Sentencia 2007-0477 de noviembre 27 de 2008 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad. Interno 2007-0477

Proceso 250002331000200700477-01

Consejero Ponente:

Dr. Filemón Jiménez Ochoa

Demandante: Marcos Leonardo Benjumea Cachique

Demandado: Samuel Muñoz Piris

Acción electoral

Bogotá, D.C., veintisiete de noviembre de dos mil ocho.

EXTRACTOS: «I. Antecedentes

1. La demanda.

El ciudadano Marcos Leonardo Benjumea Cachique, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de nulidad electoral, en demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicita la nulidad del acto administrativo de fecha 4 de noviembre de 2007 mediante el cual se declaró elegido diputado de la asamblea del departamento del Amazonas al señor Samuel Muñoz Piris para el período constitucional 2008-2011. Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se procediera a la cancelación de la credencial.

1.1. Los hechos.

La demanda se sustenta en los siguientes:

1. El 28 de octubre de 2007 se realizaron en todo el país las elecciones para integrar las asambleas departamentales, incluida la del departamento del Amazonas.

2. El señor Samuel Muñoz Piris fue declarado elegido como diputado de la asamblea del departamento del Amazonas, mediante acta de fecha 4 de noviembre de 2007, expedida por la comisión escrutadora departamental.

3. El señor Samuel Muñoz Piris estaba inhabilitado para ser elegido, porque el Consejo de Estado en pleno anuló su elección como diputado para el período 1998-2000 por haber tenido parientes en el segundo grado de consanguinidad que lo inhabilitaron por el ejercicio de autoridad política en los términos consagrados por la ley, “quedando por tanto incurso en la causal de pérdida de investidura que lo inhabilita para toda posterior elección popular” (fl. 1).

(...).

II. Consideraciones

1. Competencia.

Por la naturaleza del asunto esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección primera, Subsección A, conforme al artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

2. El acto demandado.

En el presente caso se pretende la nulidad del acto que declaró la elección del señor Samuel Muñoz Piris, como diputado de la asamblea departamental del Amazonas, para el período constitucional 2008-2011, contenido en el acta parcial de escrutinios, de fecha 4 de noviembre de 2007.

3. Cuestión previa.

Previo a resolver el recurso de apelación contra la sentencia de fecha 24 de julio de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta Sala advierte que el apelante no sustentó dicho recurso, remitido vía fax desde la ciudad de Leticia - Amazonas (fl. 205).

En atención a lo dispuesto en el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, aplicable en este caso por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, cuando el recurso de apelación no se sustente de modo expreso, se entenderá interpuesto en lo desfavorable al apelante.

La jurisprudencia de esta sección se ha pronunciado al respecto en los siguientes términos:

“Estas precisiones en relación con los recursos que no fueron sustentados resultan necesarias, pues, de esa forma, se ratifica el criterio reiterado de esta Sala, según el cual en los procesos electorales no es exigible la sustentación del recurso de apelación que se interponga contra las sentencias que se dicten en primera instancia. Así se desprende del hecho de que en el proceso electoral no existe norma en ese sentido, ni una oportunidad para declarar desierto el recurso de apelación, en los términos del artículo 212 inciso segundo del Código Contencioso Administrativo, aplicable al proceso ordinario. Además, refuerza esa posición el interés superior que encierran los procesos electorales, el cual es, en definitiva, la razón por la cual el legislador excluyó la sustentación obligatoria del recurso de apelación” (2) .

Por lo anterior, la Sala procederá al estudio del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, en lo desfavorable al demandante.

4. Cuestión de fondo.

Las normas que el actor acusa como violadas, son del siguiente tenor:

“Ley 617 de 2000.

“ART. 33.—De las inhabilidades de los diputados. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas” (negrilla fuera de texto).

(...) ART. 48.—Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general”.

En primer término, la Sala debe precisar, tal como lo hizo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que la solicitud de pérdida de investidura y la acción de nulidad electoral son esencialmente diferentes aunque tienen características similares en cuanto comparten como causal común la violación al régimen de inhabilidades, lo que podría llevar a equívocos, como al parecer ha ocurrido en el presente caso.

