a las autoridades jurisdiccionales:

(…)

5. Colaborar con las autoridades jurisdiccionales cuando éstas requieran de su apoyo e intervención; 

(…)

D) En relación con la Administración Municipal:

(…)

17. Desarrollar acciones encaminadas a garantizar la promoción de la solidaridad y la convivencia entre los habitantes del municipio, diseñando mecanismos que permitan la participación de la comunidad en la planeación del desarrollo, la concertación y la toma de decisiones municipales. 

(…)”.

(Resaltado y subrayado ajenos al texto original)

De las disposiciones transcritas, es dable concluir que el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, se encontraba habilitado legalmente para presentar un proyecto de Acuerdo al Concejo de esa localidad que previera la posibilidad de comprometer el presupuesto Municipal, y que este válidamente pudiera discutirlo y aprobarlo.

De igual manera, queda claro que los alcaldes municipales tienen dentro del ámbito de sus competencias la de cumplir los fines esenciales del Estado, y particularmente desarrollar planes, programas y proyectos que le permitan colaborar con las autoridades jurisdiccionales y emprender acciones que promocionen y garanticen la convivencia entre los habitantes de su territorio, así como su participación en el desarrollo, concertación y toma de decisiones.

Ahora bien, teniendo claro que el Acuerdo 0195 de 2006, sub examine, compromete recursos del presupuesto y fue presentado a consideración del Concejo de Santiago de Cali por el ejecutivo municipal, deliberado y aprobado por esta Corporación y posteriormente sancionado por el Alcalde, se debe concluir que tratándose de la competencia para afectar el gasto público local, este acto administrativo no incurre en circunstancia alguna que desde el punto de vista de la afectación presupuestal, lo vicie de nulidad.

En efecto, el Acuerdo acusado corresponde a una decisión que finalmente fue adoptada por el Concejo que es un órgano de autogobierno, sancionado por el alcalde quien tiene el carácter de autoridad local democráticamente elegido y quien presentara directamente el respectivo proyecto a la corporación, fundado en la competencia que le daba la reserva de la iniciativa como jefe de la administración y por tanto, resulta razonable establecer que lo hizo teniendo como derrotero el cuidar de la sanidad y solidez de la hacienda municipal.

Sin embargo, la Sala estima necesario determinar si efectivamente el Concejo y el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, traspasaron su órbita de competencia al asignarle recursos para el funcionamiento local de los Jueces de Paz y de Paz y Reconsideración, advirtiendo, que le asiste razón al Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, cuando señaló en la decisión de instancia que ni en el Acuerdo, ni en el Decreto acusados, se dispone beneficios conmutables en dinero para favorecer directamente a la persona que ejerce como Juez en la jurisdicción de paz, por lo que claramente no se afecta el principio de gratuidad establecido en la Ley 497 de 1999.

Ahora bien, el hecho de que el artículo 20 de la Ley 497 de 1999 señale que el Consejo Superior de la Judicatura deberá incluir en el presupuesto de la Rama Judicial las partidas necesarias para la financiación de la Justicia de Paz, ¿implicaba que el Municipio de Santiago de Cali no podía concurrir a la financiación de su funcionamiento en lo local apropiando recursos propios y de libre destinación?

Para la Sala resulta diáfano señalar que en el caso sub judice era legalmente posible para el Concejo y Alcalde Municipal de Santiago de Cali promulgar los actos administrativos acusados, sin exceder el ámbito de sus competencias; toda vez que (i) lo hicieron en cumplimiento de los fines esenciales del Estado encaminados a lograr el bienestar social de la comunidad, la convivencia pacífica, el orden público y la correcta administración de justicia; propósitos que se desarrollan por medio del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público; y (ii) conllevaba la materialización de una política de Estado, como es la concreción del derecho y deber a la paz, la formación democrática y la participación ciudadana, por medio de la resolución pacífica de controversias, a través del desarrollo de una política municipal consignada en el plan de desarrollo territorial.

Es así como, desde una perspectiva constitucional, la paz no debe ser entendida como la ausencia de conflictos sino como la posibilidad de tramitarlos pacíficamente. Por tanto, no debe ser la pretensión del Estado social de derecho negar la presencia de los conflictos, ya que éstos son inevitables en la vida en sociedad. Lo que sí puede y debe hacer el Estado es "proporcionales cauces institucionales adecuados, ya que la función del régimen constitucional no es suprimir el conflicto —inmanente a la vida en sociedad— sino regularlo, para que sea fuente de riqueza y se desenvuelva de manera pacífica y democrática"(9). Por consiguiente, en relación con los conflictos sociales, el primer deber del Estado es prevenir su advenimiento, para lo cual debe establecer mecanismos que permitan que los diversos conflictos tengan espacios sociales e institucionales para su pacífica resolución. En ello consiste, en gran parte, el deber estatal de preservar el orden público y garantizar la convivencia pacífica. Deber que en los Municipios se encuentra en cabeza de sus alcaldes.

