Sentencia 2008-00006 de noviembre 21 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 85001233100020080000601

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades municipales

Actor: Cuerpo Oficial de Bomberos Voluntarios de Aguazul - Casanare

Bogotá, D.C., veintiuno de noviembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

6.1. Contenido de los actos administrativos demandados.

Uno de los actos demandados es el oficio DAA 328 de octubre 5 de 2007, cuyo contenido es el siguiente:

“1. El municipio de Aguazul, en virtud de las facultades señaladas en el parágrafo del artículo 2º de la Ley 322 de 1996, creó la sobretasa a la actividad bomberil. Este tributo se adoptó mediante el Acuerdo Municipal 41 de diciembre 1º de 2005 (estatuto de rentas del municipio) (...). En virtud de ello, y a través de los recaudos provenientes de esta sobretasa —equivalentes al 6% del impuesto de industria y comercio— el municipio de Aguazul financia la actividad bomberil.

2. De acuerdo con la información reportada por la tesorería municipal, por concepto de recaudos de esta sobretasa, han ingresado al municipio las siguientes sumas en los años 2006 y 2007:

Año 2006: $ 155.011.095,00

Año 2007: $ 173.019.485,00

Total: $ 328.030.580,00

3. Con los recursos recaudados y atendiendo la destinación de los mismos, y tal como usted lo señala en su petición, el municipio y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Aguazul hemos celebrado en las vigencias 2006 y 2007, convenios por los siguientes valores:

Año 2006: $ 120.000.000,00

Año 2007: $ 210.000.000,00

Total: $ 330.000.000,00

4. En consideración con lo anterior, el municipio ha venido cumpliendo con la preceptiva normativa, especialmente la contenida en la Ley 322 de 1996 y el citado Acuerdo Municipal 41 de 2005, en lo relacionado con sus obligaciones contractuales con respecto al Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Aguazul.

(...).

1. Por otra parte, el artículo 345 de la Constitución Política dispone que “En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” En tal sentido, no es dable que a través de una resolución de un ente nacional, se obligue a causar un gasto en las entidades territoriales, a menos que le propio legislador (o constituyente) así lo haya determinado explícitamente (...). En vista de ello, y atendiendo el principio de legalidad del gasto, previsto en los citados artículo 345 y 346, el municipio no puede reconocer gastos distintos a los autorizados por quienes constitucional y legalmente se les ha asignado tal atribución.

2. La previsión que ha señalado la resolución del Ministerio del Interior 241 de 2001, sin duda, establece un parámetro para definir el monto de los respectivos contratos para la prestación del servicio bomberil, bajo unas condiciones de certificación de la coordinación general del sistema nacional de bomberos sobre la categoría del cuerpo de bomberos correspondiente, mas no constituye un imperativo presupuestal o contractual para el municipio (...)”.

6.2. Estudio y decisión del recurso de apelación.

De acuerdo con el argumento central de inconformidad planteado en el recurso de apelación, el problema jurídico por resolver se delimitará a determinar si resultaba procedente que el Tribunal Administrativo de Casanare, aplicara la excepción de inconstitucionalidad sobre el artículo 7º de la Resolución 241 del 21 de febrero del 2001 “Por la cual se expide el reglamento general administrativo operativo y técnico del sistema nacional de bomberos de Colombia”, bajo el argumento de que el Ministerio del Interior excedió sus competencias al reglamentar la materia contractual, limitando la órbita de autonomía de las entidades territoriales.

Así mismo se analizará si de acuerdo con la Ley 322 de octubre 4 de 1996 “Por la cual se crea el sistema nacional de bomberos de Colombia y se dictan otras disposiciones”, se le otorga la facultad a la junta nacional de bomberos de Colombia para intervenir en la contratación que los municipios deben tener en cuenta al concertar con los cuerpos de bomberos voluntarios.

La Ley 322 de 1996, dispone en sus artículos 2º y 9º, las competencias con las que cuentan las autoridades territoriales para administrar y prestar el servicio de bomberos en su territorio, sea que se preste directamente por el municipio o distrito, o por intermedio de cuerpos de bomberos voluntarios. Las disposiciones citadas establecen lo siguiente:

“ART. 2º—La prevención y control de incendios y demás calamidades conexas a cargo de las instituciones bomberiles, es un servicio público esencial a cargo del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional, en forma directa o por medio de los cuerpos de bomberos voluntarios.

