Sentencia 2008-00007 de mayo 21 de 2009 

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Rad.: 25000233100020080000701

Rad. interna 2008-00007

Consejero Ponente:

Dr. Mauricio Torres Cuervo

Demandante: Manuel Vicente López López

Demandado: Ronaldo Andrés Camacho Casado (Concejal del Distrito Capital)

Apelación sentencia electoral

Bogotá, D.C., veintiuno de mayo de dos mil nueve.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

La Sala es competente para conocer del recurso de apelación de la parte demandante contra la sentencia que denegó las pretensiones de la demanda dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en razón a lo dispuesto en los artículos 129 y 231 del Código Contencioso Administrativo.

El recurso de apelación se interpuso dentro del término previsto en el inciso primero del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo.

El actor cuestiona la legalidad de la inscripción y de la elección del demandado como concejal del Distrito 2008-2011 porque estaba incurso en inhabilidad por virtud de una sanción disciplinaria, consistente en multa que le fue impuesta por el Alcalde Mayor de Bogotá por incumplimiento de los deberes públicos cuando ejerció el cargo de alcalde local de Kennedy. Causal constitutiva de inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993; además de la conducta sancionada penalmente al haber asegurado bajo la gravedad del juramento que no estaba incurso en causal de inhabilidad.

En el recurso de apelación, ante la negativa de las pretensiones, reitera los argumentos de la demanda pero los circunscribe exclusivamente a la discusión sobre la vigencia del artículo antecitado con la aseveración de que así lo consideró la Corte Constitucional en Sentencia C-950 de 2001. Indica que este pronunciamiento nunca había sido tenido en cuenta por la jurisdicción contencioso administrativa, con lo cual cambia el panorama de la decisión de primera instancia.

Por su parte, el demandado considera que el numeral 5º del artículo 28 está derogado tácitamente por la Ley 617 de 2000, debido a la inclusión que de las inhabilidades hiciera con respecto a los concejales del Distrito Capital. Este argumento le permite aseverar que la pretensión de nulidad de la elección no está llamada a prosperar, por cuanto la mera sanción disciplinaria no era inhabilitante para la postulación ni para la elección del concejal.

El problema jurídico

Consiste en determinar si la inhabilidad prevista en el numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 referida a que no podrán ser concejales “5. Quienes en cualquier época hayan sido (...) sancionados por faltas a (...) los deberes de un cargo público” es actualmente aplicable a los concejales del Distrito Capital para el periodo 2008-2011 y en caso afirmativo si genera la nulidad de la elección de Ronaldo Andrés Camacho Casado.

De interés resulta advertir que están probados algunos extremos de la litis, los cuales no fueron cuestionados por las partes. La Sala se refiere a la calidad del demandado como concejal del Distrito para el periodo 2008-2011 y la sanción disciplinaria consistente en multa que le fue impuesta al concejal por el Alcalde Mayor de Bogotá mediante Resolución 092 de 31 de marzo de 2003, decisión que le fue notificada por edicto del 25 de abril de 2003.

Los antecedentes jurisprudenciales sobre el tema

El tema de la derogatoria del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 por parte de la Ley 617 de 2000 no es un asunto nuevo como se evidencia de los antecedentes jurisprudenciales que a continuación se traen a colación.

Anteceden a este pronunciamiento dos sentencias que resultan pertinentes al tema. La primera, de esta misma Sección de 7 de diciembre de 2005 (1) , en la cual se llamó a ocupar la curul vacante de concejal del Distrito por falta temporal del titular a una persona que en criterio del actor estaba inhabilitada en virtud del numeral 2º del artículo 28. La segunda, de la Sección Primera de 23 de octubre de 2008 (2) que, en juicio de pérdida de investidura contra el mismo concejal del Distrito de Bogotá, confirmó el fallo que negó la pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades.