Así lo comprendió la administración municipal de Santiago de Cali y su Concejo, cuando mediante el Acuerdo 127 de 2004 presentó y adoptó, respectivamente, el Plan de Desarrollo para el periodo 2004 al 2007: “Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que ver”.

En dicho plan de desarrollo, se previó el objetivo número 3 denominado “cultura urbana, convivencia, seguridad y paz”, el cual marca como política pública local el fortalecimiento de “la convivencia, seguridad y paz, promoviendo una cultura ciudadana de inclusión, de respecto a los derechos humanos, equidad y legitimación institucional”.

Asimismo, el artículo 24 del Acuerdo 127 de 2004 o plan de desarrollo de Santiago de Cali, estableció como objetivo específico bajo el número 3.2, el de “garantizar el acceso de la población a servicios de justicia y a mecanismos formales y no formales, bajo la orientación del Estado, para la resolución de conflictos, en el marco de la convivencia pacífica”. Erigiendo además como estrategias las de: “1. Consolidar y ampliar espacios de concertación y diálogo social y ciudadano. 2. Desarrollar estrategias para la solución política y pacífica de los conflictos. 3. Implementar el Sistema Municipal de Convivencia y Paz”.

Bajo esa óptica no ofrece discusión que para el periodo de gobierno en el cual se expidieron los actos acusados, el Municipio había adoptado como política pública la búsqueda de la solución pacífica de controversias a través del acceso a los mecanismos institucionales diseñados por la Constitución y la Ley, dentro de los que se enmarca la Jurisdicción de Paz.

Es así como que para sustentar las erogaciones presupuestales previstas en el Acuerdo 195 de 2006 y el Decreto 77 de 2007, tendientes a colaborar con la Rama Judicial del poder público en el funcionamiento de los jueces de paz y de paz y reconsideración en el Municipio, y a su vez darle cumplimiento a las políticas, programas y proyectos dirigidos a la búsqueda de la paz, el orden público, la convivencia armónica y la solución pacífica de controversias previstos en su Plan de Desarrollo; la administración local en cumplimiento del principio de planeación, adelantó los trámites exigidos en el banco de proyectos, matriculando bajo el código BP-1795-6 el proyecto que denominó “capacitación y fortalecimiento de la Jurisdicción de paz en las 22 comunas y 15 corregimientos del Municipio de Santiago de Cali”.

De suerte que, en la medida en que los argumentos centrales de la demanda y de su consecuente apelación se dirigen también a sostener la incapacidad financiera del Municipio para darle observancia a los actos acusados, mal haría la Sala en darle crédito a dichas aseveraciones, no solamente porque está claro que el procedimiento fijado en la Ley para expedir un acuerdo municipal que afecta el presupuesto territorial se llevó a cabo correctamente, sino porque resultaría a todas luces contraevidente; toda vez que como resulta probado, la administración municipal disponía de las partidas necesarias para adelantar las acciones tendientes a darle cumplimiento a las órdenes impartidas en los artículos 4º y 6º del Acuerdo 195 de 2006 y en el Decreto 77 de 2007, tal como quedó consignado en el aludido proyecto radicado y aprobado en la correspondiente dependencia de Planeación Municipal.

Por tanto, en la medida en que los actos administrativos demandados, fueron expedidos en acatamiento del principio de iniciativa exclusiva del alcalde, atendiendo a los fines esenciales del Estado materializados bajo el postulado de la colaboración armónica entre los poderes y como desarrollo de una política pública municipal de paz que privilegia la solución alternativa de controversias y la garantía del acceso a la administración de justicia, los argumentos esgrimidos en la apelación no estarán llamados a prosperar.

III. Decisión.

Como corolario de lo argumentado, la Sala confirmará la decisión de instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, como quiera que no fue posible para el demandante desvirtuar la presunción de legalidad del Acuerdo 195 de 2006 y del Decreto 77 de 2007, en sede de apelación.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFIRMAR la sentencia proferida el dos (2) de mayo de dos mil once (2011) por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

Cópiese, comuníquese, notifíquese y cúmplase».

1. Corte Constitucional. Sentencia C-149 de 2010. M.P. Jorge Iván Palacio.

2. Corte Constitucional. Sentencia C-123 de 2014. M.P. Alberto Rojas Ríos.

3. Corte Constitucional. Sentencia C-253 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.

4. Gaceta Constitucional 66. Informe del ponente.

5. Corte Constitucional. Sentencia C-103 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

6. Corte Constitucional. Sentencia C-536 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

7. Corte Constitucional. Sentencia C-893 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

8. Uprimny, Rodrigo. “Jueces de Paz y Justicia Informal: una aproximación conceptual a sus potencialidades y limitaciones”. En: https://www.dejusticia.org/wp-content/uploads/2017/04/fi_name_recurso_51.pdf

9. Corte Constitucional. Sentencia C-631 de 2012. M.P. Humberto Sierra Porto.