Sentencia 2007-10179 de febrero 1º de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero Ponente:

Carlos Alberto Zambrano Barrera

Bogotá, D.C., primero (1º) de febrero de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 250002326000200710179 01

Exp.: 40.254

Demandante: Idelfonso Medina Romero

Demandado: Municipio de Soacha

Naturaleza: Ejecutivo

EXTRACTOS: «CONSIDERACIONES

I. La competencia.

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de agosto de 2010, por cuanto la pretensión mayor asciende a $ 3.385’365.200(3).

Para la época de interposición del recurso de apelación(4), eran susceptibles de acceder a la segunda instancia los procesos ejecutivos cuya cuantía excediera 1.500 salarios mínimos legales mensuales vigentes al momento de interposición de la demanda, tal como lo contemplaba el artículo 132 (num. 7º) del Código Contencioso Administrativo (subrogado por el artículo 40 de la Ley 446 de1998)(5), en armonía con el artículo 164 de esta última ley(6).

La demanda fue interpuesta el 30 de marzo de 2007 y, para esa época, 1.500 salarios mínimos legales mensuales equivalían a $ 650’550.000.oo(7), de manera que la cuantía del proceso superaba la requerida por el ordenamiento jurídico para acceder a la segunda instancia en esta corporación.

Por otra parte, es de anotar que el Consejo de Estado es funcionalmente competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas por los tribunales administrativos en primera instancia, a términos de lo dispuesto por el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo.

II. Análisis de los recursos.

1. Apelación del Ministerio Público.

La Sala considera que el primer punto que debe examinar es el atinente a la legitimación en la causa del Ministerio Público para formular el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia.

Mediante auto del 27 de septiembre de 2012(8), la Sala Plena de la Sección Tercera de la corporación unificó su jurisprudencia, en cuanto a los requisitos que debe reunir el recurso formulado por el Ministerio Público, para que pueda ser admitido.

Precisó la Sala, a este respecto, que el Ministerio Público actúa como sujeto procesal especial que, “... con total independencia y autonomía de las partes defiende los principios de legalidad, de prevalencia del interés general, (sic) y de protección y garantía de los derechos fundamentales de las personas ...”(9) que participan en el proceso, de modo que toda actuación que despliegue en el proceso deberá estar guiada por la realización de tales principios, pues allí radica su interés jurídico, esto es, la razón que lo motiva a intervenir.

Para cumplir con tales finalidades, el ordenamiento le ha otorgado la facultad, entre otras, de “intervenir en todos los procesos e incidentes que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo (art. 127 del CCA); no obstante, para evitar que el Ministerio Público desplace a las partes (en sentido material) o supla las cargas procesales que a éstas les corresponde asumir “... se torna necesario que el juez verifique —al momento de definir la admisión o decidir de fondo los recursos interpuestos por los agentes o delegados del Procurador— si el fundamento de la impugnación está relacionado materialmente con alguno de los objetivos o fines constitucionales de intervención, esto es, la defensa del orden jurídico, del patrimonio público o de los derechos fundamentales”(10).

Para lo anterior, el agente o el delegado del Ministerio Público está en la obligación de “... señalar de manera expresa cuáles son las circunstancias, razones o motivos en virtud de las cuales ejerce los medios de oposición a las providencias, así como identificar el apoyo constitucional de su postura. En otros términos, es preciso que... determinen el escenario constitucional que sirve de fundamento para la impugnación (v.gr. la defensa del orden jurídico, el patrimonio público o las garantías fundamentales) y las razones expresas por las cuales el respectivo recurso se orienta a la protección de alguno de esos fines, varios de ellos o todos”(11).

En este caso, el escrito de sustentación del recurso de apelación interpuesto por el Ministerio Público carece de cualquier argumentación a este respecto y, por consiguiente, no es posible establecer la relación que existe entre el disenso en relación con la sentencia de primera instancia y los objetivos o derroteros fijados por el Constituyente en el numeral 7º del artículo 277 de la Carta Política, razón por la cual se abstendrá la Sala de analizar de mérito su impugnación.

