Sentencia 2008-00011 de marzo 2 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Guillermo Vargas Ayala

Bogotá, D.C., dos (2) de marzo de dos mil dieciséis (2016).

Rad.: 25 000 23 24 000 2008 00011 02

Actor: Laboratorios Higea de Colombia Ltda.

Demandado: Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima

Ref.: Apelación sentencia

EXTRACTOS: «7.1. Consideraciones

7.1.1. Antes de entrar a estudiar los argumentos que sustentan el recurso de apelación, la Sala debe precisar que, según lo consagra el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, al cual se acude por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el pronunciamiento del juez encargado de resolver el recurso se debe limitar a los aspectos de la sentencia de primera instancia que fueron controvertidos en la alzada, amén de que se trate de un apelante único. En efecto, cuando ambas partes apelen, el juez de segunda instancia no tendrá limitación alguna para pronunciarse. En este caso el recurso fue planteado por la parte actora, lo cual lleva a aplicar el criterio legal ya explicado.

7.1.2. Con todo, el primer aspecto que debe resolverse es el relacionado con la decisión inhibitoria del tribunal respecto de los cargos formulados en la demanda contra el acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura de 22 de diciembre de 2006 y contra el acta de inspección, control y vigilancia de 22 de diciembre de 2006, por la cual se aplicó una medida de seguridad preventiva y se dispuso la suspensión total de actividades productivas. Para el efecto, la Sala verificará el contenido y alcance de los mencionados actos administrativos a fin de establecer si se trata de meros actos de trámite cuyo control judicial resulta improcedente, o si por el contrario, son actos que definen una situación jurídica determinada y por tanto pasibles de ser controvertidos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Contenido de las actas proferidas por la entidad demandada. 

7.1.3. El acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura de 22 de diciembre de 2006 es del siguiente tenor:

S2008-00011 fig1
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S2008-00011 fig2
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7.1.4. Por su parte, el acta de diligencia de inspección, control y vigilancia de 22 de diciembre de 2006, es del siguiente tenor:

Naturaleza del acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéutica. 

7.1.5. Visto el contenido del acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufactura farmacéuticas, se advierte que en el aparte denominado “concepto técnico” se resolvió que LABORATORIOS HIGEA LTDA., ubicado en la Carrera 28 Nº 7-25 de Bogotá D.C., NO CUMPLE con las BUENAS PRÁCTICAS DE MANUFACTURA FARMACÉUTICA, POR LO TANTO NO SE RENUEVA LA CERTIFICACIÓN RESPECTIVA PARA LA FABRICACIÓN DE MEDICAMENTOS”. Esta decisión fue adoptada a partir de la solicitud elevada por la parte actora para que le fuera renovado el aludido certificado de conformidad con las reglas que para el efecto disponían las normas vigentes, esto es, el Decreto 549 de 29 de marzo de 2001(1) entre otras.

7.1.6. Pues bien, si se analiza detenidamente el Decreto 549 de 2001 se advierte que en relación con las buenas prácticas de manufacturas, la autoridad competente puede adoptar varias decisiones distintas a saber: Que se niegue la expedición del certificado; que se otorgue la solicitud del certificado; que se renueve el certificado, que se niegue la renovación del certificado y que cancele el certificado.

7.1.7. En efecto, el artículo 2(2) del aludido reglamento establece que si de la visita hecha por el Invima se desprende que el solicitante cumple con los requisitos de buenas prácticas de manufactura, la entidad deberá expedir el correspondiente certificado dentro de los 15 días siguientes. Por el contrario, si advierte que el laboratorio no cumple con las buenas prácticas de manufactura farmacéutica, se dejará constancia de ello en las respectivas actas de la visita y el peticionario podrá elevar una nueva solicitud dentro de un término no superior a 4 meses. Con todo, la decisión mediante la cual se niega el certificado constituye una decisión administrativa que puede ser controvertida a través de los recursos establecidos en el Código Contencioso Administrativo (D. 549/2001, art. 6º) y en sede judicial, amén que constituye un acto administrativo cuyo contenido afecta el derecho subjetivo del petente.

7.1.8. Distinta es la figura de renovación del certificado contenida en el parágrafo del artículo 7º ibíd., según el cual el certificado de buenas prácticas de manufactura deberá ser renovado por un periodo igual al de su vigencia. Como puede apreciarse fácilmente, se trata de ampliar el plazo de vigencia del certificado y no de expedirlo por primera vez. Consecuencia de lo expuesto se advierte que la decisión relativa a la renovación del certificado constituye un acto administrativo autónomo que no puede confundirse con aquel que decide la solicitud inicial de expedición del certificado explicado en el punto 7.1.10 de esta providencia, ni con la cancelación del registro.