Corresponde a la Nación la adopción de políticas, la planeación y las regulaciones generales.

Los departamentos ejercen funciones de coordinación; de complementariedad de la acción de los distritos y municipios; de intermediación de estos ante la Nación para la prestación de servicio y de contribución a la cofinanciación de proyectos tendientes al fortalecimiento de los cuerpos de bomberos.

Es obligación de los distritos, municipios y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los cuerpos de bomberos oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin, con los cuerpos de bomberos voluntarios.

PAR.—Los concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y comercio, circulación y tránsito, demarcación urbana, predial, telefonía móvil o cualquier otro impuesto de este nivel territorial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil”.

(...).

“ART. 9º—Los distritos, municipios y territorios indígenas que no cuenten con sus propios cuerpos de bomberos oficiales, o cuando la cobertura de estos no sea la adecuada, de acuerdo con los parámetros que fije la junta nacional de bomberos de Colombia, deberán contratar directamente con los cuerpos de bomberos voluntarios, que se organicen conforme a la presente ley, la prestación total o parcial según sea el caso del servicio público a su cargo.

Esta misma disposición se aplicará para las áreas metropolitanas y asociaciones de municipios, cuando hayan asumido el servicio público de los municipios integrantes” (resaltados del despacho).

De acuerdo con las disposiciones legales transcritas, queda claro que la prevención y control de incendios y calamidades conexas, es un servicio público esencial a cargo del Estado por cuenta de los cuerpos de bomberos, cuya prestación del servicio puede ser a cargo de cada una de sus entidades territoriales o bien, pueden estas contratar con cuerpos de bomberos voluntarios, en todo caso, quedando sometidas a los parámetros que fije la junta nacional de bomberos de Colombia.

Por su parte, los artículos 24 y 25 de la Ley 322 de 1996, indican los miembros que hacen parte de la junta nacional de bomberos de Colombia y señala expresamente sus funciones, fundamentos legales que a juicio de la actora fueron desconocidos por la administración del municipio de Aguazul, en la respuesta dada al derecho de petición proferido el 8 de octubre del 2007 y que es objeto de la presente demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Estos artículos disponen lo siguiente:

“ART. 24.—La junta nacional de bomberos de Colombia estará integrada por:

a) El Ministro del Interior o su delegado quien la presidirá;

b) El director nacional para la atención de desastres;

c) El Director General de la Policía Nacional o su delegado;

d) Un representante del consejo colombiano de seguridad;

e) Un representante de la federación de municipios;

f) Un representante de la federación de departamentos;

g) El presidente de la Confederación Nacional de Cuerpos de Bomberos de Colombia;

h) Cuatro representantes de cuerpos de bomberos, en nombre de la delegación nacional de bomberos.

PAR. 1º—Para ser representante de los cuerpos de bomberos, es necesario ser o haber sido comandante o subcomandante y llevar por lo menos cinco años de servicio activo.

PAR. 2º—En todo caso de la junta nacional de bomberos de Colombia harán parte, cuando menos, dos comandantes de cuerpos de bomberos voluntarios.

PAR. 3º—Cuando la junta así lo requiera, podrán invitar a otros ministros, jefes de departamentos administrativos, directores o gerentes de entidades públicas o privadas”.

“ART. 25.—Son funciones de la junta nacional de bomberos de Colombia:

a) Adoptar la política general, los planes y programas del sector;

b) Dictar los reglamentos administrativos, técnicos y operativos que deben cumplir los cuerpos de bomberos del país;

c) Reglamentar la organización y funcionamiento de la delegación nacional, las delegaciones departamentales y la delegación distrital de bomberos, de conformidad con lo establecido en la presente ley para cada una de estas;

d) Además de las que determine el artículo 19 de la presente ley, asignar funciones adicionales a las delegaciones departamentales o delegación distrital de bomberos;

e) Adoptar los planes de tecnificación y equipamiento de corto, mediano y largo plazo para el desarrollo armónico del sistema nacional de bomberos de Colombia;

f) Formular planes y programas de formación y capacitación para el personal que aspire a ingresar a los cuerpos de bomberos y de actualización y ascenso para quienes hagan parte de los mismos;

g) Reglamentar y unificar en el nivel nacional grados, insignias y distintivos de los cuerpos de bomberos;

