Sentencia 2007-01602 de mayo 7 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 760012331000200701602 01

Nº Interno: 18755

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Asunto: Acción de nulidad

Demandante: Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá Ltda.

Demandado: Departamento del Valle del Cauca

Bogotá, D.C., siete de mayo de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por el Departamento del Valle del Cauca, la Sala decide si es nula total o parcialmente la ordenanza 219 de 2006 expedida por la Asamblea Departamental del Valle del Cauca “Por medio del cual se emite una estampilla como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención de los centros de bienestar del anciano y centros de vidas para la tercera edad” y su Decreto Reglamentario 0224 de 2007 “Por medio del cual se ordena la emisión de la estampilla Pro Bienestar del anciano del departamento, se definen las modalidades, denominaciones, diseño y demás características de la estampilla, se ordena su impresión y se dictan otras disposiciones”.

En el sub lite, la Cooperativa de Motoristas del Huila y Caquetá Ltda. - Coomotor pidió la nulidad de la ordenanza 219 de 2006 por violación de los artículos 3º y 7º de la Ley 687 de 2001 y 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 y, como consecuencia de la nulidad de la ordenanza, pidió que se anulara también el Decreto Reglamentario 0224 de 2007.

Los cargos de nulidad se fundamentaron básicamente en que:

(i) El artículo 3º de la ordenanza demandada que establece el hecho generador, la base y la tarifa de la estampilla pro bienestar de ancianos no tiene ninguna relación con actividades de los ciudadanos que requieran de la presencia de documentos, que, por efectos de obligaciones legales deban expedirse o convalidarse por la administración territorial;

(ii) Al imponerse la estampilla para el pago de tributos a pasajes interdepartamentales se excedió el ámbito territorial del tributo;

(iii) El recaudo del tributo se atribuyó a las empresas transportadoras, sin que la Ley 687 de 2001 hubiera autorizado la figura del agente retenedor, recaudador o responsable ni conferido funciones públicas a un particular.

(iv) El parágrafo 3º del artículo 7º de la ordenanza demandada estableció una exención al pago de la estampilla, sin establecer las condiciones en las que se haría efectiva dicha exención.

(v) La ordenanza no previó la situación en que una entidad del orden nacional, departamental o municipal adquiera pasajes terrestres, en ejercicio de la facultad de contratar, sin considerar, entonces, la posibilidad de exención del pago de la estampilla.

(vi) La estampilla no ha sido entregada en forma física por el departamento, lo que impide su cobro.

El departamento del Valle del Cauca, mediante apoderado judicial, en la contestación de la demanda adujo que coadyuvaba las pretensiones de la cooperativa demandante, pues, a su juicio, los actos demandados estaban viciados de nulidad, toda vez que la Asamblea Departamental del Valle del Cauca había excedido sus funciones al adoptar la emisión de la estampilla como recurso para contribuir a la dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención de los centros de bienestar del anciano y centros de vidas para la tercera edad, por el hecho de gravar con la estampilla el servicio de transporte de pasajeros y de carga. Que, por esa razón, el departamento ha recibido las declaraciones prescritas para el pago de la estampilla a cargo de los transportadores, en cero.

La Sala parte de precisar que la manifestación de coadyuvancia que hizo el apoderado del departamento del Valle del Cauca a las pretensiones de la demanda corresponde a un allanamiento, en los términos del artículo 93 del Código de Procedimiento Civil(7).

En consecuencia, ese allanamiento debe tenerse como ineficaz por cuanto, por disposición expresa del numeral 3º del artículo 94 del Código de Procedimiento Civil, el allanamiento es ineficaz cuando el demandado sea la Nación, un departamento, una intendencia, una comisaría o un municipio.

Ahora bien, en el escrito de apelación, el mismo apoderado del departamento del Valle del Cauca, que se allanó a la demanda, interpuso el recurso de apelación para apoyar la decisión que tomó el Tribunal del Valle del Cauca en el sentido de declarar la nulidad del artículo 12 de la normativa demandada. Y pidió que se revoque la nulidad del resto de la ordenanza y del decreto demandado.

En defensa del resto del articulado de la ordenanza y del decreto demandado, el apoderado judicial pidió que se dejen incólumes las demás normas que regulan la emisión y cobro de la estampilla, pues “el espíritu de la misma es contribuir en algo a la problemática del anciano hoy muy desprotegido”. Y que el departamento del Valle del Cauca tiene toda la intención de recaudar los dineros provenientes del cobro de la estampilla emitida en la ordenanza 219 de 2006.

Pues bien, respecto de la petición de que se confirme la decisión de declarar la nulidad del artículo 12 de la ordenanza 219 de 2006, la Sala considera que es improcedente por cuanto, esta petición también configura un allanamiento ineficaz en los términos del artículo 94 del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, ese allanamiento y su ineficacia no inciden en la decisión que tomó el tribunal.

Ahora bien, en cuanto a los argumentos que expuso el apoderado judicial del departamento del Valle del Cauca para defender el resto del articulado de la ordenanza y el decreto demandados, la Sala considera que no corresponden a un debate propio de este medio de impugnación.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que, en análisis de su legalidad, la confirme, revoque o modifique(8). De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es el mecanismo con que cuenta el recurrente para expresar los motivos de inconformidad con la decisión controvertida, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandado, en el debate judicial, y sobre los que el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció.

La decisión de la segunda instancia está limitada por lo dispuesto en la sentencia y por los argumentos del recurso de apelación. Ese es el parámetro para que el funcionario judicial de rango superior emita la decisión judicial de revisión de la primera instancia. Como se dijo en las sentencias citadas en el pie de página, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que, a su juicio, debieron ser expuestos en contra de la decisión.

En este caso, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca estudió los cargos propuestos en contra de la ordenanza 219 de 2006 y, luego de un análisis general de la normativa, concluyó que la ley creadora del tributo, esto es, la 687 de 2001, no extendió la facultad del cobro de la estampilla a los particulares, razón por la que, al ordenar que el cobro del tributo fuera efectuado por las empresas transportadoras y, posteriormente, declarado y pagado a la Secretaría de Hacienda del Departamento, la Asamblea del Valle del Cauca, se excedió la potestad que le fue conferida en dicha ley y, en consecuencia, declaró la nulidad de la ordenanza y de su decreto reglamentario.

Por su parte, en el recurso de apelación, la entidad demandada, se reitera, planteó que no estaba de acuerdo con la nulidad de la totalidad de los actos acusados. Que solo estaba de acuerdo con que se anulara el artículo 12 de la ordenanza 219 de 2006, sin hacer mayores consideraciones. El contenido del recurso de apelación es el siguiente:

“Honorables magistrados me ratifico en todos y cada uno de los argumentos expuestos en la contestación de la demanda y solicito respetuosamente no acceder a las peticiones solicitadas por el accionante, toda vez que no existe por parte de mi representado el departamento del Valle del Cauca, el deseo de no recaudar los dineros provenientes de la ordenanza 219 de 2006, reglamentada mediante el Decreto 0224 de 2007. Con todo respeto solicito y apoyo la declaratoria de nulidad del artículo 12 de la citada ordenanza, que establece la obligación de exigir a personas ajenas a la administración recibos de pago por la venta de pasajes terrestres intermunicipales e interdepartamentales a cargo de empresas transportadoras.

Vistas así las pretensiones del accionante, respetuosamente solicito a los honorables magistrados se abstengan de declarar la NULIDAD de la totalidad de la ordenanza, por cuanto el espíritu de la misma es contribuir en algo a la problemática del anciano hoy muy desprotegido.

(...)”.

De acuerdo con lo anterior, es evidente que el apoderado de la parte demandada no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia. El escrito de apelación se dirigió a solicitar que se confirmara la declaratoria de nulidad del artículo 12 de la ordenanza 219 de 2006 y a que se revocara la decisión de nulidad del resto del articulado de esa ordenanza y del decreto demandado, pero sin expresar las razones por las que debía mantenerse en el ordenamiento jurídico el resto de la ordenanza, ni mucho menos se refirió al contenido del Decreto Reglamentario 0224 de 2007. Tampoco sustentó jurídicamente las razones que permitían excluir del ordenamiento el artículo 12 de la mencionada normativa.

Lo anteriormente expuesto es suficiente para considerar que no existen motivos de inconformidad frente a la sentencia de primera instancia en los puntos que le fueron adversos al recurrente, razón por la que el recurso de apelación de la parte demandada carece de objeto.

Así las cosas, se procederá a confirmar la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(7) ART. 93.—Allanamiento a la demanda. En la contestación o en cualquier momento anterior a la sentencia de primera instancia el demandado podrá allanarse expresamente a las pretensiones de la demanda, reconociendo sus fundamentos de hecho, caso en el cual se procederá a dictar sentencia de conformidad con lo pedido. Sin embargo, el juez podrá rechazar el allanamiento y decretar pruebas de oficio cuando advierta fraude o colusión, o lo pida un tercero que intervenga en el proceso como parte principal.

El allanamiento de uno de los varios demandados, no afectará a los otros, y el proceso continuará su curso con quienes no se allanaron.

(8) Sentencias de 18 de marzo de 2001, Expediente 13683, C.P. Juan Ángel Palacio H. y 25 de septiembre de 2006, Expediente 14968, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.