2. Apelación del Municipio de Soacha.

Así, pues, la Sala estudiará solamente el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Soacha, parte ejecutada en este proceso.

El artículo 488 del Código de Procedimiento Civil dispone que “Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso - administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia”.

En este caso, para integrar el título base de recaudo ejecutivo fue aportado en copia auténtica el contrato de prestación de prestación de servicios 290 del 1º de noviembre de 2006, celebrado entre el señor Idelfonso Pedro Medina Romero (contratista) y el Municipio de Soacha (contratante), cuyo objeto era brindar a la entidad pública “Asesoría y acompañamiento para la inscripción en el registro tributario municipal de nuevos contribuyentes, del impuesto de Industria y Comercio y sus complementarios y consecución y pago de lo causado” (fl. 40, cdno. 2).

Asimismo, fueron aportados en copia auténtica: (i) el certificado de disponibilidad presupuestal 492 del 23 de junio de 2006, por $ 10’000.000.oo, que amparaba el contrato acabado de mencionar, (ii) el acto de aprobación de la garantía única de cumplimiento (fl. 46, cdno. 2), (iii) el acta de inicio del contrato 290 de 2006, suscrita el 3 de noviembre de ese mismo año (fl. 47, cdno. 2), (iv) la cuenta de cobro presentada por el contratista al Municipio de Soacha el 14 de diciembre de 2006, por $ 2.000’453.000.oo, por los servicios prestados en virtud del contrato 290 de 2006 y (v) el original de la respuesta dada por el entonces Director de Impuestos de Soacha (interventor del contrato) a la petición formulada por el contratista Idelfonso Medina Romero, en la cual señala que, verificada la base de datos del municipio, con anterioridad al 3 de noviembre de 2006 la empresa Indumil no se hallaba inscrita como contribuyente en el Municipio de Soacha y no había presentado declaraciones tributarias o pago de impuesto alguno por concepto de industria y comercio y que, con ocasión de las gestiones adelantadas por el contratista, se produjo la inscripción y el pago de los impuestos adeudados por Indumil (fls. 106 y 107, cdno. 2).

No obstante, luego de fenecido el término contemplado en el artículo 509 del C. de P.C., para proponer excepciones de mérito en este proceso, surgió un hecho nuevo, capaz de enervar la pretensión ejecutiva.

En efecto, mediante fallo del 29 de agosto de 2011, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió, en segunda instancia, una acción popular interpuesta con el objeto de obtener el amparo de los derechos colectivos “... a la moralidad administrativa, (sic) defensa del patrimonio público, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y los derechos de los consumidores y usuarios” (fl. 513, cdno. Consejo 2), los cuales se estimaban vulnerados con la celebración y la ejecución del citado contrato 290 de 2006. La parte resolutiva de ese fallo dice:

“PRIMERO. MODIFÍCASE EL NUMERAL 1º (sic) de la sentencia proferida el diez (10) de mayo de dos mil diez (2010) por el Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito de Bogotá, y en su lugar se dispone:

“1º. DECLÁRASE LA NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO Nº 290 de 2006 celebrado entre el Municipio de Soacha y el señor Idelfonso Medina Romero, y que con la celebración y ejecución del contrato mencionado se encuentra amenazado el PATRIMONIO PÚBLICO del MUNICIPIO DE SOACHA, confirmado (sic) sólo en esa parte la sentencia impugnada. DENIÉNGANSE (sic) la declaración de violación o amenaza de los demás derechos colectivos invocados por el actor.

“SEGUNDO. CONFÍRMANSE LOS NUMERALES 3º, 5º, 6º, 7º y 8º (sic) de la sentencia proferida el diez (10) de mayo de dos mil diez (2010) por el Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito de Bogotá.

