Sentencia 2009-00008 de octubre 27 de 2011

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Rad.: 11001-03-25-000-2008-00008-00 (0029-08)

Consejero Ponente:

Dr. Alfonso Vargas Rincón

Actor: Darío Caro Meléndez

Demandado: Gobierno Nacional

Bogotá, D.C., veintinueve de septiembre de dos mil once.

EXTRACTOS: «Para resolver, se

Considera

Los artículos 2º y 3º del Decreto 1810 de 1994, objeto de demanda, disponen lo siguiente:

DECRETO 1810 DE 1994 

(Agosto 3)

Por el cual se establece la planta de personal del Comisionado Nacional para la Policía.

El Presidente de la República de Colombia,

en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 14 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 21 de la Ley 62 de 1993

DECRETA:

ART. 2º—Los funcionarios vinculados a la planta de personal establecida en el presente decreto, estarán sometidos al régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva de que tratan los decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978 y demás normas que los modifican o adicionan.

ART. 3º—El Comisionado Nacional para la Policía distribuirá los cargos de la planta establecida en el presente decreto, estarán sometidos al régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva de que tratan los decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978 y demás normas que lo modifican o adicionan.

El decreto anterior se fundamentó para su expedición en el numeral 14 del artículo 189 de la Carta Política y en el artículo 21 de la Ley 62 de 1993.

Previo a decidir el fondo del asunto, señala la Sala, que esta corporación debe pronunciarse sobre la legalidad del decreto demandado a pesar de que fue derogado, por los efectos que durante su vigencia pudo haber surtido.

De igual manera, esta sección es la competente para decidir la controversia según lo previsto en los acuerdos 1 de 1978 y 39 de 1990, no obstante que la interpuesta en este proceso es la acción de nulidad por inconstitucionalidad consagrada en el numeral 2º del artículo 237 de la Carta Política, pues se trata de un decreto del Gobierno Nacional, expedido en el ejercicio de la función administrativa.

Precisado lo anterior, se tiene lo siguiente:

El problema jurídico en el presente asunto gira en torno a determinar si el Gobierno Nacional con la expedición del decreto demandado, desconoció el principio del respeto por los derechos adquiridos de los servidores del Estado, concretamente de los empleados de la oficina del Comisionado Nacional para la Policía y desmejoró sus salarios y prestaciones sociales, al excluirlos del régimen prestacional correspondiente al personal civil del Ministerio de Defensa, consagrado en los decretos 1214 de 1990, 1792 de 2000 y demás normas concordantes.

En consecuencia, se debe en primer lugar, determinar la naturaleza de dicha oficina.

Mediante la Ley 62 del 12 de agosto de 1993, se expidieron normas sobre la Policía Nacional, se creó un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional y la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, y se revistió de facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular aspectos normativos relacionados con la Policía Nacional. Así mismo, consagró mecanismos de control y para el efecto creó el cargo de Comisionado Nacional para la Policía, en los siguientes términos:

ART. 21.—Comisionado Nacional. Créase el cargo de Comisionado Nacional para la Policía, el cual tendrá por objeto ejercer la vigilancia del régimen disciplinario y operacional y tramitar las quejas de la ciudadanía, sin perjuicio de la vigilancia que les corresponde a los organismos de control.

El Comisionado Nacional para la Policía ejercerá las funciones de veeduría ciudadana y vigilancia del régimen disciplinario y operaciones policiales, verificando el estricto cumplimiento de leyes, decretos, reglamentos, resoluciones, directivas, disposiciones, órdenes y demás normas expedidas por el director general para el correcto funcionamiento de las unidades orgánicas estructurales de la Institución y de esta en conjunto.

Estas actividades se cumplirán con dependencia funcional de la dirección general, en los aspectos operativos y de coordinación en lo relacionado con el régimen disciplinario.

El Gobierno Nacional determinará la estructura de la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional, así como las funciones inherentes a su cargo (se resalta).

(...).

Según la norma transcrita, el cargo de Comisionado Nacional para la Policía, se creó para ejercer control y vigilancia del régimen disciplinario y operacional y tramitar las quejas de la ciudadanía. La misma ley ordenó al Gobierno Nacional, establecer la estructura orgánica de dicha oficina.

En cumplimiento de la anterior, mediante el Decreto 1588 de julio 26 de 1994 se fijó la estructura interna de la oficina del Comisionado Nacional para la Policía y se establecieron las funciones de sus dependencias, definiéndola como una oficina especial de control de la Policía Nacional. Al mismo tiempo le asignó un rubro específico y le concedió las facultades de crear y organizar, mediante acto administrativo, grupos de trabajo.

A través del Decreto 1810 de 3 de agosto de 1994 se constituyó la planta de personal del Comisionado Nacional para la Policía, y en el artículo 2º advirtió que sus funcionarios estarían sometidos al régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, así:

Los funcionarios vinculados a la planta de personal establecida en el presente decreto, están sometidos al régimen prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva de que tratan los decretos 3135 de 1968, 1045 de 1978 y demás normas que los modifiquen o adicionen.

Posteriormente y con base en las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 30 de la Ley 344 de 1996, el Gobierno Nacional, por medio del Decreto-Ley 1670 de 1997, suprimió la oficina del Comisionado Nacional para la Policía, aduciendo que cumplía funciones paralelas a otros organismos estatales y por Decreto 2059 de 1997 suprimió los cargos de la planta de personal.

