Sentencia 2007-0470 de octubre 30 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

RECTORES DE COLEGIOS DISTRITALES

Como no ejercen autoridad civil, no inhabilitan a sus parientes para ser elegidos al cargo de edil.

EXTRACTOS: «En el presente caso se pretende la nulidad del acto que declaró la elección de la señora Liliana León León como edil de la localidad 15 Antonio Nariño, de Bogotá, D.C., para el período 2008-2011, contenido en el acta de escrutinio de votos y elección para ediles de la localidad del día 30 de octubre de 2007, formulario E-26, proferido por la comisión escrutadora zonal de dicha localidad.

3. Los motivos de la impugnación.

El apelante argumenta que la señora Liliana León León, no se encontraba inhabilitada, pues su progenitora, Martha Consuelo León Martínez que ostenta la calidad de empleada pública distrital como rectora dependiente de la Secretaría de Educación del Distrito, no ejerce actividades o funciones de carácter político o civil, según los términos consagrados para tales efectos en los artículos 188 y 189 de la Ley 136 de 1994.

En primer término, advierte la Sala que el análisis se restringirá al concepto de autoridad civil, pues aun cuando en la demanda se plantea el ejercicio de autoridad administrativa por parte de la señora Martha Consuelo León, el tribunal no examinó este cargo y se limitó a estudiar el concepto de autoridad civil, al considerar que el Decreto-Ley 1421 de 1993 —norma especial para el Distrito Capital— no prevé que la inhabilidad se configure porque el pariente del elegido hubiera ejercido autoridad administrativa.

Comoquiera que hay apelante único, en este caso la demandada, y que al estudiar y resolver este recurso debe tenerse en cuenta el principio de la no reformatioin pejus, la Sala solo se puede ocupar de los planteamientos formulados en la apelación, conforme a lo dispuesto en el inciso 1º del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil. En este orden de ideas, no se analizará el concepto de autoridad administrativa, pues no es lo que se discute en el recurso de alzada.

El artículo 66 del Decreto-Ley 1421 de 1993 dispone:

“ART. 66.—Inhabilidades. No podrán ser elegidos ediles quienes: (...).

5. Sean cónyuges, compañeros o compañeras permanentes o parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, o primero de afinidad o civil, de los concejales o de los funcionarios distritales que ejerzan autoridad política o civil” (negrilla fuera de texto).

3.1. El ejercicio de autoridad civil.

Procede la Sala al análisis del concepto de autoridad civil a partir de su desarrollo legal y jurisprudencial, a fin de establecer si la señora Martha Consuelo León Martínez ejerció este tipo de autoridad en su calidad de rectora de la institución educativa distrital Atanasio Girardot.

El concepto de autoridad civil encuentra definición legal en el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, que contempla tres supuestos claros que implican el ejercicio de la misma, en los siguientes términos:

“ART. 188.—Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en esta ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones:

1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública.

2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por sí o por delegación.

3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones”.

Visto lo anterior, se deduce que el ejercicio de la autoridad civil implica poder en función de mando, por determinación de la ley, sobre la generalidad de las personas. Dicho poder obliga el acatamiento de los particulares en general so pena de aplicar la facultad de la compulsión o de la coacción a través de la fuerza pública.

Además, según la norma, ejerce autoridad civil quien tenga la facultad de nombrar y de remover a los empleados de su dependencia, así como quien ostenta la de sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones.