h) Servir de enlace y medio de consulta de los cuerpos de bomberos y delegaciones de bomberos que existan en el territorio nacional, en su calidad de máxima autoridad de los bomberos de Colombia;

i) Promover la creación de cuerpos de bomberos y delegaciones de bomberos, de acuerdo con los planes para el desarrollo del sector;

j) Velar por el cumplimiento de las diferentes funciones a cargo de los cuerpos de bomberos y delegaciones de bomberos, cooperando en la solución de sus problemas organizativos, operativos, funcionales y de financiamiento, recomendando las iniciativas o procedimientos que estime aconsejables;

k) Velar por el robustecimiento de las relaciones intrainstitucionales entre los cuerpos de bomberos y de estos con las autoridades públicas y del sector privado del país;

l) Fijar los requisitos técnicos y las calidades mínimas que deban reunir quienes aspiren a los diferentes cargos dentro de los cuerpos de bomberos. De acuerdo con las directrices y recomendaciones internacionales, fijar las necesidades mínimas y máximas para la permanencia de personal como bomberos activos en operaciones de control de incendios y demás calamidades, de competencia de los cuerpos de bomberos;

ll) Verificar el cumplimiento por parte de los cuerpos de bomberos, de los planes de desarrollo y de tecnificación de los diferentes servicios, así como de las políticas que hayan sido adoptadas para el mejoramiento del sector;

m) Asistir en pleno a las reuniones anuales de la delegación nacional de bomberos, para participar del balance evaluativo;

n) Citar, preparar y organizar la reunión anual de delegación nacional de bomberos, de acuerdo con los lineamientos de la secretaría técnica de la delegación nacional de bomberos;

ñ) Ser el interlocutor del sistema nacional de bomberos de Colombia ante todas las instancias y niveles públicos o privados y ante los organismos internacionales relacionados con el sector” (resaltados fuera de texto).

De acuerdo con las anteriores funciones taxativamente señaladas, se observa que ninguna de ellas le otorga a la junta nacional de bomberos, la facultad de fijar topes mínimos a las entidades territoriales para contratar con los cuerpos de bomberos como lo entiende equivocadamente el apelante.

Por su parte, la Resolución 241 del 21 de febrero del 2001 que contiene anexo el “Reglamento general administrativo, operativo y técnico del sistema nacional de bomberos de Colombia”, proferida por el Ministerio del Interior en ejercicio de las facultades legales contenidas en el literal b del artículo 25 de la Ley 322 de 1996 y de conformidad el artículo 11 del Decreto 2211 de 1997, dispone lo siguiente:

“ART. 1º—Derogar la Resolución 1611 del 6 de agosto de 1998, por la cual se expidió el reglamento general administrativo, operativo y técnico del sistema nacional de bomberos de Colombia, aprobado por la junta nacional de bomberos el 4 de junio de 1998.

ART. 2º—Expedir el reglamento general administrativo, operativo y técnico que deben cumplir los cuerpos de bomberos, dentro del sistema nacional de bomberos y el cual fue aprobado por la junta nacional de bomberos en su sesión del 14 de diciembre de 2000.

ART. 3º—El reglamento que se expide entrará a regir a partir del 1º de marzo del 2001”.

Por su parte, el artículo 11 del Decreto 2211 de 1997, dispone:

“ART. 11.—De la expedición de reglamentos por parte de la junta nacional de bomberos de Colombia. La expedición de reglamentos a que se refiere los literales b) g) y l) del artículo 25 de la Ley 322 de 1996, se hace mediante resolución firmada por el presidente de la junta nacional de bomberos de Colombia”.

Se observa entonces que la Resolución 241 del 2001, fue expedida por el Ministerio del Interior, en ejercicio de las competencias que le permiten reglamentar la actividad y prestación del servicio público bomberil en cada entidad territorial, sea ya mediante cuerpos de bomberos voluntarios con los cuales contrata la entidad territorial o cuerpos de bomberos de la propia entidad territorial.