7.1.9. Respecto la cancelación del registro se debe tener en cuenta que el artículo 9º(3) del Decreto 549 de 2001 es perentorio en señalar que esta procede siempre que Invima, en ejercicio de sus atribuciones de inspección, vigilancia y control, encuentre que, posteriormente a la certificación de buenas prácticas de manufactura, el laboratorio las ha incumplido. Este es un escenario distinto al que comporta tanto la expedición del certificado como su renovación.

7.1.10. Lo visto permite concluir que a partir del procedimiento establecido en el Decreto 549 de 2001 el Invima, en lo relativo al certificado de buenas prácticas de manufactura, puede proferir las siguientes decisiones: a. Expedir el certificado. b. Negar la expedición del certificado. c. Renovar el certificado. d. Negar la renovación del certificado. e. Cancelar el certificado.

7.1.11. En ese orden, el acta de inspección al cumplimiento de buenas prácticas de manufactura farmacéutica de 22 de diciembre de 2006 constituye una decisión pasible de ser controvertida judicialmente, como quiera que en ella se consagra una decisión administrativa de carácter definitiva, de ahí que se haya dispuesto que “NO SE RENUEVA LA CERTIFICACIÓN RESPECTIVA PARA LA FABRICACIÓN DE MEDICAMENTOS”, lo que concuerda con el origen del acto, esto es, la solicitud elevada por el representante legal de Laboratorios Higea de Colombia Ltda., para la renovación del certificado.

7.1.12. Lo visto muestra a la Sala que la decisión inhibitoria asumida por el tribunal de descongestión no guarda correspondencia con el contenido del acto y el contexto del procedimiento administrativo en que se expidió, siendo necesario revocar la decisión, tal y como se dejará expuesto en la parte resolutiva de esta providencia.

Naturaleza del acta de diligencia de inspección, control y vigilancia a Laboratorios Higea de Colombia Ltda.  

7.1.13. Este acto administrativo decidió aplicar medida sanitaria preventiva consistente en el decomiso del producto TOLESIN y la medida sanitaria de seguridad consistente en la suspensión total de actividades productivas.

7.1.14. El marco normativo de esta decisión se encuentra dado por el Decreto 677 de 1995(4), que en su artículo 104 contempla las medidas sanitarias de seguridad que pueden ser de varios tipos: clausura temporal del establecimiento; suspensión parcial o total de actividades o servicios; decomiso de objetos o productos; destrucción o desnaturalización de artículos o productos y la congelación o suspensión temporal de la venta o empleo de productos y objetos.

7.1.15. El artículo 105 del mismo decreto, señala que el objeto de las medidas sanitarias de seguridad consiste en prevenir o impedir la ocurrencia de un hecho que ponga en peligro la salud de la comunidad. Bajo esta perspectiva se tiene que la medida se ajusta dentro de aquellas actuaciones administrativas que se catalogan como preventivas, lo que llevó a quo a considerar que el acto administrativo es de trámite. En virtud de lo anterior, la Sala se ve llamada a reiterar su precedente jurisprudencial en relación con la naturaleza jurídica de medidas de este tipo.

Reiteración jurisprudencial – Medidas preventivas 

7.1.16. Mediante providencia de 26 de noviembre de 2015,(5) la Sala aclaró el punto relativo a la naturaleza de las medidas preventivas al manifestar:

5.2. Naturaleza jurídica de los actos impugnados. Posición jurisprudencial

En desarrollo del principio de precaución en materia ambiental, contenido en el marco de la Constitución ecológica, la Ley 1333 de 2009 estableció las denominadas medidas preventivas como un conjunto de decisiones de ejecución inmediata que pueden adoptar las autoridades ambientales, en aplicación de su poder de policía, tendientes a “prevenir, impedir o evitar la continuación de la ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o la salud humana” (art. 4º). 

Estas medidas ambientales preventivas, de acuerdo a la citada Ley, (i) no tienen la naturaleza jurídica de sanción, (ii) su ejecución y efectos deben ser inmediatos debido a su carácter preventivo, y (iii) deben ser adoptadas mediante acto administrativo debidamente motivado. 

Frente a la naturaleza de dicho acto administrativo, se pronunció la Sección cuando dirimió igualmente un recurso de apelación en contra de una decisión de rechazo de la demanda, en el que consideró que sólo las decisiones que determinaran medidas preventivas o aquellas que impusieran una sanción podían considerarse como actos definitivos y por tanto susceptibles de censura en esta jurisdicción: 

“En efecto, considera la Sala que los actos administrativos demandados son de trámite por las consideraciones arriba esbozadas, pues el Ministerio está efectuando una serie de observaciones relacionadas con el cumplimiento de las condiciones contenidas en una serie de actos administrativos a través de los cuales se otorgó permiso de perforación exploratoria de hidrocarburos de un proyecto denominado “Bloque Río Putumayo” a la sociedad Ram Petroleums Limited., quien se encontraba vinculada con Ecopetrol S.A. en virtud de un contrato de asociación, negocio jurídico éste que según se advierte de los antecedentes vistos en los actos censurados, mediante radicado número 088 del 1 de octubre de 2003 fue terminado unilateralmente por la demandante. 