La Sala Plena de esta corporación ha retomado la definición legal de autoridad civil, haciendo una diferenciación clara frente al concepto de autoridad administrativa, de la siguiente manera:

“Respecto a la autoridad civil y administrativa y como lo ha señalado la Sala en otras oportunidades (cfr. sentencia del 1º de febrero de 2000, expediente AC-7974) existe cierta dificultad al tratar de delimitarlas y se ha considerado que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella, en la medida que en entre las dos existe una diferencia de género a especie. Por autoridad administrativa podría entenderse como el poder del cual está investido un funcionario para que dentro de su ámbito territorial y marco funcional y con el objeto del manejo de las personas, bienes o patrimonio a su cargo, dé aplicación a las medidas necesarias para el cumplimiento inmediato de las normas y la satisfacción y preservación de la necesidades e intereses de sus administrados, función que también puede ejercer quien tiene autoridad civil, pero este además tiene el poder de las decisiones generales. En relación a la autoridad administrativa, el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, describe las funciones que corresponden a la dirección administrativa. Por su parte, autoridad civil, es aquella en la cual el funcionario tiene poder de mando, facultad de imponer sus decisiones sobre las demás personas, ejercer poder correccional y facultad de disponer para beneficio de los integrantes de la comunidad las normas necesarias que permitan la convivencia de los ciudadanos dentro de la misma (el artículo 188 de la Ley 136 de 1994 se refiere a la autoridad civil)” (1) (negrillas fuera de texto).

Como se observa, la jurisprudencia de la Sala Plena de esta corporación ha delimitado los conceptos de autoridad civil y autoridad administrativa, aclarando que entre las dos existe una relación de género a especie en la medida de que la autoridad civil es comprensiva de la autoridad administrativa sin que se identifique con ella.

En todo caso, corresponde al juez determinar en cada caso concreto si un servidor público ejerce o no autoridad civil, en consideración a las funciones que tiene asignadas a la luz de los criterios legales y jurisprudenciales antes reseñados.

3.2. Las funciones de los rectores.

Previo al análisis de las funciones que asigna la ley a los rectores de instituciones educativas estatales, es necesario verificar 3 supuestos fácticos con miras a determinar si se configura la inhabilidad alegada por el demandante, a saber:

1. Que la señora Liliana León León resultó electa como edil de la localidad Nº 15, Antonio Nariño, de Bogotá, D.C.

2. Que la demandada tiene vínculo de consanguinidad hasta del segundo grado con la señora Martha Consuelo León Martínez.

3. Que la señora Martha Consuelo León es empleada pública del orden distrital.

Se encuentra probado en el expediente, que la señora Liliana León León resultó electa edil de la localidad 15 Antonio Nariño de Bogotá, D.C. (fl. 38). Igualmente, que la señora Martha Consuelo León Martínez es madre de la demandada Liliana León León, como da cuenta el registro civil de nacimiento obrante a folio 19.

Se halla probado que la señora Martha Consuelo León Martínez se desempeñó como rectora de la institución educativa distrital Colegio Atanasio Girardot, para la fecha de la elección de su hija Liliana León León como edil de la localidad Antonio Nariño de Bogotá. Ello se deduce de la Resolución 293 del 29 de enero de 2007, mediante la cual el secretario de educación distrital encarga a la señora Martha Consuelo León, como directivo docente rector del Colegio Atanasio Girardot hasta la terminación del año lectivo 2007 (fls. 105 y 106) y de los documentos que prueban que la citada rectora, como representante legal de la institución educativa, suscribió contratos en fecha posterior a la elección de su hija como edil de la localidad (fls. 158 a 173), de donde se infiere que para la época de dicha elección seguía ejerciendo el cargo.

Para determinar si la señora Martha Consuelo León Martínez, como empleada pública distrital, rectora de la IED Atanasio Girardot, ejerció autoridad civil, se procede al análisis de las funciones de los rectores de las instituciones educativas públicas señaladas en el artículo 10 de la Ley 715 de 2001, en los siguientes términos:

“ART. 10.—Funciones de rectores o directores. El rector o director de las instituciones educativas públicas, que serán designados por concurso, además de las funciones señaladas en otras normas, tendrá las siguientes:

10.1. Dirigir la preparación del proyecto educativo institucional con la participación de los distintos actores de la comunidad educativa.

10.2. Presidir el consejo directivo y el consejo académico de la institución y coordinar los distintos órganos del gobierno escolar.