El pronunciamiento de la Sección Quinta se inició bajo la aseveración de que el problema jurídico planteado sobre las inhabilidades del artículo 28 del Estatuto Orgánico de Bogotá no podía prima facie asumirse por encontrarse en entredicho la vigencia de esa norma ande la expedición de la Ley 617 de 2000, aspecto que debía estudiarse primero. Aseveró que el Estatuto Orgánico de Bogotá está contenido en una ley de naturaleza ordinaria y no estatutaria conforme al límite temático dispuesto por el artículo 152 de la Constitución Política y que no vulneró el principio de unidad de materia pues fue aspecto ya sentenciado por la Corte Constitucional en Sentencia C-837 de 9 de agosto de 2001.

Sobre el punto de la derogatoria la Sala, luego de hacer una valoración detallada del contenido normativo de los artículos 40, 60 y 96 de la Ley 617 de 2000, advirtió que en el capítulo quinto de dicha ley titulado “reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital”, se compendiaron los regímenes de inhabilidades e incompatibilidades de servidores públicos de los niveles departamental, distrital y municipal y, que en el artículo 40 se incluyó en forma expresa a los concejales distritales. A partir de esas premisas afirmó sin hesitación alguna que la ley indicada en precedencia sustituyó el régimen de inhabilidades que para concejales traía el artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.

“Como se podrá advertir, la derogatoria tácita ha operado respecto del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, dado que el legislador, en ejercicio de sus competencias constitucionales, reguló a través del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, de manera integral, el régimen de inhabilidades de los concejales del Distrito Capital, sin que pueda aceptarse, como lo propone la recurrente, la coexistencia de esos regímenes de inhabilidad, dado que con la expedición de la nueva reglamentación desapareció del mundo jurídico la que antaño expidió el Gobierno Nacional por autorización expresa del constituyente; adicionalmente porque si se comparan las causales contenidas en una y otra disposición, se arriba a la conclusión de que no son conciliables, tanto por su contenido material como por los términos inhabilitantes que unas y otras manejan...” (3) .

En segundo lugar, la sentencia de la Sección Primera, se refirió expresamente a las razones por las cuales el numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 se entiende derogado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000:

“... el proyecto originalmente presentado [Nota: se refiere a aquel que luego se convirtió en Ley 617 de 2000] preveía la derogatoria, entre otros, del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993; que en la ponencia para segundo debate se suprimió dicha derogatoria porque según los ponentes el carácter especial de Bogotá requiere mantener las inhabilidades e incompatibilidades previstas en ese régimen. Empero ello no significa (...) que la voluntad del legislador fuera la de mantener tal vigencia, pues lo cierto es que el artículo 60 de la Ley 617 claramente señaló que las inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones allí previstas rigen para el Distrito Capital de Bogotá (negrillas en el original).

Y riñe con la lógica interpretar que además de las inhabilidades consagradas en el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 también se aplican las del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, pues aquella norma describe prácticamente las mismas conductas a que se refiere este, con algunas modificaciones, como se verá más adelante, razón por la cual debe entenderse que la norma aplicable es la del artículo 40 de la Ley 617, por expreso mandato del artículo 60, ibídem; y concretamente, en lo que atañe a la conducta prevista en el numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, que es la que constituye materia de la controversia, al haber sido consagrada en el artículo 40 de la Ley 617,con modificación, la conclusión es la de que operó su derogatoria tácita para abrir paso a la nueva regulación (negrillas en el original).

En efecto, el artículo 40 de la Ley 617, que modificó el artículo 43, numeral 1º, de la Ley 136 de 1994, también: prevé como inhabilidadla exclusión del ejercicio de una profesión y la interdicción de funciones públicas. Es decir, que las faltas a la ética profesional o a los deberes de un cargo público, a que aludía el numeral 5º del artículo 28 se entienden derogadas si por sí solas no conllevan la sanción de interdicción de funciones públicas...” (4) (negrillas en el original).

Visto ese panorama jurisprudencial, en esta oportunidad la Sala además de hacer suyas las consideraciones que anteceden tomará como referentes los siguientes derroteros.

1. La derogatoria del numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.

En la generalidad la derogatoria es entendida como la revocación de una ley anterior por una nueva o posterior. Desde el punto de vista teleológico la derogatoria presupone una finalidad de mejorar la regulación existente para adaptarla a las nuevas condiciones humanas o a situaciones de conveniencia dentro del esquema del Estado social de derecho.

Desde el punto de vista de cuándo existe derogación, bien se sabe que esta es total cuando se deja sin vigencia todo el texto de la ley anterior o parcial cuando se trate de solo una parte de aquella. Es expresa cuando el texto de la nueva ley así lo manifiesta en forma diáfana y clara, o, tácita cuando deviene de la incompatibilidad, contradicción o ambigüedad entre la ley antigua y la nueva. Respecto la derogatoria expresa una parte de la doctrina (5) sostiene que a su vez se presentan las siguientes subclases: “determinada o indeterminada; determinada, cuando la derogación se refiera a toda la ley o a ciertos artículos de ella, e indeterminada, cuando, en fórmula general, se dispone que “quedan derogadas todas las leyes y disposiciones anteriores en cuanto se opongan a la presente ley”.

Comparativamente, las normas que constituyen el objeto de esta discusión en sus textos rezan:

“DECRETO 1421 DE 1993

ART. 28.—Inhabilidades. No podrán ser elegidos concejales:

1. Quienes en cualquier época hayan sido condenados por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.

(...).

4. Quienes hayan perdido la investidura de miembros de una corporación de elección popular.

5. Quienes en cualquier época hayan sido excluidos del ejercicio de una profesión o sancionados por faltas a la ética profesional o a los deberes de un cargo público”.

“LEY 617 DE 2000

ART. 4º—De las inhabilidades de los concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así:

“ART. 43.—Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital:

1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas”.

Observados los textos de ambas disposiciones, en armonía con el artículo 60 de la Ley 617 de 2000, en el que expresamente el legislador indicó que las disposiciones en materia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para ser elegido a cargo o corporación de elección popular para el nivel municipal y distrital contenidas en el capítulo quinto “reglas para la transparencia de la gestión departamental, municipal y distrital” de la presente ley, rigen para Bogotá Distrito Capital, la Sala encuentra sin lugar a duda que frente al numeral que se discute hubo derogación total pues el nuevo texto subsumió en su totalidad al anterior.

En efecto, de la sanción por falta a los deberes de un cargo público prevista en el año de 1993, el legislador del año 2000 pasó a aquellas sanciones generadoras de interdicción para el ejercicio de funciones públicas y compiló en el numeral 1º del artículo 40 de la Ley 617 de 2000, eventos similares a los supuestos fácticos previstos en los numerales 1º, 4º y 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993.

Se trató entonces de una derogación tácita porque de acuerdo con la normatividad la interdicción de funciones solo se deriva de sanciones de índole penal o disciplinario y es claro que toda falta o incumplimiento al deber en un cargo público no conlleva per se la pena de interdicción.

Para la Sala entonces, las disposiciones que se analizan son excluyentes, en tanto el supuesto fáctico que prevén no es conciliable, y por ello no se puede decir que mientras la ley nueva da preponderancia y se fundamenta en una sanción cuyo efecto es la restricción total en el ejercicio de la función pública, se sostenga a su vez que con base en la ley anterior todo incumplimiento al ejercicio de los deberes en el ejercicio de un cargo público, sin que conlleve ninguna sanción de interdicción, es también constitutivo de inhabilidad.

Conforme con el artículo 72 del Código Civil la derogación tácita se presenta cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior, pero queda vigente la ley anterior en todo aquello que no pugne con la nueva ley.