Bajo tal escenario, sería demandable aquel que termine la citada actuación administrativa, esto es, la que sancione o adopte las medidas preventivas como consecuencia de un eventual incumplimiento por parte de Ecopetrol S.A., de las obligaciones a las que se requirió su acatamiento en el artículo primero del Auto 2770 de 2008”.(6) (Subrayado fuera de texto). 

En igual sentido se pronunció esta Sección en Auto del 16 de febrero de 2012 en el cual sostuvo que en algunos casos la adopción de una medida preventiva puede ser considerada como definitiva la dadas las consecuencias jurídicas de su imposición. Es importante destacar que el contenido de la resolución que se estaba censurando en el citado proveído es similar al que ordenar la medida preventiva en el caso que nos ocupa, tal y como se podrá evidenciar en el siguiente acápite. La providencia de 2012 sostuvo lo siguiente: 

“Pues bien, descendiendo el anterior análisis al caso concreto, se tiene que en relación con los siguientes actos proferidos por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR: Resolución 032 del 13 de mayo de 2008 mediante la cual la CAR dio inicio al trámite administrativo ambiental contra TERRAPUERTO INDUSTRIAL EL DORADO; la número 045 del 13 de agosto de 2008 mediante la cual se rechazó el recurso de reposición contra el anterior acto; contra la Resolución 069 del 22 de octubre de 2008 que aclaró la Resolución Nº 045 en el sentido de indicar que la decisión recurrida es la 032 y 030; Auto OPSC número 001499 del 6 de octubre de 2009 mediante la cual se efectúa requerimientos a la sociedad INVERSIONES GVM y CIA. LTDA.; Auto OPSC 081 del 22 de enero de 2010, mediante la cual se decretó pruebas y dictó otras disposiciones por parte de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR; la Resolución 0066 del 6 de mayo de 2010 mediante la cual se resolvió la revocatoria directa de la Resolución Nº 074 de 2009; y el Auto OPSC 1044 del 19 de junio de 2010 a través del cual se resolvió la revocatoria directa del auto 1499, debe la Sala aclarar que son de trámite, pues la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, CAR está efectuando una serie de observaciones relacionadas con el cumplimiento de las condiciones contenidas en una serie de actos administrativos a través de los cuales se otorgó permiso de perforación exploratoria de hidrocarburos de un proyecto denominado “Terrapuerto Industrial el Dorado” a la sociedad TERRAPUERTO INDUSTRIAL EL DORADO, quien junto a la empresa PROMOTORA TERRAZINO S.A. suscribieron un contrato con la sociedad INVERSIONES GVM Y CIA LTDA., en el que ésta adquirió la responsabilidad sobre el manejo de la totalidad de la obra. 

En efecto, considera la Sala que el único acto administrativo susceptible de ser impugnado en esta jurisdicción es el contenido en la Resolución 0074 del 6 de octubre de 2009, dado que allí la CAR está imponiendo medidas preventivas a la recurrente como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contenidas en el citado contrato suscrito con la empresa PROMOTORA TERRAZINO S.A., consolidando en ella una situación jurídica particular. Del siguiente tenor es el citado acto: 

ARTÍCULO PRIMERO: Modificar el artículo primero de la Resolución 032 del 13 de mayo de 2008, el cual quedará así: 

“Imponer a la sociedad INVERSIONES GVM Y COMPAÑÍA LTDA., identificada con N.I.T...una medida preventiva de suspensión de las actividades de disposición de material de reheléenlo, que se encuentra realizando en el humedal La florida, predio Bodegas Terrapuerto 2, localizado en la vereda Vuelta Grande, jurisdicción del Municipio de Cota, Cundinamarca, de acuerdo a lo expuesto en la parte motiva de la Resolución.”(7)” (Subrayado de la Sala). 

