Sentencia 2007-03133 de mayo 24 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION A

Radicación: 05001233100020070313301(099811)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Olga Restrepo Osorio

Demandado: Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal

Apelación sentencia - autoridades nacionales

Bogotá, D.C., veinticuatro de mayo de dos mil doce.

EXTRACTOS: «Considera

Corresponde a la Sala establecer, de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, si el actor es o no beneficiario del reconocimiento de la pensión de jubilación ‟gracia”, en atención a los tiempos de servicios acreditados para tal efecto y a la vinculación que ostentó durante los mismos.

Para dilucidar el presente asunto, se impone para la Sala en primer lugar el estudio de las normas que gobiernan dicha prestación.

Marco jurídico de la pensión gracia

En principio, la Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos establecidos en el artículo 4º, una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios, siempre que comprueben “que no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Dicha pensión, fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial, que percibían una baja remuneración y por consiguiente un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyos salarios y prestaciones estaban a cargo de la Nación; situación causada por la debilidad financiera de los departamentos y municipios para atender las obligaciones salariales y prestacionales que les fueron asignadas por virtud de la Ley 39 de 1903, que rigió la educación durante la mayor parte del siglo(1).

En consecuencia, un maestro de primaria podía recibir simultáneamente pensión de jubilación departamental y nacional con base en la Ley 114 de 1913, pero en ningún caso dos pensiones de índole nacional.

Posteriormente, con la expedición de las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se hizo extensiva esta prerrogativa a otros empleos docentes, al consagrar la posibilidad de computar para tal efecto los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, pero en establecimientos educativos departamentales o municipales, interpretación que surge de la causa que inicialmente motivó la previsión legal de este beneficio y de la prohibición de recibir dos pensiones nacionales que a consecuencia de ello quedó estipulada en la Ley 114 de 1913 como requisito; exigencia que conserva aún su vigencia, pues la citada Ley 116, en su artículo 6º señaló precisamente que tal beneficio se concretaría “... en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan...”, lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral 4º de esta ley.

Sobre los alcances de la Ley 37 de 1933, ha sido reiterada la jurisprudencia de la corporación al precisar que la referida ley lo que hizo simplemente fue extender a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria la pensión aludida, pero sin cambio alguno de requisitos(2).

Con la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria que oficialmente venían prestando y asumiendo financieramente los departamentos y municipios, redefiniéndose entonces la educación oficial como un servicio público a cargo de la Nación, Dicho proceso de nacionalización se llevó a cabo de manera progresiva entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

El proceso de nacionalización implicó, que los costos salariales y prestacionales del cuerpo docente territorial fueran asumidos completamente por la Nación pues de ello se trataba, lo que elevaría a los docentes territoriales a un plano de igualdad salarial y prestacional respecto de los docentes nacionales, que conduciría por ende a la desaparición de las precarias condiciones económicas que justificaban la previsión legal de la pensión gracia y su otorgamiento, una vez perfeccionado dicho proceso.

Así, con ocasión del proceso de nacionalización en comento y la posterior centralización en el manejo de las obligaciones prestacionales del personal docente nacional y nacionalizado, se expidió la Ley 91 de 1989 a través de la cual el legislador no solo creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y reguló la forma en que serían asumidas las cargas prestacionales del personal docente luego de la nacionalización(3), sino que además buscó amparar la expectativa que en cuanto a pensión gracia ostentaban todos aquellos docentes que siendo territoriales (es decir, sujetos de su otorgamiento conforme a la finalidad con la que se previó inicialmente dicha prestación gratuita), quedaron inmersos dentro de la mencionada nacionalización a 31 de diciembre de 1980, fecha en la que culminó el mencionado proceso, consagrando un régimen de transición para estos, que les permitiera mantener dicho beneficio hasta la consolidación de su derecho protegiendo dicha expectativa frente al coyuntural cambio que implicaba la extinción del derecho a la pensión gracia, y precisando además, que para los demás docentes, es decir los vinculados con posterioridad a tal fecha, tan solo se reconocería la pensión ordinaria de jubilación.

La previsión contenida en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no implica un fenómeno de retroactividad de la ley en detrimento de la vigencia misma de la pensión gracia y de los docentes que aspiraban a ella, por cuanto el proceso mismo de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975 trajo consigo la extinción de dicha pensión a partir del momento en que este culminó, al desaparecer las circunstancias que frente al pago de salarios y prestaciones afectaron a los docentes territoriales y que motivaron en principio el establecimiento de dicha prestación, por el contrario —como ya se anotó— constituyó un instrumento legal de amparo frente a la expectativa de quienes vinculados como docentes territoriales calificaban para la obtención de la pensión gracia y que por virtud de la nacionalización perderían la posibilidad de concretar tal derecho.