A su vez, el artículo 7º de la Resolución 241 de 2001 respecto del cual el Tribunal Administrativo de Casanare aplicó la excepción de inconstitucionalidad, dispone lo siguiente:

“ART. 7º—Los municipios deben tener en cuenta al contratar con los cuerpos de bomberos voluntarios el servicio de prevención y control de incendios y demás calamidades conexas, la siguiente tabla, que establece el valor mínimo del contrato en salarios mínimos mensuales vigentes:

CategoríaClasificaciónValor anual smlmv
AMenos de 10.000 habitantes100
BDe 10.001 a 25.000 habitantes250
CDe 25.001 a 100.000 habitantes850
DDe 100.001 a 250.000 habitantes1800
EDe 250.001 a 500.000 habitantes3000
FDe 500.001 a 2.000.000 habitantes9000
GMás de 2.000.001 habitantes12000

 

Para que el municipio pueda contratar es necesario que el cuerpo de bomberos voluntarios, respectivo, presente el certificado de cumplimiento, avalado por el coordinador general del sistema nacional de bomberos”.

De acuerdo con el anterior literal, se observa que la normativa lo que hace es establecer las cuotas mínimas de contratación a las cuales estaban sometidos los municipios de acuerdo con la categoría a la cual perteneciera según el número de habitantes, por lo que no cabe duda que está condicionando el ejercicio de la actividad contractual de los municipios, situación que a toda costa resulta inconstitucional e ilegal, de acuerdo con las siguientes consideraciones.

Bien es sabido que el artículo 150 de la Constitución reserva al Congreso de la República, dentro de su cláusula general de competencia, la facultad de regular el estatuto general de contratación de la administración pública, al disponer en su último inciso lo siguiente:

“ART. 150.—Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de la administración nacional”.

Por su parte, los artículos 2º numeral 1º, literal a) y 13 de la Ley 80 de 1993, estatuto general de la contratación estatal, regulan la competencia contractual que se le confiere a los municipios para contratar la prestación de los servicios y actividades que considere pertinentes, dentro de las actividades que se encuentran a su cargo, dentro del cumplimiento de las finalidades constitucionales, a las que se refiere el artículo 2º de la Constitución, como lo es garantizar el bienestar y protección de los intereses y bienes de la población. Estas disposiciones establecen:

“ART. 2º—De la definición de entidades, servidores y servicios públicos. Para los solos efectos de esta ley:

1. Se denominan entidades estatales:

a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios (...).

(...).

ART. 13.—De la normatividad aplicable a los contratos estatales. Los contratos que celebren las entidades a que se refiere el artículo 2º del presente estatuto se regirán por las disposiciones comerciales y civiles pertinentes, salvo en las materias particularmente reguladas en esta ley (...)” (resaltados agregados).

Por su parte, los artículos 1º y 287 de la Carta Política, fijan el marco constitucional que reconoce el principio de autonomía territorial a estas entidades, al establecer lo siguiente:

“ART. 1º—Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general.

(...).

ART. 287.—Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les corresponden.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales”.

En el marco de estos preceptos superiores, el Congreso expidió la Ley 715 de diciembre 21 de 2001, “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (A.L. 1/2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, legislación que reguló entre otras materias, las condiciones generales dentro de las que los municipios deben prestar los servicios públicos que se encuentran a su cargo en sus territorios, en particular cuáles son las medidas que deben tomar para prevenir y atender los desastres que puedan surgir, tal como lo disponen los artículos 76 y 78, cuyo tenor literal dispone:

“ART. 76.—Competencias del municipio en otros sectores. Además de las establecidas en la Constitución y en otras disposiciones, corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del sistema general de participaciones u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal y en especial ejercer las siguientes competencias:

76.1. Servicios públicos. Realizar directamente o a través de terceros en materia de servicios públicos además de las competencias establecidas en otras normas vigentes la construcción, ampliación rehabilitación y mejoramiento de la infraestructura de servicios públicos.

(...).

76.9. En prevención y atención de desastres.

Los municipios con la cofinanciación de la Nación y los departamentos podrán:

76.9.1. Prevenir y atender los desastres en su jurisdicción.

76.9.2. Adecuar las áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo y reubicación de asentamientos.

(...).

ART. 78.—Destino de los recursos de la participación de propósito general. Los municipios clasificados en las categorías 4ª, 5ª y 6ª, podrán destinar libremente, para inversión u otros gastos inherentes al funcionamiento de la administración municipal, hasta un veintiocho por ciento (28%) de los recursos que perciban por la participación de propósito general.

El total de los recursos de la participación de propósito general asignado a los municipios de categorías especial, 1ª, 2ª y 3ª; el 72% restante de los recursos de la participación de propósito general para los municipios de categoría 4ª, 5ª o 6ª; y el 100% de los recursos asignados de la participación de propósito general al departamento archipiélago de San Andrés y Providencia, se deberán destinar al desarrollo y ejecución de las competencias asignadas en la presente ley (resaltados del despacho).

De acuerdo con la normatividad transcrita, la Sala advierte que los municipios, gozan de autonomía administrativa, patrimonial y financiera, para el manejo y administración de sus asuntos y recursos.

Por lo tanto, en la esfera de la competencia de estas entidades territoriales, se encuentra la de definir, no solo a la luz de estas preceptivas sino además de la competencia y capacidad de contratación que le confiere la Ley 80 de 1993, particularmente en los artículos 2º y 13, las condiciones más convenientes para llevar a cabo la contratación en cada uno de los entes municipales, teniendo de presente sus restricciones presupuestales para garantizar la sostenibilidad y cobertura de los servicios públicos, con el fin de atender las necesidades básicas de la población, entre las cuales se encuentra el servicio público prestado por los bomberos.

De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el constituyente dotó a las entidades territoriales de amplias facultades para la administración de sus asuntos y recursos, entre los que se encuentra la prestación de los servicios públicos como el de la prevención y atención de incendios y emergencias mediante los cuerpos de bomberos. A raíz de esta ampliación del principio de autonomía territorial, la Constitución condicionó que fuera el legislador quien regulara las competencias y alcances de las entidades territoriales, tal y como acontece con la facultad de contratación, de acuerdo con el literal a) del artículo 2º y el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, en concordancia con el último inciso del artículo 150 de la Constitución Política, normativa que debe ser interpretada en consonancia con el principio de autonomía de las entidades territoriales que se encuentra consagrado en los artículos 1º y 287 ídem, arriba citados.

Teniendo claro lo anterior, no se puede desconocer que a pesar de que la competencia en materia de contratación de las entidades territoriales es amplia, se establecieron condicionamientos y limitaciones a la autonomía territorial que solo pueden provenir del legislador, cuando existan razones constitucionales y de orden público, social y económico que ameriten el condicionamiento de dicha función y que ameriten la limitación de la autonomía de las entidades territoriales, con el fin de garantizar principios de la administración y contratación pública que pueden llegar a ser relevantes, como los de la eficiencia, economía y celeridad administrativa.

Por esta razón, la facultad de limitación de las atribuciones y competencias en materia contractual para las entidades territoriales no puede ser apropiada ni asumida por las autoridades administrativas del nivel nacional, como aconteció con el Ministerio del Interior al expedir la Resolución 241 de 2001.

Descendiendo al caso concreto se tiene que de las prescripciones trazadas por la Ley 322 de 1996, en materia de las facultades que se le asignan a la junta nacional de bomberos de Colombia, no se puede llegar a interpretar que de la facultad para dictar los reglamentos administrativos, técnicos y operativos que deben cumplir los cuerpos de bomberos contenida en el artículo 25 literal b) ídem, pueda derivarse la atribución para condicionar los mínimos o máximos topes de contratación que debe atender una entidad territorial, tesis adoptada por la parte actora.

De aceptarse la anterior interpretación, se incurriría en una interferencia ilegítima en la capacidad presupuestal y de administración de los recursos propios de las entidades territoriales, teniéndose de presente que la capacidad presupuestal de estas, viene a ser el factor que define las condiciones y alcances en materia contractual, la cual a su vez se encuentra condicionada por la distribución de competencias entre la nación y los municipios señaladas en la ley orgánica de ordenamiento territorial y en la ley orgánica el presupuesto.

La situación advertida debe ser interpretada de manera armónica con el contenido de los artículos 313 numeral 1º y 315 numeral 3º, constitucionales y el artículo 2º literal a) y el artículo 3º numeral 1º de la Ley 136 de 1994, modificado por la Ley 1551 del 2012, disposiciones que señalan las competencias que tienen las autoridades administrativas territoriales para regular las condiciones en que deben ser prestados de manera eficiente los servicios públicos, sea que el municipio los preste directamente o en casos específicos donde desconcentra esa función en particulares, como es el caso de la contratación con los cuerpos de bomberos voluntarios.

El artículo 313 numeral 1º de la Constitución Política dispone: “Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio (...).

A su turno el 315 superior, en el mismo sentido establece: “Son atribuciones del alcalde: (...) 3. Dirigir la acción administrativa del municipio; asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo; representarlo judicial y extrajudicialmente, y nombrar y remover a los funcionarios bajo su dependencia y a los gerentes o directores de los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales de carácter local, de acuerdo con las disposiciones pertinentes”.

Por su parte la Ley 136 de junio 2 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, dispone al respecto:

“ART. 2º—Régimen de los municipios. El régimen municipal estará definido por lo dispuesto en la Constitución Política, por lo establecido en la ley y por las siguientes disposiciones.

a) En materia de la distribución de competencias con la Nación y las entidades territoriales, y los regímenes de planeación y presupuestal, por las correspondientes leyes orgánicas, de conformidad por lo dispuesto en los artículos 288, 342 y 352 de la Constitución Política;

ART. 3º—Funciones de los municipios. Corresponde al municipio:

1. Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley (...)”.

Para el caso en estudio, considera la Sala que es pertinente recordar que la función pública no tiene que ser prestada directa y exclusivamente por las autoridades del Estado. La función pública orientada por los principios administrativos de desconcentración, economía, eficacia y celeridad consignados en el artículo 209 de la Carta Política, puede ser asumida por los particulares, quienes bajo los lineamientos que señale la ley, podrán desempeñar la prestación de los servicios públicos y garantizar su acceso y cobertura a todos los habitantes de forma eficiente. En este sentido, la actividad bomberil como servicio público esencial, no requiere ser prestada exclusivamente por el municipio.

De lo dicho se tiene que el efecto jurídico producido por la Resolución 241 de 2001 y el reglamento general, operativo, administrativo y técnico de los bomberos de Colombia que se le entiende incorporado a la misma, al exigir que los municipios tengan que aplicar topes mínimos de contratación para la prestación del servicio público bomberil de acuerdo con el número de la población, diezma la capacidad contractual de las entidades territoriales, así como su competencia para decidir autónomamente sobre las mejores condiciones para prestar los servicios públicos a su cargo.

Contrario a lo esgrimido en el recurso de apelación, considera la Sala que del contenido del literal b) del artículo 25 de la Ley 322 de 1996, no se puede desprender una competencia intrínseca del ministerio o de la junta nacional de bomberos, para reglamentar los topes mínimos contractuales que deban aplicar los municipios al momento de contratar la prestación de los servicios públicos a su cargo.

La razón de ser de la facultad que se le encomienda por la ley a la junta nacional de bomberos para desarrollar las reglamentos administrativos, operativos y técnicos, es la de velar por la óptima prestación del servicio por parte de los cuerpos de bomberos en el país, indistintamente que se trate de cuerpos voluntarios u oficiales. Los temas que reglamente la junta nacional de bomberos presidida por el Ministerio del Interior, tienen que ver exclusivamente con la actividad bomberil como servicio público, para lo cual se encuentran plenamente habilitados por la ley. Así lo dispone el artículo 23 de la Ley 322 de 1996 al establecer:

“ART. 23.—La junta nacional de bomberos de Colombia como organismo decisorio de carácter permanente y asesor del Ministro del Interior, es la encargada en el orden nacional de determinar las políticas globales y los reglamentos generales de orden técnico, administrativo y operativo que deben de cumplir los cuerpos de bomberos para la prestación del servicio público de prevención y atención de incendios y demás calamidades conexas, y en general de hacer operativo el sistema nacional de bomberos de Colombia.

El gobierno reglamentará el funcionamiento de la junta nacional de bomberos de Colombia.

PAR.—La junta nacional de bomberos de Colombia hará parte del capítulo V de la Ley 52 de 1990 y del capítulo IV del Decreto-Ley 2035 de 1991 (resaltados agregados).

De esta manera, el argumento esgrimido por el actor para justificar la legalidad y constitucionalidad de la Resolución 241 de 2001, deberá ser descartado, por cuanto la función que se atribuyó el Ministerio del Interior, como autoridad que preside la junta nacional de bomberos, para condicionar la facultad de ejecución de la contratación de los municipios, carece de sustento, ya que mediante la resolución mencionada, se está interfiriendo la autonomía territorial, además que el artículo 7º del reglamento general administrativo, operativo y técnico de los bomberos de Colombia, se expidió por fuera del alcance de las funciones atribuidas tanto a la junta nacional como al Ministerio del Interior en materia de la prestación del servicio público de bomberos.

Al expedir la Resolución 241 y con esta el reglamento general de los bomberos de Colombia, el Ministerio del Interior desvió la finalidad y naturaleza del acto administrativo, por cuanto la competencia que le confiere el artículo 25 de la Ley 322 de 1996 es para reglamentar la organización y funcionamiento administrativo y técnico de los cuerpos de bomberos voluntarios u oficiales, no para reglamentar, condicionar o limitar la actividad contractual de las entidades territoriales, como efectivamente se hizo, desconociendo la facultad y autonomía de las mismas en la administración de sus recursos presupuestales y las condiciones en que se prestan los servicios públicos.

Para la prestación de los servicios públicos a su cargo, la entidad territorial cuenta con autonomía, tal y como lo deja sentado el artículo 4º de la Ley 136 de 1994, al definir las condiciones de modo, tiempo y lugar en que puede desconcentrar los servicios públicos.

“ART. 4º—Principios rectores del ejercicio de competencia. Los municipios ejercen las competencias que les atribuyen la Constitución y la ley, conforme a los principios señalados en la ley orgánica de ordenamiento territorial y la ley de distribución de recursos y competencias que desarrolla el artículo 356 de la Constitución Política, y en especial con sujeción a los siguientes principios:

(...).

d) Complementariedad. Para complementar o perfeccionar la prestación de los servicios a su cargo y el desarrollo de proyectos locales, los municipios podrán hacer uso de mecanismos de asociación, cofinanciación y/o convenios” (resaltados fuera de texto).

Por tanto, corresponde a los municipios decidir de forma autónoma, las condiciones para prestar directamente los servicios, de acuerdo con los fines y limites que le fije la ley, así como para definir cuándo desconcentrar, la prestación de un servicio.

De otra parte, la Sala no acoge el argumento de la apelación según el cual, mediante fallos del 26 de febrero de 2009, Expediente 2005-02962-01 y del 19 de marzo del 2009, Expediente 2005-02964-01, proferidos por este mismo despacho, al reconocer las obligaciones que surgen por la actividad contractual entre las entidades territoriales con cuerpos de bomberos oficiales o voluntarios, la Resolución 241 de 2001 sí podía establecer la tabla con los topes mínimos para contratar los municipios.

Lo anterior por cuanto, el objeto de estudio para esas acciones populares no fue la comparación abstracta de la Resolución 241 de 2001 frente a normas superiores, por cuanto en los citados fallos lo que se consideró fue la posible vulneración del derecho colectivo de los usuarios por la prestación del servicio público bomberil en dos municipios del país. Por tanto, la Resolución 241 del 2001, tan solo sirvió de referencia para sustentar el fundamento de las obligaciones de los cuerpos de bomberos, en cuanto se refiere a la prestación del servicio público bomberil, con el fin de evitar la vulneración de los derechos colectivos de la población, para garantizar la adecuada prestación de los servicios públicos en la comunidad.

De tal suerte que, en estos fallos judiciales citados como referencia por el apelante, en manera alguna implicó que la Sala se hubiese adentrado en un análisis de fondo sobre el alcance de la competencia reglamentaria que ejerció el Ministerio del Interior en la Resolución 241 de 2001, situación muy distinta a la que acontece en el sub judice.

Por otra parte, resulta conveniente destacar que luego de revisadas las pruebas allegadas al expediente, se observa que el servicio bomberil se prestó de forma continua en el municipio de Aguazul, tal como se puede verificar con los contratos suscritos entre el municipio y el cuerpo de bomberos voluntarios. En particular se encuentra probado que para los años 2006 y 2007, tal como lo han señalado y advertido ambas partes en el presente proceso, el municipio de Aguazul canceló al cuerpo de bomberos $ 120.000.000 y $ 210.000.000 respectivamente, como puede verificarse en los folios 30 a 37 del cuaderno 1 de pruebas.

Esta situación puede ser verificada con los convenios e informes de los convenios celebrados entre el municipio de Aguazul y el cuerpo de bomberos, entre los años 2005 y 2008, que aparecen en los cuadernos de pruebas (según fls. 10 a 152, cdno. 1 pbas.), tal como fueron referenciados por el Tribunal de Casanare en su fallo en el acápite de pruebas(6), en desarrollo de convenios y contratos celebrados entre las partes. Todas estas sumas de dinero además fueron recibidas y aceptadas a satisfacción por el cuerpo de bomberos, en su oportunidad tal y como lo señaló expresamente la actora en el derecho de petición que dio origen al acto demandado, en los siguientes términos:

“El municipio de Aguazul y el cuerpo de bomberos voluntarios, celebraron diferentes convenios y contratos con el objeto de contratar los servicios de prevención y control de incendios y calamidades conexas en el municipio, durante los años 2006 y 2007, de los cuales el municipio canceló a mi poderdante los siguientes valores, así:

AñoValor recibido
2006$ 120.000.000,00
2007$ 210.000.000.00

 

Sumas que mi poderdante declara recibidas por el año 2006 y contratadas por el año 2007” (resaltados fuera de texto).

Se tiene entonces que el servicio público esencial de la actividad prestada por el cuerpo de bomberos voluntarios de Aguazul ha sido garantizado y cubierto por la administración municipal, pues se puede verificar que aquel ha venido siendo prestado en forma continua en el municipio, sin que se haya demostrado o alegado una evidente interrupción en la prestación del mismo, por la falta de recursos suficientes para asumir los gastos. De allí que se pueda afirmar que se ha garantizado la cobertura del servicio, que para el caso se identifica con la protección y atención de calamidades y situaciones conexas que puedan afectar a los pobladores del municipio, cuyos derechos e intereses prevalecen y son la destinación de la actividad que se encomienda a un servicio público esencial.

Dado lo expuesto, se entiende que no existió un desconocimiento por parte de la autoridad municipal de los artículos constitucionales que se consideran vulnerados por el actor, por cuanto no se han afectado de manera real o material los derechos de la población.

Por lo tanto, a diferencia de lo que se reclama en el recurso de apelación, no existe prueba evidente que demuestre que se ha puesto en riesgo la vida o los bienes esenciales de los pobladores del municipio, de tal modo que se justificara la destinación de mayores recursos para la prestación del servicio por parte del cuerpo de bomberos voluntarios. Por lo tanto, no se presenta la existencia de un daño real, que justifique el restablecimiento del derecho, bien para la parte actora o incluso para la misma comunidad.

De otra parte, observa la Sala que a pesar de que el apelante tiene razón en señalar que la Resolución 241 del 21 de febrero del 2001 proferida por el Ministerio del Interior, solo cuenta con tres artículos, se debe entender igualmente que el tribunal se refirió en su fallo al artículo 7º del reglamento general administrativo, operativo y técnico del sistema nacional de bomberos de Colombia, que se encuentra anexo a la Resolución 241, tal como lo señala el artículo 2º de la misma normativa, citado previamente, por lo cual se debe entender como parte integral de la misma y con la misma fuerza jurídica.

Por lo tanto, bajo el principio de supremacía constitucional que consagra el artículo 4º de la Constitución y del cual deriva la obligación de las autoridades constituidas de velar por la prevalencia de los principios y valores que se desprenden de la normatividad constitucional, corresponde a ellas dar aplicación a la excepción de inconstitucionalidad cuando se encuentra que una norma es manifiestamente contraria a la Carta Política. Esto es, inaplicar para el caso en concreto, la norma objeto de la contradicción.

Por ende, tal como se ha visto, la Resolución 241 de 2001 y con ella el reglamento general administrativo, operativo y técnico del sistema nacional de bomberos de Colombia, que conforman un todo normativo, son contrarios a la Constitución, al desconocer el principio de autonomía territorial, por lo cual se justifica la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad para el caso en estudio.

Acerca de esta figura constitucional ha dicho la Sala:

“Al respecto, es preciso resaltar que la excepción de inconstitucionalidad consiste en que el juez, en caso de incompatibilidad entre la norma de inferior jerarquía y la Constitución, haga prevalecer esta, lo que supone, necesariamente, que la disposición de orden legal o reglamentario consagre una regulación contraria de la que está contenida en el precepto superior” (Sent. jul. 17/2003, Rad. 68001-23-15-000-1999-00360-01(7825), M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo)”.

Dadas las anteriores consideraciones tal y como lo advirtió el Tribunal Administrativo de Casanare, lo procedente es confirmar el fallo apelado del 20 de mayo de 2008.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 20 de mayo de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

2. Una vez en firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(6) Cfr. folio 137 y siguientes.