La Sección Segunda en auto del 25 de abril de 1996 en el proceso número 12184, recogió la posición que sobre el particular venía desarrollado la Sección Primera de la forma que a continuación se expone: 

“La DIMAR no otorga el certificado que reclama el Instituto Geográfico Agustín Codazzi para continuar el trámite, por lo menos hasta que concluya la investigación a que alude el citado oficio, y desde este punto de vista las exigencias a que el acto acusado se contrae no pueden satisfacerse, lo cual impide la continuación de la actuación administrativa, haciéndose por lo mismo este acto de trámite enjuiciable ante ésta jurisdicción”.(8) 

El acto demandado, proferido por la administración Caja Nacional de Previsión Seccional Risaralda, es de trámite en cuanto no resuelve el fondo de la controversia entre los reclamantes, es decir, no decide a quién de estos corresponde el derecho sobre el seguro de muerte del funcionario X, pero tal acto asume el carácter de definitivo en cuanto decide suspender el pago de un seguro hasta tanto la justicia ordinaria decida lo pertinente, evento que se llevará a cabo en el presente proceso de acuerdo con las pretensiones de la demanda. Apoyándose, pues, en la literalidad del artículo 57 del Decreto Reglamentario 1848 de 1969, CAJANAL hace imposible la continuación de la actuación administrativa provocada por las sendas peticiones de los reclamantes del seguro, por lo que se reitera que el acto demandado finalmente adquiere la connotación de definitivo,...”(9)”.(10). (Subrayas de la Sala). 

5.3. Actos pasibles de control judicial. Caso concreto 

Ahora bien, la sociedad demandante, por conducto de su apoderado, pretende de manera principal la nulidad de dos actos administrativos: el primero, compuesto por el Acta de Diligencia de 19 de octubre de 2012 y la Resolución Nº 01300 de 24 de octubre de 2012(11); y el segundo, por el Memorando de 17 de enero de 2013(12) y la Resolución Nº 00117 de 04 de febrero de la misma anualidad(13).  

5.3.1. Sobre el argumento relacionado en el recurso acerca del desconocimiento de los actos complejos acusados de parte del Tribunal, debe la Sala aclarar que las decisiones enjuiciables son las contenidas en las dos resoluciones que expidió la Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., es decir, la Resolución 01300 del 24 de octubre de 2012 y la número 00117 del 4 de febrero de 2013, ya que tanto el acta de diligencia como el memorando, respectivamente, configuran actos preparatorios o de trámite de las citadas resoluciones, en tanto no definen la situación jurídica de imposición de la medida preventiva o de su levantamiento, sino que permiten que a partir de la visita correspondiente la administración tome una decisión definitiva. 

5.3.2. Para la Sala resulta imperioso entonces centrar el objeto de estudio en la Resolución 01300 de 24 de octubre de 2012, toda vez que es de este acto administrativo que se deriva la imposición (y legalización) de la medida ambiental preventiva de la cual la demandante predica la causación de los perjuicios por ella sufridos. La parte resolutiva de la decisión es del siguiente tenor: 

ARTÍCULO PRIMERO. Legalizar la medida preventiva consistente en suspensión de actividades de obra de construcción, impuesta por la Secretaria Distrital de Ambiente mediante acta del 19 de octubre de 2012 en el predio denominado “El Burrito”, ubicado en la Avenida Carrera 86 Nº 8D-01, identificado con Chip Catastral AAA0160UDTO del barrio Tintalá, Localidad de Kennedy, realizada por la URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A., identificada con Nit. 830012053-3, a través de su representante legal o quien haga sus veces, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución. 

PARÁGRAFO SEGUNDO. La URBANIZADORA MARIN VALENCIA S.A., no podrá adelantar actividades hasta tanto no se cumpla lo establecido en el parágrafo primero del artículo primero del presente acto administrativo. 

(...)”.(14) 

La citada decisión permite concluir que la medida preventiva determinó para la parte demandante una situación jurídica de carácter definitivo en tanto que la obligó a suspender las actividades de construcción que venía adelantando, lo cual pudo haber causado perjuicios de orden económico. 

Es claro que crea una situación jurídica de carácter particular que produce efectos jurídicos para el demandante en lo que hace a la ejecución de la actividad de construcción, y que habida cuenta de las citadas consideraciones tales decisiones deben ser objeto de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 

Ahora bien, el hecho de que la medida se haya levantado con posterioridad, no hace que sea considerada como de trámite, pues por el contrario, lo que indica es que el periodo de la medida es cierto y determinable, y que por ello puede ser censurable por la vía judicial.  

7.1.17. Como se desprende de la regla jurisprudencial transcrita, la Sala encuentra que una medida preventiva se considera como acto administrativo definitivo pasible de ser controvertido judicialmente, cuando a partir de ella se determina para el sujeto pasivo una situación jurídica. Con todo, se requiere que la decisión de la administración genere efectos jurídicos independientes de aquellos que puedan producirse o desprenderse de actuaciones administrativas posteriores.

7.1.18. En el caso concreto resulta evidente que la decisión contenida en el acta de 22 de diciembre de 2002 determinó para la parte actora una situación jurídica de carácter definitivo toda vez que, en virtud de ella, se decomisó un lote de productos y se ordenó la suspensión total de actividades productivas, quedando demeritada la decisión inhibitoria proferida por el tribunal.

Los fallos inhibitorios y la garantía de la doble instancia. 

7.1.19. Teniendo en cuenta que los cargos de nulidad imputados a las actas de 22 de diciembre de 2006 no fueron desatados por la primera instancia, la Sala reitera la línea jurisprudencial que de tiempo atrás viene aplicando en casos que, como este, se presentan inhibiciones injustificadas que vulneran el principio de doble instancia y de contera incurren en la pretermisión de una instancia judicial. Al respecto la Sala ha decidido:

“De tal manera que resulta injustificado que el Juzgador de primer grado se haya abstenido de estudiar el fondo de la controversia, teniendo a su alcance la facultad oficiosa de interpretar la demanda, máxime si, como ya se dijo, la acción instaurada se encontraba presentada dentro del término de caducidad.

Esta Sala en reiterados pronunciamientos y con ocasión del estudio de la acción de tutela contra providencias judiciales, ha amparado entre otros, el derecho fundamental de acceso a la Administración de Justicia cuando en casos, como el presente, el Juzgador de primer grado ha proferido decisión inhibitoria injustificadamente y ha dado lugar a que se revoque tal decisión y, en su lugar, se ordene, que se profiera nueva sentencia, en la cual se resuelva el fondo del asunto.

Es así como en sentencia de 28 de febrero de 2013(15), la Sala dijo:

“... En reiterados pronunciamientos la Sala ha puesto de presente, con apoyo en los principios de economía, celeridad y eficacia que rigen la función judicial, que el juez tiene la obligación de ejercer los deberes-poderes de impulsión procesal que la ley le otorga, para hacer efectivos los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

Entre esos deberes, se cuenta el deber procesal de adecuar la acción a la que legalmente corresponde, y de darle el trámite correspondiente con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para concluirlo con sentencia inhibitoria injustificada. Así lo puso de presente esta Sección en sentencia de 14 de febrero de 2012, al señalar:

“Se debe advertir que el tribunal... tuvo la obligación de haber adecuado la acción al trámite que le correspondía.

La Sala considera, en esta medida, que el juez debe asumir los deberes encaminados a garantizar el derecho y evitar decisiones que no son de fondo y no resuelven sobre las pretensiones, convirtiéndose en casos de denegación de justicia y vulneración de los derechos fundamentales, desconociendo los mandatos y deberes que le imponen los artículos 37 y 409 del Código de Procedimiento Civil, respecto a la diligencia y obligación de velar por la rápida solución del proceso, los cuales resultan aplicables ante la jurisdicción contenciosa administrativa a través de la remisión que hace el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo (D. 01/84)”.

El juez no puede asumir una posición pasiva que por esa causa, le conduzca a abstenerse de fallar de fondo, pues es su deber adoptar las medidas procesales para hacer eficaz la protección del bien jurídico para cuya efectividad el ciudadano pone en marcha la jurisdicción.

La razonabilidad de la tesis que reitera la Sala, a favor del cumplimiento por los jueces, del deber procesal de adecuar la acción al trámite que legalmente corresponda, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada, a más de evitar desgaste judicial, es plausible, pues a todas luces, resultaría totalmente vano adelantar un proceso a sabiendas, de antemano, que no podrá existir pronunciamiento sobre el fondo del asunto.

3.3. Análisis del caso concreto.

En lo que refiere a la situación fáctica del presente caso, se destaca que la accionante considera vulnerados los derechos fundamentales del acceso a la administración de justicia y al debido proceso, con ocasión de las sentencias inhibitorias dictadas por parte del Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de acción contractual contra el municipio de Samaniego, con radicado número 2010-00073, que pretendía la declaración de incumplimiento de la obligación de suscribir el contrato que mediante Resolución de 27 de diciembre de 2007 fue adjudicado, y la indemnización por los perjuicios causados. Por ello, solicita en la acción de tutela que se ordene al Juzgado Tercero Administrativo de Pasto proferir una decisión de fondo sobre la controversia planteada.

Dentro del proceso de acción contractual antes mencionado, el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto justificó la decisión inhibitoria considerando que la acción contractual interpuesta en contra del municipio de Samaniego, no era la acción correcta, y que la accionante debió invocar la acción de simple nulidad o la acción de nulidad y restablecimiento como lo establece el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en su inciso segundo: Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento, según el caso.

En esa línea se pronunció el Tribunal Administrativo de Nariño, quien para confirmar el fallo inhibitorio, manifestó en la providencia que resolvió la apelación, una indebida escogencia de la acción, no obstante, estuvo en desacuerdo con el a quo en la acción que debió haberse interpuesto, pues a su juicio, por la pretensión de carácter indemnizatorio la Fundación Futuro de Paz tenía que acudir a la jurisdicción mediante acción de reparación directa.

En el curso de la presente acción de tutela, las instancias judiciales accionadas reiteraron en la contestación los argumentos por los cuales tomaron la decisión inhibitoria. El municipio de Samaniego guardó silencio.

Antes de proceder al análisis del caso concreto, la Sala primero puntualizará los presupuestos expuestos arriba en la parte considerativa de esta providencia, con el objetivo de determinar si, efectivamente, las sentencias inhibitorias que fueron proferidas por el Juzgado Tercero Administrativo de Pasto y por el Tribunal Administrativo de Nariño en el proceso referenciado, constituyen una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia de la tutelante.

Ahora bien, descendiendo a la controversia bajo examen, debe entrar a considerarse, que el Juez Tercero Administrativo de Pasto tenía jurisdicción y competencia para conocer de la demanda presentada, teniendo en cuenta que esta contenía una pretensión en contra de una entidad estatal referente a un tema contractual que no superaba la cuantía de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como lo exige el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo en su numeral 5º; y que la demanda cumplía con los requisitos formales señalados en el Código de Procedimiento Civil en el capítulo I del título VII, que versa sobre la demanda, y utilizados por analogía en procedimiento administrativo, por lo cual era correcta la admisión de la demanda, como efectivamente se dispuso.

Sin embargo, el Juez Tercero Administrativo de Pasto ni durante el curso del proceso, ni al momento de emitir el fallo, adoptó alguna medida o agotó alguna posibilidad que le permitiera llegar a proferir una sentencia de fondo, pues solo se limitó a manifestar una indebida escogencia de la acción por parte del actor, pese a que, como quedó expuesto, tenía la obligación de cumplir con el deber impuesto por el artículo 86 del Código de Procedimiento Civil, de adecuar la acción para darle el trámite que legalmente le corresponde, aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada.

Se reitera que el juez tiene la obligación constitucional de emitir sentencias que fallen de fondo los problemas jurídicos que sean sometidos a su conocimiento por los ciudadanos. Para cumplir de manera cabal con dicho deber, el funcionario judicial debe hacer uso de los poderes que le otorga la ley procesal.

Fuerza es, entonces, proteger el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la accionante y, en consecuencia, ordenar al Juez Tercero Administrativo de Pasto, tome la medidas procesales pertinentes para que en el término máximo de dos (2)meses, profiera sentencia que estudie el fondo de las pretensiones planteadas en el caso sub examine...”. (Negrilla y subraya fuera de texto).

Cabe advertir que esta corporación, al estudiar en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera por los tribunales contencioso administrativos, en las cuales no se ha resuelto el fondo del asunto —ello ha sido considerado injustificado—, en su lugar, ha procedido a proferir la providencia de mérito que corresponda, en aplicación del ultimo inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, el cual prevé:

“Cuando se hubiere apelado una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”.

Sin embargo, la Sala observa que esta norma resulta incompatible con el texto de los artículos 29 y 31 de la Carta Política, que consagran el principio de la doble instancia.

Sobre este principio, la Corte Constitucional en Sentencia C-095 de 2003 (Exp. D-4172, M.P. doctor Rodrigo Escobar Gil), precisó:

“... 6.3. De la doble instancia, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia.

4. El principio de la doble instancia está previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, a cuyo tenor: “Toda sentencia podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley”, en armonía con el artículo 29 del mismo ordenamiento, que consagra que toda persona tiene derecho a “... impugnar la sentencia condenatoria...”.

Dicho principio no sólo se encuentra previsto en los artículos 29 y 31 de la Carta Fundamental, sino que también aparece consagrado en las normas de derecho internacional humanitario, concretamente, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, los cuales le otorgan el carácter de garantía judicial y de mecanismo de protección, destinado a hacer efectivos los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico y a velar por la recta actuación de la administración, máxime en aquellos casos en los cuales a partir del ejercicio de sus funciones puede imponer sanciones (v.gr. en los procesos penales).

Así, en torno al desarrollo del procedimiento penal, el artículo 8º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), dispone que: Garantías judiciales. (...) 2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (...) h) Derecho a recurrir el fallo ante juez o tribunal superior”. A su vez, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece que: “(...)5. Toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito por la ley (...).

Luego, la misma Convención Americana sobre Derechos Humanos, de manera genérica y en relación con todo tipo de procedimientos, determina que: “Artículo 25. Protección judicial. 1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

2. Los Estados Partes se comprometen: 

a) A garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga el recurso;  

b) A desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y 

c) A garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso”. 

Es claro que a partir de la interpretación armónica y sistemática de la Constitución Política y de los tratados internacionales de derechos humanos, el principio de la doble instancia se erige en una garantía esencial para preservar el debido proceso y, además, para mantener incólume la integridad de los derechos e intereses de los asociados.

En esta medida, el principio de la doble instancia se convierte en una garantía constitucional que informa el ejercicio del ius puniendi del Estado en todas sus manifestaciones, no sólo cuando se trata de la aplicación del derecho penal por los órganos judiciales sino también en el derecho administrativo sancionatorio y, específicamente, en tratándose del desarrollo y práctica del derecho disciplinario1

5. La doble instancia surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley. Con este propósito, el citado principio —según lo expuesto—, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública.

6. Es, entonces, indudable que en el origen de la institución de la doble instancia subyacen los derechos de impugnación y de contradicción. En efecto, la garantía del derecho de impugnación y la posibilidad de controvertir una decisión, exigen la presencia de una estructura jerárquica que permita la participación de una autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa, sea porque los interesados interpusieron el recurso de apelación o resulte forzosa la consulta.

La Corte, en relación con el tema, ha determinado que: “[t]radicionalmente se ha aceptado que el recurso de apelación forma parte de la garantía universal de impugnación que se reconoce a quienes han intervenido o están legitimados para intervenir en la causa, con el fin de poder obtener la tutela de un interés jurídico propio, previo análisis del juez superior quien revisa y corrige los defectos, vicios o errores jurídicos del procedimiento o de la sentencia en que hubiere podido incurrir el a quo...”.2

7. Por otra parte, el citado principio permite hacer efectivo el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que éste por su esencia, implica la posibilidad del afectado con una decisión errónea o arbitraria, de solicitarle al juez o autoridad competente la protección y restablecimiento de los derechos consagrados en la Constitución y la ley3. Así mismo, la doble instancia tiene una relación estrecha con el derecho de defensa, ya que a través del establecimiento de un mecanismo idóneo y efectivo para asegurar la recta administración de justicia, garantiza la protección de los derechos e intereses de quienes acceden al aparato estatal4.

Por consiguiente, mediante la ponderación y aplicación armónica de estos derechos, se logra comprometer a las autoridades públicas en el logro de los fines propios del Estado Social de Derecho, entre los cuales, se destacan la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución, la vigencia de un orden justo y el respeto de la dignidad humana (art. 2º, C.P.)...”.

Como quiera que el asunto a que se contrae la sentencia dictada en el proceso de la referencia, no está considerado dentro de los casos que deban ventilarse en única instancia, resolver de fondo la controversia en la segunda instancia, implica reemplazar al a quo en el estudio de los cargos de la demanda que no realizó y equivale a convertirla en única instancia, privando a la parte desfavorecida del derecho fundamental de ejercer legítimamente su defensa, íntimamente ligado al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

Por estas razones, en cumplimiento de lo normado en el artículo 4º de la Carta Política(16), debe la Sala inaplicar el último inciso del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, para este caso concreto.

Por lo expresado precedentemente, debe la Sala revocar la sentencia apelada para disponer, en su lugar, que el a quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda.”(17)

7.1.20. Así las cosas, y en aras de resguardar la garantía de la doble instancia y el derecho a la defensa como aristas del derecho fundamental al debido proceso, la Sala revocará el fallo impugnado en lo relativo a la decisión del tribunal de declararse inhibido para resolver los cargos formulados contra las actas de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas y de diligencia de inspección, control y vigilancia, ambas de 22 de diciembre de 2006, y disponer la devolución del expediente al Tribunal de origen para que resuelva de fondo los cargos formulados contra dichos actos administrativos.

7.1.21. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

REVOCAR PARCIALMENTE la sentencia de 12 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “C” en descongestión, y ordenar que el a quo se pronuncie de fondo respecto de los cargos de nulidad planteados en la demanda contra el acta de inspección al cumplimiento de las buenas prácticas de manufacturas farmacéuticas a Laboratorios Higea de Colombia Ltda., mediante la cual el Invima decidió no renovar el certificado de buenas prácticas de manufactura, y el acta de diligencia de inspección, control y vigilancia a Laboratorios Higea de Colombia Ltda., por la cual se impuso a la parte actora medida sanitaria de seguridad preventiva consistente en el decomiso del producto TOLESIN y la suspensión total de actividades productivas.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

Consejeros: Roberto Augusto Serrato Valdés, Presidente—María Elizabeth García González—María Claudia Rojas Lasso—Guillermo Vargas Ayala».

1 “Por el cual se establece el procedimiento para la obtención del Certificado de cumplimiento de la buenas prácticas de manufactura por parte de los laboratorios fabricantes de medicamentos que se importen o produzcan en el país”.