Interesante resulta tomar en cuenta los siguientes tres parámetros que la doctrina suministra para determinar la incompatibilidad entre la ley nueva y la anterior, los cuales, por lo demás, deben ser concurrentes: a) igualdad de materia en ambas leyes, b) identidad de los destinatarios de sus mandatos y c) contradicción e incompatibilidad entre los fines de los preceptos.

“... en cuanto a los requisitos necesarios para que se considere que la nueva ley es incompatible con la anterior, es problema de interpretación; entendiéndose que deberán ser contradictorias en sus preceptos, sistema y criterios. Se puede señalar, dice Federico de Castro, como indicación orientadora, que para admitir la voluntas abrogandi de la nueva disposición respecto de otra anterior, es preciso: 1. Igualdad de materia en ambas leyes. 2. Identidad de los destinatarios de sus mandatos. 3. Contradicción e incompatibilidad entre los fines de los preceptos. Y no cabe inducir fácilmente la derogación de preceptos legales, pues las leyes, como base de seguridad jurídica, cuya desaparición dejaría en la incertidumbre tantas situaciones jurídicas, tiene una notable vis inertiae. Ello explica que las mismas leyes permanezcan a través de los cambios de soberanía y de la mudanza de los regímenes políticos, mientras no se deroguen expresamente. En los antiguos sistemas legislativos, leyes olvidadas permanecían sin derogar a través de los siglos. Pero las ideas que acompañan al movimiento codificador, con su anhelo de claridad legislativa, introducen el tipo de las leyes substantivas, que tiene por fin principal acabar con la multiplicidad y confusión de las antiguas disposiciones. En las leyes de esta clase habrá que presumir que hacen tabla rasa de todo el derecho anterior (De Castro, p. 543)” (6) .

En el caso que ocupa la atención de la Sala los presupuestos que permiten determinar la incompatibilidad entre las normas se evidencian en primer término en que la igualdad de la materia deviene de la regulación de las inhabilidades para los concejales del Distrito, quienes a su vez son los destinatarios del mandato, razón que sustenta el segundo parámetro, esto es, la identidad en los receptores de la norma y, finalmente la incompatibilidad o exclusión, como tercer presupuesto, se deriva del aspecto ya mencionado sobre la connotación de la interdicción de funciones que no se genera por todo o cualquier incumplimiento al deber en el ejercicio del cargo público.

Es más, como apoyo a la situación en concreto y con la finalidad únicamente de hacer claridad al respecto, la Sala advierte que la sanción impuesta al concejal del Distrito se basó en la Ley 200 de 1995 según da cuenta la Resolución 092 de 31 de marzo de 2003. Esa ley en su texto preceptuaba dos clases de sanciones, a saber: las sanciones principales que eran amonestación escrita, multa, suspensión de funciones sin remuneración o del contrato de trabajo, destitución, terminación del contrato de trabajo, remoción, desvinculación del cargo, pérdida de la investidura para los miembros de las corporaciones públicas. Y las sanciones accesorias que consistían en inhabilidad para ejercer funciones públicas, con la advertencia que hacía el parágrafo del artículo 30 de la ley precitada “en aquellos casos en que la conducta haya originado sanción penal la inhabilidad procede siempre y cuando no hubiere sido impuesta en el respectivo proceso, igualmente como consecuencia de faltas graves o gravísimas. En los casos en que la sanción principal comporte inhabilidad, en el mismo fallo se deberá determinar el tiempo durante el cual el servidor público sancionado queda inhabilitado para ejercer cargos públicos. En firme la decisión, tendrá efectos inmediatos.

Otras penas accesorias eran, la devolución, la restitución o la reparación —según el caso— del bien afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que ellas no se hayan cumplido en el proceso penal y, la exclusión de la carrera.

El tema relativo a la sanción disciplinaria simple y a la sanción disciplinaria generadora de inhabilidad para desempeñar cargos públicos ha sido analizado ampliamente por la Sala (7) . La posición ha sido unánime y reiterada en el sentido de considerar que, bajo la Ley 200 de 1995, solo la sanción disciplinaria que inhabilita en forma expresa porque así lo dispone explícitamente el sancionador, es la que puede afectar la elección o el nombramiento.

Con base en el análisis anterior se afirma sin lugar a dudas que el numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 fue derogado por la Ley 617 de 2000.

2. Los métodos de interpretación de la ley.

La Sala se detiene en este punto por cuanto en la apelación el demandante recurre al espíritu del legislador como método para predicar que el numeral 5º del artículo 28 del Decreto-Ley 1421 de 1993 aún subsiste en el ordenamiento jurídico, por ello aun cuando la Sala ya fijó su posición al respecto procede a explicarle al actor la razón por la cual la interpretación de una ley tiene varios métodos que deben converger a dilucidar la aplicación de la norma en cuestión.

Dentro de los métodos de interpretación que sirven de fundamento para explicar los alcances de la ley o para desentrañar el espíritu del legislador están el gramatical, el lógico, el histórico y el sistemático. Aunque alguna parte de la doctrina (8) , adiciona otros como el motivo de la ley, el examen del conjunto de la legislación y el resultado de la interpretación.

El Código Civil integrada la Ley 153 de 1887, en el capítulo de interpretación de la ley, incorporó cada uno de los métodos de interpretación. El gramatical al prever que cuando el sentido de la ley sea claro no podrá ser desconocido con el argumento de acudir al espíritu de la ley (art. 27).

“ART. 27.—Interpretacion gramatical. Cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu.

Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento”.

La doctrina define como sentido claro “no solamente cuando su texto es diáfano, sino cuando no hay otro que lo contraríe” (9) .

Ahora bien, si el texto de la ley no es claro o contiene alguna expresión oscura porque es ininteligible o ambigua, el legislador permite recurrir a su intención o espíritu (la ratio legis), el cual puede encontrarse por dos vías: la inmediata cuando la manifestación está en la misma ley o la mediata cuando se debe acudir a la historia fidedigna de su expedición (actas de debates en comisión y plenarias). Se estará frente al sistema filológico histórico (10) .

También existe como método, la interpretación sistemática, lógico sistemática (11) o de contexto, prevista en el artículo 30 del Código Civil, que se utiliza para los pasajes oscuros de la ley y permite al intérprete ilustrarse por medio de otras leyes, en particular, las que versan sobre el mismo asunto. Dentro de ese contexto está la armonización del ordenamiento visto como un todo (contexto externo) y la ubicación dentro del propio cuerpo de la normatividad (contexto interno). Se trata entonces de una interpretación de la ley como un todo orgánico como un sistema.

Visto el tratamiento teórico de los métodos de interpretación, la Sala encuentra que al descender al caso particular el recurrente acudió exclusivamente al criterio de interpretación histórica de la ley, con base en la manifestación de que sobre el punto de la derogatoria expresa de algunas disposiciones del Decreto 1421 de 1993 hicieran los ponentes del entonces proyecto de ley (617 de 2000).

En efecto en la Gaceta 211 de 14 de junio de 2000 que contiene la ponencia para cuarto debate al proyecto y el texto definitivo aprobado en el debate de la Comisión Primera del Senado, sobre la derogatoria expresa del artículo 28 que junto con otros artículos del Decreto 1421 de 1993 pretendía hacerse en el artículo de vigencia y derogatorias de la ley, se dijo por parte del legislador que existían en ese estatuto orgánico disposiciones que debían mantenerse dada la especialidad de régimen del distrito. En esa acta se lee lo siguiente:

“ART. 89.—De este artículo se eliminaron las derogatorias de los artículos 28, 29, 30, 37, 66 y 68 del Decreto 1421 de 1993.

Los artículos que se estaban derogando hacen referencia al régimen de inhabilidades e incompatibilidades a que están sujetos el alcalde, los concejales y los ediles de Santa Fe de Bogotá, el cual es diferente en algunos aspectos al que rige para dichas personas en el resto de los municipios del país. Así por ejemplo, para el caso del Alcalde de Bogotá el artículo 37 del Decreto 1421 establece el mismo régimen de inhabilidades e incompatibilidades que recae sobre el Presidente de la República.

La comisión considera que el carácter especial de Santa Fe de Bogotá amerita mantener las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en el Decreto 1421, así como en el proyecto también se tiene un capítulo aparte para regular sus aspectos fiscales y financieros. Por esta razón se retiraron las derogatorias que el proyecto hacía de los artículos sancionados” (negrillas de la Sala).

Sin perjuicio de lo anterior, la Sala al utilizar el mismo método histórico, encuentra que a lo largo del debate legislativo la Cámara y el Senado fueron del criterio de incluir en la regulación a los municipios y a los distritos. Menciones como las plasmadas en el ponencia para primer debate en Cámara (ver Gaceta 394 de 27 de octubre de 1999, pág. 12) dan cuenta que la Ley 617 de 2000 desde sus orígenes, sí tuvo en cuenta la inclusión del Distrito Capital en la materia regulada, cuando hace la siguiente referencia: “6. Régimen especial de Santa Fe de Bogotá, D.C. Teniendo en cuenta el mandato constitucional sobre el régimen especial de Santa Fe de Bogotá, los ponentes consideran pertinente que las disposiciones que tratan sobre el régimen legal del Distrito Capital, sean tratados en capítulo aparte, siendo su contenido similar al de los municipios y departamentos, ajustado a las necesidades de la capital”. Y ciertamente en capítulo aparte se determinó el “Régimen para Santa Fe de Bogotá Distrito Capital” (ver cap. VI), en el que incluso se señalaron previsiones como la causación de honorarios a los concejales del Distrito Capital y los salarios del contralor y personero de la capital.

Ahora bien, en materia de inhabilidades e incompatibilidades incluyó a las autoridades distritales para predicar frente a ellas y en forma expresa la aplicación de las disposiciones que tiempo atrás eran solo para las autoridades municipales. Condensó entonces a las autoridades municipales con las distritales. Ejemplo de esta aseveración la trae el propio proyecto de ley en los artículos: 35 sobre inhabilidades para ser alcalde en la cual se dio tratamiento indistinto al utilizar la expresión “alcalde municipal o distrital”, 37 “duración de la incompatibilidades del alcalde municipal, distrital, 38 “inhabilidades de los concejales “municipales o distritales”.

En el segundo debate en Cámara (ver Gaceta 452 de 19 de noviembre de 1999, pág. 4) se informa sobre la proposición sustitutiva 52 presentada por el Dr. Germán Navas, en la cual se lee: “Artículo 58. Inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones para el Alcalde Mayor, los concejales, los ediles, el contralor y el personero de Santa Fe de Bogotá. Las disposiciones en materia de inhabilidades, incompatibilidades y prohibiciones contenidas en el capítulo quinto de la presente ley, rigen para Santa Fe de Bogotá”.

En el caso sub judice, en aplicación del principio de interpretación previsto en el artículo 27 del Código Civil, en virtud del cual cuando el sentido de la ley sea claro no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu, la Sala encuentra que el texto del artículo 40 de la Ley 617 de 2000 es claro al pretender que la inhabilidad para ser elegido concejal municipal o distrital se derive de la interdicción para el ejercicio de funciones públicas y en tal sentido operó la derogatoria tácita del numeral 5º del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 como lo reafirma el contenido de las gacetas del Congreso transcritas en precedencia. Basta lo anterior para despachar en forma desfavorable el argumento del recurrente.

Corolario de lo anterior es que analizada la norma no es de recibo el planteamiento interpretativo histórico en los términos que formula el demandante para sostener que el sólo incumplimiento de los deberes en el ejercicio del cargo subsiste como causal de inhabilidad generadora de nulidad electoral.

3. Sobre las sentencias del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional invocadas por el demandante.

El recurrente afirma que sentencias de esta corporación y de la Corte Constitucional asumieron el estudio del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 sin que se hubieran detenido en que la norma estaba derogada.

Al respecto la Sala considera que en primer lugar, las sentencias de la Sala Plena Contenciosa Administrativa de 11 de agosto de 1998 (Exp. Al-040) y de 18 de enero de 2000 (Exp. Al-038) relativas a la aplicación del artículo 28 del Decreto-Ley 1421 de 1993 fueron proferidas antes de la Ley 617 de 2000. Además, las censuras que fundamentaron las demandas de nulidad por inconstitucionalidad no aludieron ni podían aludir a la derogatoria o a la coexistencia de normas sobre inhabilidad. Concretamente, la providencia giró en torno a la presunta violación del derecho a la igualdad entre los concejales distritales y los concejales de otros municipios al presentarse diferencias sobre las inhabilidades, la determinación de una pena imprescriptible al plantear una inhabilidad intemporal y la restricción al derecho a ser elegido.

Incluso antes de iniciar el estudio dé fondo advierte la sentencia de 18 de enero de 2000 (Exp. Al-038) que el hecho de que la norma no esté vigente, al considerar que el artículo 44 numeral 5º de la Ley 200 de 1995 derogó el artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, no era óbice para asumir el estudio de nulidad por inconstitucionalidad.

Dentro de ese panorama es claro que las sentencias que el actor acusa de ser desconocidas, en realidad simplemente abordaron el tema dentro de un contexto temporal definido, en cuanto ha sido reiterado el pronunciamiento de esta corporación conocer sobre la legalidad abstracta de los actos demandados por los efectos que durante su vigencia pudieron haber generado y dentro de un contexto de materia limitado por el concepto de violación de las demandas.

Nótese como varias de las aclaraciones de voto dan cuenta que el análisis no se sustentó en la derogatoria del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993, sino simplemente en la competencia gubernamental para expedir el estatuto orgánico de Bogotá en desarrollo del artículo 41 Constitucional.

Por otra parte, frente a la Sentencia C-950 de 2001 la Corte Constitucional se centró exclusivamente en la inexequibilidad de la derogatoria expresa de los artículos 96 (elección y calidades del personero distrital) y 106 (elección de contralor distrital) del Decreto 1421 de 1993 por cuanto, la demanda se limitó a indicar que las disposiciones precitadas no surtieron el procedimiento legislativo desde el inicio de la discusión del proyecto, al haber sido incluidos en los debates finales. Es más la Corte Constitucional expresamente advierte en uno de sus apartes que como su competencia de máxima guardiana de la Constitución la asume limitada a los vicios de formación de la ley y a la verificación de las etapas del proceso legislativo, no hace análisis en la regla de derecho contenida en la disposición acusada, con lo cual denota que en manera alguna se detuvo en la derogatoria o no de la norma en cuestión.

Si bien la Corte Constitucional aludió al hecho de que la derogatoria expresa del artículo 28 del Decreto 1421 de 1993 se suprimió porque la intención del legislador reflejada en la proposición de los ponentes fue “eliminar las referencias a los artículos 28, 29, 30, 37, 66 y 68, por considerar que “el carácter especial de Santafé de Bogotá amerita mantener las inhabilidades e incompatibilidades establecidas en el Decreto 1421”, es lo cierto, que esa mención la hizo en el marco de un obiter dictapara referir el hecho histórico del dicho de los ponentes del proyecto, más no para convalidar, como lo pretende el actor, la vigencia de la norma.

En consecuencia, como la causal de nulidad electoral se sustentó en norma ya derogada para el momento del hecho acusado como constitutivo de la misma, la Sala confirmará la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

III. La decisión

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confírmase la sentencia dictada el 4 de diciembre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A.

2. En firme esta providencia, vuelva el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Expediente 3803. Acción electoral. Actor: Mariela González Robles. C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(2) Expediente PI 00376. Pérdida de investidura. Actor: Hermann Gustavo Garrido. C.P. Marco Antonio Velilla.

(3) Ibídem nota al pie 1.

(4) Ibídem nota al pie 2.

(5) Diccionario de derecho privado. Ed. Labor S.A. Reimpresión. Tomo I. Pág. 1522.

(6) Ibídem nota al pie 5.

(7) Sentencia de 14 de junio de 2002, Expediente 2300123310002000344601(2863). Actor: Carlos Valera Pérez y otros. Demandado: Alcalde del municipio de Montería, Consejero ponente: Roberto Medina López y sentencia de 22 de marzo de 2007. Expediente 11001032800020060006700 (4001-4005). Actor: Luis Fernando Rodríguez Ortiz y otros. Demandado: Representantes a la Cámara por el departamento de Cundinamarca. C.P. María Nohemí Hernández Pinzón.

(8) Kauffmann en su obra “Hermenéutica y derecho” dice que no solo existen los cuatro métodos de interpretación de Savigny “sino (...) también otros orientados al resultado, equidad, seguridad jurídica, intereses individuales y supraindividuales, génesis de la norma, principios generales, conformidad con la Constitución, practicabilidad, naturaleza de la cosa, etc. Pero, ¿cómo se debe orientar todo esto, máxime cuando no hay una jerarquía racional, clara y determinada, de los argumentos? Karl Engisch explica esto rotundamente, cuando reconoce que la práctica de los jueces consiste en “escoger caso por caso aquellos métodos de interpretación que lleven a un resultado satisfactorio”. Por tanto, una determinación jurídica del resultado. O por así decirlo: del valor y la jerarquía de los medios interpretativos o de los argumentos decide ¡el propio intérprete!”. Kauffmann Arthur, Ed. Comares de Ciencia Jurídica. Colección filosofía, derecho y sociedad. Granada España. Pág. 78.

(9) Monroy Cabra, Marco Gerardo. Introducción al derecho. 7ª ed. Editorial Temis. Bogotá. 1986. Pág. 289.

(10) “La interpretación filológica-histórica, para conocer la voluntad del legislador, procede así. Primero se revisa y se analiza la exposición de motivos de la ley. Esta es la explicación de las causas y motivaciones que indujeron al legislador a elaborar una ley determinada. Si esta fuese insuficiente para conocer dicha voluntad, el intérprete se aboca a conocer los debates parlamentarios, es decir, los argumentos que los diputados y senadores esbozaron en sus discursos para manifestar las causas que los indujeron a votar a favor o en contra de la iniciativa de ley. Finalmente, el intérprete puede recurrir también a los trabajos preparatorios, es decir, los estilos y proyectos realizados por los especialistas que auxilian al legislador en la elaboración de las leyes”. Álvarez Ledesma, Mario I. Introducción al derecho. Ed. McGraw-Hill. México. 1997. Pág. 282.

(11) “La interpretación lógico-sistemática procede de un modo enteramente diverso [Nota: a la filológica histórica]. En este caso, el intérprete parte de la consideración básica del ordenamiento jurídico como un sistema. Por lo tanto, una ley jamás aparece sola o aislada, sino que forma parte de un todo, esto es, por las reglas y existencias del sistema del cual forma parte. En este modo de interpretación la exigencia de unidad y el criterio de jerarquía establecidos por la Constitución son esenciales (...) Por eso, en el supuesto de que intención del legislador histórico descubierta vía la interpretación filológica-histórica, atentara contra los principios o criterios constitucionales, obviamente, estos prevalecerán sobre tal intención. Ibídem nota al pie 3. Pág. 282.

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