10.3. Representar el establecimiento ante las autoridades educativas y la comunidad escolar.

10.4. Formular planes anuales de acción y de mejoramiento de calidad, y dirigir su ejecución.

10.5. Dirigir el trabajo de los equipos docentes y establecer contactos interinstitucionales para el logro de las metas educativas.

10.6. Realizar el control sobre el cumplimiento de las funciones correspondientes al personal docente y administrativo y reportar las novedades e irregularidades del personal a la Secretaría de Educación Distrital, municipal, departamental o quien haga sus veces.

10.7. Administrar el personal asignado a la institución en lo relacionado con las novedades y los permisos.

10.8. Participar en la definición de perfiles para la selección del personal docente, y en su selección definitiva.

10.9. Distribuir las asignaciones académicas, y demás funciones de docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo, de conformidad con las normas sobre la materia.

10.10. Realizar la evaluación anual del desempeño de los docentes, directivos docentes y administrativos a su cargo.

10.11. Imponer las sanciones disciplinarias propias del sistema de control interno disciplinario de conformidad con las normas vigentes (negrilla fuera de texto).

10.12. Proponer a los docentes que serán apoyados para recibir capacitación.

10.13. Suministrar información oportuna al departamento, distrito o municipio, de acuerdo con sus requerimientos.

10.14. Responder por la calidad de la prestación del servicio en su institución.

10.15. Rendir un informe al consejo directivo de la institución educativa al menos cada seis meses.

10.16. Administrar el fondo de servicios educativos y los recursos que por incentivos se le asignen, en los términos de la presente ley.

10.17. Publicar una vez al semestre en lugares públicos y comunicar por escrito a los padres de familia, los docentes a cargo de cada asignatura, los horarios y la carga docente de cada uno de ellos.

10.18. Las demás que le asigne el gobernador o alcalde para la correcta prestación del servicio educativo”.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la inhabilidad consagrada en el numeral 5º del artículo 66 del Decreto-Ley 1421 de 1993, se configura principalmente por la facultad sancionatoria que tienen los rectores de instituciones educativas de acuerdo al numeral 10.11 de la Ley 715 de 2001, antes transcrito, advirtiendo que no analiza el concepto de autoridad política por no hacer parte de los argumentos de la demanda y tampoco el de autoridad administrativa por no encontrarse consagrado como inhabilidad en el artículo 66 del Decreto-Ley 1421 de 1993.

Pero la facultad sancionatoria prevista en el numeral 10.11, se halla derogada por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002, que como regla general otorga esa facultad a la unidad de control interno, en este caso de la Secretaría de Educación Distrital.

La Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único, establece:

“ART. 76.—Control disciplinario interno. Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de los consejos superior y seccionales de la judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.

En aquellas entidades u organismos donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel, con las competencias y para los fines anotados.

En todo caso, la segunda instancia será de competencia del nominador, salvo disposición legal en contrario. En aquellas entidades donde no sea posible organizar la segunda instancia, será competente para ello el funcionario de la procuraduría a quien le corresponda investigar al servidor público de primera instancia.

PAR. 1º—La oficina de control interno disciplinario de la Fiscalía General de la Nación conocerá y fallará las investigaciones que se adelanten contra los empleados judiciales de la entidad. La segunda instancia será de competencia del señor Fiscal General de la Nación.

PAR. 2º—Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración.

PAR. 3º—Donde no se hayan implementado oficinas de control interno disciplinario, el competente será el superior inmediato del investigado y la segunda instancia corresponderá al superior jerárquico de aquel”.

De la norma antes transcrita se deduce con claridad que la facultad sancionatoria y disciplinaria de todos los funcionarios públicos se encuentra radicada en las correspondientes oficinas de control disciplinario interno conforme a lo ordenado por el artículo 76 de la Ley 734 de 2002. Se infiere igualmente que conforme a dicha norma, que derogó el numeral 10.11 de la Ley 715 de 2001, los rectores de las instituciones educativas públicas no tienen facultad disciplinaria y las medidas que pueden imponer en determinado momento se restringen a amonestaciones por faltas en que incurren los estudiantes del plantel en desarrollo de las actividades escolares propias del mismo, lo cual no implica de ninguna manera ejercicio de autoridad civil.