“CUARTO. (sic) REVÓCANSE LOS NUMERALES 2º y 4º (sic) de la sentencia proferida el diez (10) de mayo de dos mil diez (2010) por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá.

“QUINTO. NIÉGASE el incentivo solicitado por la parte demandante.

“SEXTO. REMÍTASE copia auténtica de la presente sentencia para que forme parte del Proceso Ejecutivo Nº 25-000-23-26-000-2007-00179-01, (sic) para dicho efecto, por Secretaria (sic) COMUNÍQUESE la presente providencia al honorable magistrado... quien pertenece a la Sección Tercera – Subsección B de esta corporación.

“SÉPTIMO. REMÍTASE copia de esta sentencia al Registro Público centralizado de acciones populares y de grupo de la Defensoría del Pueblo.

“OCTAVO. MANTÉNGASE el expediente en secretaría por el término de ocho (8) días contados a partir de la notificación de la sentencia para los efectos previstos en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, (sic) cumplido lo anterior, (sic) y en el evento de que las partes no hagan uso de la solicitud eventual (sic) revisión de la sentencia, en firme esta providencia devuélvase el expediente al Juzgado de origen” (fls. 595 a 597, cdno. Consejo 2).

Verificado el sistema de gestión del Consejo de Estado se pudo establecer que el mencionado fallo no fue seleccionado para su revisión eventual.

Como se puede ver, el contrato que hace parte del título ejecutivo complejo fue declarado nulo absolutamente y ello implica que las obligaciones emanadas del mismo se extingan por la invalidez y no puedan ser exigibles por la vía ejecutiva.

En ese sentido, como el hecho que privó de eficacia uno de los documentos que integran el título ejecutivo complejo se produjo luego de que feneciera la oportunidad para proponer las excepciones de mérito, la Sala está en la obligación de declarar de oficio probada la existencia del hecho extintivo del derecho.

Sobre la posibilidad de declarar probadas de oficio las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo, la Sala de la Sección se ha pronunciado en el sentido de señalar que el objeto fundamental de este tipo de procesos radica en el cumplimiento forzado de una obligación(12), es decir, asegurar que el titular de una relación jurídica que genera obligaciones pueda obtener, a través de la intervención del Estado, el cumplimiento de ellas, obligando al deudor a ejecutar la prestación a su cargo, “... para lo cual es necesario tener presente que es el patrimonio de éste el llamado a responder y garantizar el cumplimiento de esas obligaciones en el caso de la acción personal, o el bien gravado en el caso de la acción real ...”(13).

Como el centro de gravedad de este tipo de procesos radica en el título ejecutivo, en el transcurso del proceso puede surgir o evidenciarse algún hecho que afecte la ejecución y el juez está en la obligación de analizarlo y declararlo, en caso de que lo encuentre probado.

Lo anterior, por cuanto el juez no se puede limitar a la ejecución propiamente dicha, pues, si se ataca el derecho ejecutado o se cuestiona la eficacia del título que sirve de base del recaudo, el proceso se convierte en uno de conocimiento, cuyo objeto, entonces, consistirá en analizar los argumentos orientados a desvirtuar el derecho del ejecutante o a verificar la eficacia del título mismo.

Así, pues, la Sala ha considerado que el juez de ejecución debe analizar, al momento de dictar sentencia, la existencia de dos tipos de derechos: i) en el evento de proposición de excepciones, el juez estudia la existencia y titularidad del derecho que se pretende ejecutar y ii) aún en la ausencia de un ataque directo al derecho que se pretende ejecutar, el juez de la ejecución debe tener certeza sobre los requisitos de existencia del título, de tal manera que no exista equívoco acerca de que se trate de una obligación clara, expresa y exigible, que permita el cumplimiento del derecho mediante la coacción del Estado(14).

Ahora, es de anotar que no existe en el ordenamiento procesal norma alguna que impida la declaratoria oficiosa de excepciones en un proceso ejecutivo o que el hacerlo implique una violación al principio de congruencia.

Al respecto, los artículos 305 y 306 del Código de Procedimiento Civil dicen:

“ART. 305.—Modificado. D.E. 2282/89, art. 1°, num. 135. Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley” (subraya fuera de texto).

“ART. 306.—Resolución sobre excepciones. Cuando el juez halle probados los hechos que constituyen una excepción, deberá reconocerla oficiosamente, en la sentencia, salvo las de prescripción, compensación y nulidad relativa, que deberán alegarse en la contestación de la demanda” (subraya fuera de texto).

Disposición similar se encuentra contenida en el Código Contencioso Administrativo, aplicable a este proceso, respecto de la facultad de declarar excepciones de fondo dentro de los procesos adelantados en esta jurisdicción:

“ART. 164.—Excepciones de fondo. En todos los procesos podrán proponerse las excepciones de fondo en la contestación de la demanda cuando sea procedente, o dentro del término de fijación en lista, en los demás casos.

“En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada.

“Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión.

El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la ‘reformatio in pejus’”. (Subrayas fuera del texto).

La lectura de las normas transcritas permite a la Sala concluir que no se desconoce el principio general de congruencia cuando el juez declara probadas de oficio las excepciones que se funden en hechos debidamente acreditados en el proceso, al margen de que hubieran sido alegados por el ejecutado, salvo los casos en los que el mismo ordenamiento jurídico exige que la parte demandada alegue las excepciones expresamente.

Por lo anterior, la jurisprudencia de esta Sección ha dicho en relación con la declaratoria oficiosa de excepciones:

“• El poder oficioso del Juez para el reconocimiento y declaratoria de excepciones, (sic) es la regla general para todo tipo de proceso, ya que es un enunciado expreso de los artículos 305, 306 del Código de Procedimiento Civil y 164 Código Contencioso Administrativo.

“• La excepción a este poder oficioso es previsto por la propia norma general, sometiendo su ocurrencia a reserva legal”(15).

En consecuencia, si en el debate del proceso ejecutivo se llega a demostrar un hecho que afecte el derecho que se pretende o que indique la falta de los requisitos de existencia y validez del título de recaudo ejecutivo, como aquí acontece, la declaratoria de dicha situación opera, aún de oficio, sin que se desconozca el principio de congruencia exigido en las providencias judiciales, porque el fundamento de la declaratoria es el resultado de los hechos demostrados en el debate procesal, situación que le da al juez la certeza necesaria para proferir un fallo que obedezca a la realidad probatoria.

En consecuencia, la Sala declarará probada de oficio la excepción de inexistencia del título ejecutivo, por cuanto en el proceso está plenamente acreditado que el contrato base de la ejecución fue declarado nulo por un fallo de esta jurisdicción.

La parte ejecutante cuestionó en este proceso la posibilidad de que, a través de una acción popular, se declare la nulidad absoluta de un contrato estatal; no obstante, tal alegación no puede ser atendida en este proceso, porque el juez de la ejecución no puede apartarse o desconocer una decisión judicial en firme, de modo que lo que indica la realidad probatoria es que el contrato fue privado de eficacia, sin que tenga incidencia la razón de la decisión. Los argumentos orientados a controvertir dicha postura debieron ser esbozados en la acción popular, a la cual fue citado el acá ejecutante como parte, mas no en este proceso.

Por otra parte, la Sala estima que, contrario a lo que señaló el a quo, el proceso ejecutivo no puede proseguir cuando el contrato que integra el título ejecutivo ha sido declarado nulo.