El actor, en el acápite de “Hechos” de la demanda expresa que:

“El señor Samuel Muñoz Piris se encontraba inhabilitado para ser elegido porque el honorable Consejo de Estado en pleno anuló su elección como diputado en el período 1998-2000 por haber tenido parientes en el segundo grado de consanguinidad que lo inhabilitaron por el ejercicio de autoridad política dentro de los términos consagrados por la ley, quedando por lo tanto incurso en causal de pérdida de investidura que lo inhabilita para toda posterior elección popular”.

Igualmente sostiene, en el acápite respectivo al “Concepto de la violación” que:

“... El Consejo de Estado en sentencia definitiva, al resolver un recurso de anulación presentado dentro del Expediente 2180 de 1997 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declaró nula la elección del señor Samuel Muñoz Piris como diputado del Amazonas para el periodo 1998-2000, y en virtud de tal sentencia el demandado quedó incurso en una causal de pérdida de investidura por quedar demostrado que el ciudadano elegido violó el régimen de inhabilidades”.

En este orden de ideas, es pertinente realizar las precisiones conceptuales tendientes a aclarar la naturaleza y características de las acciones públicas de nulidad electoral y la de pérdida de investidura, con miras a resolver el fondo del asunto, precisando, como se mencionó, que la solicitud de pérdida de investidura y la acción de nulidad electoral son esencialmente distintas, por las razones que se indican a continuación.

A. Diferencias entre la acción de pérdida de investidura y la acción de nulidad electoral.

La acción electoral es una acción pública de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, que se orienta al restablecimiento de la legalidad y del orden jurídico, en la medida en que protege el interés colectivo de la pureza del sufragio.

En la acción de nulidad electoral se juzga la legalidad de los actos de nombramiento o elección de los servidores públicos y la pretensión principal es la declaratoria de nulidad de dichos actos, pues se busca la guarda de la legalidad y no un interés particular.

En esta clase de acción, por regla general, solo es procedente la pretensión anulatoria del acto, no resultando viables declaraciones o condenas diferentes, por cuanto se trata de un contencioso de carácter objetivo, en el cual, —se repite— lo único que se puede perseguir es la restauración del imperio de la legalidad.

Excepcionalmente, cuando por causales objetivas sea necesaria la realización de un nuevo escrutinio, será procedente adicionalmente la declaración de los que resultaren elegidos y la expedición de las correspondientes credenciales.

La pérdida de investidura no tiene por objeto juzgar la legalidad del acto de elección, sino que persigue la sanción del elegido por haber realizado unas conductas que pugnan con su investidura. El de pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional que juzga a los miembros de las corporaciones públicas elegidos por voto popular, por incurrir en las causales señaladas en la Constitución y en la ley, y culmina con la sanción que impide que la persona pueda volver a ser elegida para cargos de elección popular.

La pérdida de investidura no produce efecto frente al acto de elección, pero el elegido pierde la posibilidad de ocupar la curul y se inhabilita para futuras elecciones para los cargos de elección popular señalados en la Constitución y la ley.

Ahora bien, si se instaura la acción de nulidad electoral contra el acto de elección de un miembro de corporación pública, nada se opone a que se inicie el proceso de pérdida de investidura en su contra por las mismas causas, pues sus consecuencias son distintas.

Frente a estas diferencias, la jurisprudencia de esta corporación ha expresado:

“La Sala considera, en acuerdo con la distinguida procuradora delegada, que no son, el juicio que se adelanta para decretar la pérdida de la investidura de un congresista —con fundamento en el artículo 184 de la Carta— y el juicio electoral que pretende la nulidad de su elección —aunque se refieran a una misma persona— juicios idénticos, fundados en los mismos hechos y con igualdad de causa. En efecto, la pérdida de la investidura implica en el fondo una sanción por conductas asumidas por la persona del congresista que lo priva de esa condición que alguna vez fue poseída por él; al paso que, el juicio electoral lo que pretende es definir si la elección y la condición de congresista son legítimas o, si por el contrario, en el caso de que existan motivos para su anulación, son ilegítimas. Quiere decir lo anterior que en el primer caso, lo que sojuzga es la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, elemento fundamental de la democracia representativa; cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración, a veces implícita, de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su elección; si tal declaración no resulta cierta, el elegido, en este caso el congresista, viola dicho pacto político, caso en el cual procede, por mandato de la Constitución, la pérdida de la investidura cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política, sin perjuicio de las consecuencias personales que el decreto de la medida acarrea de conformidad con el artículo 179, numeral 4º de la Constitución Política. En el segundo caso, en cambio, se cuestiona la legalidad de los actos que permitieron el acceso del congresista a esa condición y si estos se declaran nulos, ello equivale a que nunca se tuvo acceso legítimamente a la referida investidura(3) (negrillas fuera de texto).

B. Del caso concreto.

Una vez hechas las anteriores precisiones, la Sala procede al análisis del caso concreto, advirtiendo que el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 que el demandante acusa como violado con la expedición del acto de elección del señor Samuel Muñoz Piris, contiene las causales de pérdida de investidura de los diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales, por lo cual no se estudiará, pues como se vio con anterioridad, no es pertinente su aplicación en el presente proceso de nulidad electoral.

Ahora bien, de acuerdo al numeral 1º del artículo 33 de la Ley 617 de 2000, norma que considera vulnerada el actor, “no podrá ser inscrito como candidato ni elegido diputado, quien haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal...”.

El demandante argumenta que el señor Samuel Muñoz Piris perdió su investidura como diputado del departamento del Amazonas para el período 1998-2000, con base en la sentencia de fecha 11 de diciembre de 2001 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta corporación (fls. 99 a 133), mediante la cual se dicta sentencia de reemplazo de la sentencia proferida el 18 de febrero de 1999 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, como consecuencia de la prosperidad del recurso extraordinario de súplica que fue interpuesto contra esta última.

Visto el fallo del 11 de diciembre de 2001 de esta corporación, con el que el demandante sustenta la inhabilidad propuesta, se observa que este fue proferido en un proceso de nulidad electoral contra el acto que declaró la elección del demandado como diputado del departamento del Amazonas para el período 1998-2000, competencia de esta sección, pero que se resolvió en definitiva por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en razón a la prosperidad de un recurso de súplica contra la decisión de la Sección Quinta. En dicho proveído se declaró la nulidad de la elección como diputado del señor Samuel Muñoz Piris para la asamblea departamental del Amazonas, período 1998-2000.

Como se advirtió con anterioridad al análisis de las acciones públicas de nulidad electoral y de pérdida de investidura, el demandante ha confundido estos dos institutos al concluir que el señor Samuel Muñoz Piris había perdido su investidura como diputado del departamento del Amazonas, cuando la realidad procesal muestra que la declaración hecha por esta jurisdicción fue la de nulidad del acto de elección del demandado, lo cual no genera inhabilidad para ser inscrito como candidato o elegido diputado, a la luz del artículo 33 de la Ley 617 de 2000.

Al no hallarse probado en el expediente que el señor Samuel Muñoz Piris hubiera perdido su investidura en alguna época como congresista, diputado o concejal, es claro para la Sala que no se presenta la causal de inhabilidad invocada, por lo que habrá de confirmarse la sentencia de fecha 24 de julio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

III. La decisión

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Se confirma la sentencia del 24 de julio de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, mediante la cual se denegaron la pretensiones de la demanda presentada por el señor Marco Leonardo Benjumea Cachique contra el acto de elección del señor Samuel Muñoz Piris como diputado para la asamblea del departamento del Amazonas.

En firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase».

(2) Consejo de Estado, Sección Quinta, diecisiete (17) de noviembre de dos mil cinco (2005). Radicación: 47001-23-31-000-2004-02331-01(3821).

(3) Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de 8 de septiembre de 1992 (C.P. Guillermo Chahín Liscano, AC-175) reiterado entre otras, en la sentencia de 5 de marzo de 2002 (C.P. Camilo Arciniegas, PI-0199) y en sentencia de 15 de mayo de 2003, Rad. 8446.

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