En este orden de ideas, la competencia para investigar y sancionar disciplinariamente a los empleados de las instituciones educativas distritales radica en la oficina asesora de control interno disciplinario de la Secretaría de Educación Distrital.

El Decreto Distrital 860 de 2001, por medio del cual se reestructura la Secretaría de Educación de Bogotá y se establece su organización administrativa y funcional, dispone:

“1.4. De la oficina asesora de control disciplinario interno.

ART. 8º—Son funciones de la oficina asesora de control disciplinario interno:

1. Asesorar al despacho de la secretaría y demás dependencias que lo requieran en materia disciplinaria.

2. Adelantar de oficio o a petición de las partes las investigaciones disciplinarias por faltas en que incurran los funcionarios de la secretaría de educación.

3. Recibir las quejas e informaciones por posibles faltas disciplinarias cometidas por los funcionarios de la secretaría y adelantar las respectivas investigaciones.

4. Adelantar los procesos disciplinarios conforme a las competencias otorgadas por el Código Disciplinario Único y demás normas que lo reglamenten o complementen.

5. Fallar en primera instancia en los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios de la secretaría.

6. Atender y colaborar con los diferentes órganos de control, en los asuntos relacionados con los procesos que ellos adelanten.

7. Presentar las denuncias penales que se deriven de las investigaciones y visitas practicadas a las dependencias y establecimientos educativos.

8. Proyectar los actos administrativos para la ejecución de las sanciones proferidas por las autoridades de control competentes.

9. Centralizar la información y archivo de los procesos disciplinarios referidos al personal administrativo.

10. Coordinar el desarrollo de los programas y proyectos aprobados para la oficina y controlar y evaluar la ejecución presupuestal que de ellos se derive.

11. Vigilar el mantenimiento actualizado del sistema de información de la oficina.

12. Desarrollar las demás funciones que le sean asignadas a la dependencia por el secretario de educación”.

En consecuencia, la señora Martha Consuelo Martínez, como rectora de la institución educativa distrital Colegio Atanasio Girardot, no tenía facultad sancionatoria y por ende no ejerció autoridad civil en razón a esa potestad.

Tampoco puede afirmarse que los rectores de las instituciones educativas ostenten poder público en función de mando para una finalidad prevista en la ley, que obligue al acatamiento de los particulares, pues la dirección y mando que poseen se limita a la esfera interna de la institución, sin que pueda ejercerla frente a los particulares ajenos al plantel, ni puede, en caso de desobediencia, aplicar la coacción por medio de la fuerza pública.

Los rectores de instituciones educativas distritales no tienen la facultad de nombrar o remover a los empleados de la institución, pues dicha prerrogativa radica en cabeza de la Secretaría de Educación Distrital.

En este orden de ideas, no se cumplen los supuestos normativos consagrados en el artículo 188 de la Ley 136 de 1994, para que se predique ejercicio de autoridad civil por parte de la señora Martha Consuelo León, madre de la demandada en este proceso.

4. Conclusión.

Conforme a lo analizado anteriormente, al no haber ejercido autoridad civil la señora Martha Consuelo León Martínez, como rectora de la institución educativa distrital Colegio Atanasio Girardot, no se configura para su hija, Liliana León León, la inhabilidad establecida en el numeral 5º del artículo 66 del Decreto-Ley 1421 de 1993.

En consecuencia es del caso revocar la decisión apelada y negar las pretensiones de la demanda».

(Sentencia de 30 de octubre de 2008. Radicación 2007-0470. Consejero Ponente: Dr. Filemón Jiménez Ochoa).

(1) Sentencia Consejo de Estado, Sala Plena, mayo veintiuno (21) de dos mil dos (2002). Rad. 11001-03-15-000-2002-0042-01(PI-039). Consejero Ponente: Juan Ángel Palacio H.

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