En efecto, si bien el artículo 48 de la Ley 80 de 1993 dispone que “La declaración de nulidad de un contrato de ejecución sucesiva no impedirá el reconocimiento y pago de las prestaciones ejecutadas hasta el momento de la declaratoria...”, lo cierto es que dicha solicitud debe ser formulada a través del proceso ordinario contencioso administrativo, para que la obligación en tal sentido, es decir, el reconocimiento de lo que se ejecutó sea hecho o declarado por el juez, a través de una sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, porque la obligación de pagar las prestaciones ejecutadas en un contrato viciado de nulidad no deviene de éste, sino que es el resultado de la imposibilidad de realizar las restituciones mutuas o, lo que es lo mismo, de retrotraer lo que se ha ejecutado, en todo o en parte, antes de la declaración de nulidad de un contrato de tracto sucesivo como el celebrado entre los acá ejecutante y ejecutado; por consiguiente, en estos eventos la obligación de pagar las prestaciones ejecutadas con ocasión de un contrato declarado nulo se estructura con la sentencia que haga tal declaración y no con el contrato nulo, debido a que éste no puede ser fuente de obligaciones.

Por lo anterior, la sentencia recurrida se revocará.

III. Condena en costas.

Se condenará en costas al parte ejecutante, tal como lo dispone el artículo 510 (literal c) del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable a los procesos ejecutivos que se tramitan en esta jurisdicción, en virtud de lo dispuesto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo.

Las agencias en derecho se fijarán con sujeción a lo dispuesto por el parágrafo del numeral 3.1 del Acuerdo 1887 de 2003, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia proferida el 18 de agosto de 2010 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”.

2. DECLÁRASE probada, de oficio, la excepción de inexistencia del título ejecutivo, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

3. ORDÉNASE el levantamiento de las medidas cautelares decretadas contra la parte ejecutada.

4. CONDÉNASE en costas a la parte ejecutante. Por secretaría de la sección, LIQUÍDENSE incluyendo la suma de cinco millones de pesos ($ 5’000.000) M/cte., por concepto de agencias en derecho (num. 3.1, Ac. 1883 de 2003).

5. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Consejeros: María Adriana Marín—Marta Nubia Velásquez Rico—Carlos Alberto Zambrano Barrera».

3 Pretensión 1 de la demanda, fl. 7, cdno. 1.

4 El recurso de apelación fue interpuesto el 27 de septiembre de 2010, de modo que la norma aplicable en materia de cuantías para acceder a la segunda instancia era la prevista en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, pues para esa época ya habían entrado a funcionar los juzgados administrativos (1º de agosto de 2006) y, por consiguiente, había entrado en pleno vigor la reforma introducida al Código Contencioso Administrativo.

5 “ART. 40.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. El artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, quedará así:

“ART. 132.—Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

...

“5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”.

6 “ART. 164.—Vigencia en materia contencioso administrativa. En los procesos iniciados ante la jurisdicción contencioso administrativa, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso, y las notificaciones y citaciones que se estén surtiendo, se regirán por la ley vigente cuando se interpuso el recurso, se decretaron las pruebas, empezó a correr el término, se promovió el incidente o principió a surtirse la notificación.

“Los procesos de única instancia que cursan actualmente en el Consejo de Estado y que conforme a las disposiciones de esta ley correspondan a los tribunales en única instancia, serán enviados a éstos en el estado en que se encuentren, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

“Los procesos en curso que eran de única instancia ante el Consejo de Estado o ante los tribunales y que quedaren de doble instancia se deberán enviar en el estado en que se encuentren al competente, según esta ley, salvo que hayan entrado al despacho para sentencia.

“Los procesos en curso que a la vigencia de esta ley eran de doble instancia y quedaren de única, no serán susceptibles de apelación, a menos que ya el recurso se hubiere interpuesto.

“PAR.—Modificado por el art. 1º, Ley 954 de 2005. Mientras entran a operar los juzgados administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”.

7 Teniendo en cuenta que el salario mínimo legal mensual vigente para 2007 era de $ 433.700.oo (Decreto 4580 del 27 de diciembre de 2006).

8 Exp. 44.541.

9 Ibídem.

10 Ibídem.

11 Ibídem.

12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 12 de agosto de 2004, Exp. 21.177

13 Corte Constitucional, sentencia C-198 de 2001.

14 Sentencia del 12 de agosto de 2004, citada en precedencia.

15 Ibídem.