2 ART. 2º—Visita de certificación. Radicada la solicitud ante el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, Invima, con sus respectivos soportes, el instituto evaluará la documentación y determinará si es procedente efectuar la visita de Certificación de BPM. De ser procedente, programará la visita dentro de noventa (90) días calendario siguientes, para lo cual establecerá un cronograma con el fin de realizar la Visita de Certificación en las instalaciones del laboratorio y/o establecimiento fabricante. En caso de no ser procedente la visita, deberá informarse al interesado los aspectos que dieron lugar a ello y que deberán ser corregidos por el solicitante dentro de los quince (15) días calendario siguientes. Habrá lugar al rechazo de la solicitud, cuando el solicitante no corrija los aspectos en su totalidad.

PAR. 1º—Si del resultado de la visita se concluye que el laboratorio y/o establecimiento no cumple con las BPM vigentes, el Invima hará constar dicho incumplimiento junto con las recomendaciones que quedarán consignadas en las respectivas actas de visita, copia de la cual deberá entregarse al interesado al final de la diligencia. En este caso, el interesado deberá presentar una nueva solicitud de certificación, en un término no inferior a cuatro (4) meses contados a partir de la fecha de esa visita. Así mismo, se aplicará el trámite señalado en el artículo primero de este.

PAR. 2º—Si del resultado de la visita se establece que el laboratorio fabricante de medicamentos cumple con las buenas prácticas de manufactura, el Invima expedirá el certificado de cumplimiento dentro de los siguientes quince (15) días calendario, contados a partir de la fecha de certificación.

3 ART. 9º—Cancelación del Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura. El certificado de Cumplimiento de Buenas Prácticas de Manufacturas se concede en razón a que el laboratorio fabricante cumple con los requisitos exigidos para su expedición. Por consiguiente, si en uso de las facultades de inspección, vigilancia y control, la autoridad sanitaria competente encuentra posteriormente que se han incumplido las buenas prácticas de manufactura, procederá a la cancelación de la certificación, mediante acto debidamente motivado, contra el cual procederán los recursos de acuerdo con lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las medidas sanitarias de seguridad, si a ello hubiere lugar, cuando se trate de los laboratorios fabricantes de medicamentos ubicados en Colombia. Para el caso de medicamentos importados, además, procederá a prohibir el ingreso y comercialización en nuestro país del medicamento de que se trate, sin perjuicio de adelantar el respectivo proceso sancionatorio, de conformidad con lo previsto en el título VIII del Decreto 677 de 1995.

PAR.—El laboratorio fabricante de medicamentos producidos en el país que no obtengan el Certificado de Buenas Prácticas de Manufactura expedido por el Invima, no podrán continuar la fabricación de medicamentos. Para el caso de los medicamentos importados, se prohibirá el ingreso de los productos al país.

4 “Por el cual se reglamenta parcialmente el régimen de registros y licencias, el control de calidad, así como el régimen de vigilancia sanitaria de medicamentos, cosméticos, preparaciones farmacéuticas a base de recursos naturales, productos de aseo, higiene y limpieza y otros productos de uso doméstico y se dictan otras disposiciones sobre la materia”.

5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, 26 de noviembre de 2015, Rad. 2013-00717. Actor: Fiduciaria Bancolombia en Liquidación en calidad de vocero del Fideicomiso Fundación Otero – Bancafé Panamá, C.P. Guillermo Vargas Ayala.

6 Consejo de Estado. Sección Primera. Auto del 1º de diciembre de 2011. Exp. 2009-00220, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

7 Fl. 220 del cdno. anexos de la demanda.

8 Sección Primera, sentencia del 4 de agosto de 1995, Exp. 3081, C.P. Ernesto Rafael Ariza.

9 Sección Segunda. Auto de 25 de Abril de 1996, Exp. 12184, C.P. María Eugenia Samper.

10 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. Sexta Edición. 2014. Librería y Ediciones del Profesional, pág. 324.

11 Resolución 01300 de 24 de octubre de 2012, “Por la cual se legaliza una medida preventiva y se toman otras determinaciones”.

12 Memorando de 17 de enero de 2013, denominado “LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL MANEJO DEL ECOSISTEMA HUMEDAL EL BURRITO”, Radicado Nº 2013IE006013.

13 Resolución 00117 de 04 de febrero de 2013, “Por la cual se dispone el levantamiento de una medida preventiva”.

14 Fls. 198 y 199del cdno. anexo Nº 3.

15 Exp. AC-2012-01642, Actora: Fundación Futuro de Paz, C.P. María Claudia Rojas Lasso.

16 Dicho artículo prevé: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales...”.

17 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo de Cundinamarca. Sección Primera. 25 de abril de 2013, Exp. 2006-01004-01, C.P. María Elizabeth García González.