La Corte Constitucional en Sentencia C-140 de 1998, declaró inexequible el Decreto-Ley 1670 de 1997, reestableciendo la oficina del comisionado.

El Decreto 1932 del 30 de septiembre de 1999, modificó la estructura del Ministerio de Defensa Nacional, incluyendo la oficina del Comisionado Nacional para la Policía en el despacho del ministro. Dispuso además que se trataba de “... una oficina especial de control” y que su estructura, organización y funciones serían las establecidas en la Ley 62 de 1993 y el Decreto 1588 de 1994.

El Decreto 49 del 2003, que modificó la estructura del Ministerio de Defensa, repite la ubicación de la oficina del comisionado en el despacho del ministro.

En vigencia de la Ley 489 de 1998, la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional era una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, dependiente del despacho del ministro, ubicación que conservó en las modificaciones que en años posteriores se hicieron a su estructura (Decretos 1932/99, 1512/2000 y 49/2003).

Es importante resaltar que de conformidad con lo establecido en los Decretos-Ley 1050 y 3130 de 1968, 130 de 1976, vigentes para la época en que se expidió la Ley 62 de 1993 y la Ley 489 de 1998, cuando se reestructuró el Ministerio de Defensa Nacional, a esta oficina no se le puede dar la connotación de establecimiento público, por cuanto para ser considerada como tal, ha debido ser creada o autorizada por la ley con ese carácter y en el asunto en estudio, fue creada como un cargo y luego denominada oficina especial, no atiende funciones administrativas, no presta servicios, no tiene personería jurídica, su autonomía administrativa es relativa, tiene asignado un rubro dentro del presupuesto nacional, no es descentralizada, no está adscrita al ministerio sino directamente ubicada dentro de él, etc.

En conclusión, el Comisionado Nacional para la Policía, fue creado como un cargo, luego definido como una oficina especial que hace parte de la estructura orgánica del Ministerio de Defensa Nacional, la cual se encuentra ubicada directamente en el despacho del ministro, lo que quiere decir que es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional.

Definida su naturaleza (dependencia del Ministerio de Defensa Nacional), y para efecto de definir el problema jurídico, es importante señalar lo siguiente:

En el Ministerio de Defensa Nacional, se aplican dos regímenes prestacionales. Uno, el que cobija a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional, contenidos en los decretos 1211, 1212 y 1213 de 1990 y demás concordantes, para el personal uniformado y el segundo, consagrado en el Decreto 1214 de 1990 y demás concordantes para el personal civil no uniformado del Ministerio de Defensa, las Fuerzas Militares y la Policía Nacional.

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 1214 de 1990, integran el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional:

... las personas naturales que presten sus servicios en el despacho del ministro, en la secretaría general, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional (se resalta).

Es claro en consecuencia, que los funcionarios vinculados a la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional como dependencia directa del despacho del Ministro de Defensa Nacional, hacen parte del llamado personal civil del Ministerio de Defensa Nacional, como se desprende de la norma transcrita.

No desconoce la Sala que en un principio el cargo de comisionado y luego la oficina especial no se encontraba dentro de la estructura orgánica de la Policía Nacional ni del Ministerio de Defensa Nacional, sin embargo, sí dependía funcionalmente de la dirección general en los aspectos operativos y de coordinación y fue contemplada en el Decreto 2203 de 1993, que desarrolló la estructura orgánica y las funciones de la Policía Nacional.

No existe ninguna posibilidad de que los servidores de la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional, no fueran personal civil, en consideración a que las únicas personas no uniformadas que no podían tener tal carácter, pertenecientes al Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, eran las contempladas en el inciso segundo del artículo 2º del Decreto 1214 de 1990, que disponía:

En consecuencia, las personas que presten sus servicios en los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de economía mixta y las unidades administrativas especiales, adscritos o vinculadas al Ministerio de Defensa, no tienen la condición de personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional y se regirán por las normas orgánicas y estatutarias propias de cada organismo.

Al no tener la oficina del Comisionado Nacional para la Policía Nacional ninguna de esas calidades, es decir, establecimiento público, empresa industrial o comercial del Estado, sociedad de economía mixta o unidad administrativa especial, adscritas o vinculadas, a sus empleados no podía más que considerárseles, personal civil.

En consecuencia, de conformidad con el artículo 189, numeral 14 de la Constitución Política, el Gobierno Nacional no tenía competencia para determinar, como lo hizo, el régimen prestacional de los empleados de la oficina del Comisionado Nacional para la Policía, potestad que es propia del Congreso de la República, según se desprende del artículo 150 numeral 19 de la misma Carta Política que señala:

ART. 150.—Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:

(...).

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:

(...).

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.

(...).

En consecuencia, no podía el Gobierno Nacional mediante un decreto reglamentario, excluir del régimen prestacional establecido en los decretos 1214 de 1990 y 1792 de 2000, al personal civil perteneciente a la oficina del Comisionado Nacional para la Policía, pues se atribuyó una competencia reservada a la ley. Se anularán, los artículos 2º y 3º del Decreto 1810 de 1994.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

DECLÁRASE la nulidad de los artículos 2º y 3º del Decreto 1810 del 3 de agosto de 1994 expedido por el Gobierno Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Una vez ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.»