Ahora, en cuanto a la correcta interpretación del contenido de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena contenciosa en sentencia del 27 de agosto de 1997, definió con claridad su ámbito de aplicación frente al extinto derecho a la pensión gracia y los docentes que gozaban de una expectativa válida frente a la misma con ocasión del mencionado proceso de nacionalización, en virtud del cual en principio la perderían, precisando con toda claridad el alcance del régimen de transición que esta contenía. Consideró la Sala Plena en la citada sentencia:

“3. El artículo 15 numeral 2º, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece:

“Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 81 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”.

“4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto esta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “... otra pensión o recompensa de carácter nacional”.

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el de colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (lit. B, num. 2º, art. 15 ib.), hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de estar vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia ... siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2º, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”(4) (resalta la Sala).

De conformidad con el análisis normativo expuesto y la cita jurisprudencial que antecede, se concreta frente al derecho a la pensión gracia lo siguiente: i) la inexistencia del derecho a la pensión gracia para los docentes nacionales, ii) la conclusión de dicho beneficio para los docentes territoriales o nacionalizados vinculados por primera vez a partir del 31 de diciembre de 1980; como también, iii) que la excepción que en cuanto a la pensión gracia permite la compatibilidad en el pago de dos pensiones de carácter nacional —pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación— en virtud de la Ley 91 de 1989, es limitada a aquellos docentes departamentales y municipales que a la fecha señalada en tal disposición, quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización iniciado con la Ley 43 de 1975, quienes deberán reunir en todo caso los demás requisitos contemplados en la Ley 114 de 1913 para hacer efectivo dicho beneficio.

El marco jurídico y las conclusiones expuestas constituyen entonces la base para desatar el fondo del asunto propuesto en esta instancia, a lo que se dirigirá la Sala.

Caso concreto

Bajo las anteriores precisiones normativas, se procede a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si la demandante tiene derecho al reconocimiento de la pensión “gracia”, concretamente frente a los tiempos de servicio acreditados y la calidad de vinculación que ostentó para acceder efectivamente a dicho beneficio. Para ello se discurre de la siguiente manera:

Da cuenta el plenario que la petente cumplió los 50 años de edad el 23 de junio de 1996 (fls. 54 y 190). Así mismo, obran: a) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio expedida por el rector y subdirector administrativo del Instituto INEM “José Félix Restrepo” del municipio de Medellín, donde consta que laboró desde el 8 de marzo de 1974 hasta el 2 de septiembre de 1981 (fl. 56); b) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio emitida por la asesora secretaría general del Ministerio de Educación Nacional donde señala que los diferentes nombramientos que tuvo la actora desde 1974 hasta 1981 fueron directamente de dicho ministerio (fls. 191 y 192); c) Copia auténtica de certificación de tiempo y servicio proferida por el rector y la pagadora del Instituto Normal Superior de Medellín donde consta que prestó sus servicios desde el 7 de julio de 1989 hasta el 28 de febrero de 1994 con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional (fl. 59); y d) Copia auténtica de certificación emanada por la rectora del Liceo Nacional Marco Fidel Suarez del municipio de Medellín (fl. 60).

Ahora, conforme a la certificaciones precitadas se evidencia que la señora Olga Restrepo Osorio prestó sus servicios al Estado a partir del 8 de marzo de 1974 en diferentes establecimientos educativos del municipio de Medellín (Antioquia), bajo nombramientos provenientes del Ministerio de Educación Nacional, de donde se concluye con toda claridad que la vinculación de la demandante fue de carácter nacional, prestando sus servicios como docente en un establecimiento educativo del mismo orden.

Significa lo anterior, que a la luz de las normas especiales que regulan el reconocimiento de la pensión gracia, la situación fáctica que exhibe la actora para hacerse acreedora de dicho beneficio la excluye precisamente del mismo, pues como ya se dijo, los 20 años de servicio exigidos en las normas que gobiernan dicha prestación, deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o nacionalizados en virtud de la Ley 43 de 1975, supuestos que en el caso de la demandante no se satisfacen con ocasión de su evidente vinculación nacional.

En consecuencia, se impone para la Sala la confirmación del fallo apelado.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

CONFÍRMASE la sentencia proferida el 26 de noviembre de 2010 por el Tribunal Administrativo de Antioquia - desestimatoria de las pretensiones elevadas por el apoderado de Olga Restrepo Osorio contra la Caja Nacional de Previsión Social.

Se reconoce personería a la abogada Constanza Elena Aparicio Escamilla como representante de la Caja Nacional de Previsión Social, en los términos y para los efectos del poder obrante a folio 267 del plenario.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Sentencia C-479 de 1998. Corte Constitucional.

(2) Sentencia de 16 de junio de 1995. Expediente 10665, C.P. Clara Forero de Castro.

(3) Artículos 3º y 4º.

(4) Expediente S-699, actor: Wilberto Therán Mogollón, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda.