Sentencia 2008-00019/19249 de marzo 30 de 2016

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 660012331000200800019-01

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Nº Interno: 19249

Demandante: Gabriel Germán Londoño Gutiérrez

Demandado: Municipio de Pereira

Bogotá, D.C., treinta de marzo de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Gabriel Germán Londoño Gutiérrez contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó la pretensión de nulidad de la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006 y la Resolución 3036 del 26 de junio de 2007, que confirmó la anterior, expedidas por el municipio de Pereira, que asignaron, entre otros, la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, del predio denominado “San Gabriel”, de propiedad del demandante.

Antes de resolver el fondo del asunto, la Sala dispone que no analizará los alegatos que controvierten el estudio de factibilidad realizado para la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, con base en la violación del artículo 6 del Acuerdo 12 de 2005, por: a) haberse aplicado en el estudio el “método del doble avalúo”, b) porque este método se fundamentó en avalúos que se realizaron sin intervención de peritos y, c) porque el mismo se aplicó en forma irregular porque la comparación de precios tuvo como referencia una zona “testigo” que no tiene similitud con las obras, y d) porque al referido estudio no se anexaron los documentos soportes de los avalúos históricos(4).

Lo anterior, por cuanto el demandante, en el concepto de la violación desarrollado en la demanda, aceptó que el método utilizado por la Administración fue el de “factores de beneficio”(5), y discutió que los coeficientes que lo conformaron fueron indebidamente determinados en los actos demandados. En ese sentido, en la demanda no se planteó el nuevo hecho aducido en la apelación, relativo a que la contribución que se demanda fue asignada con fundamento en el método de “doble avalúo”.

Tampoco resulta procedente el estudio de los hechos relacionados en los literales b), c) y d) señalados, puesto que se fundamentan en la nueva situación fáctica planteada en el recurso de apelación.

Precisado lo anterior, la Sala establecerá la procedencia del método, del sistema, de la zona de influencia, y del beneficio de las obras, para efectos de la determinación del hecho y la base gravable de la contribución por valorización asignada al predio “San Gabriel”, de propiedad de Gabriel Germán Londoño Gutiérrez. Para el efecto, se reiterarán las consideraciones realizadas por la Sala en un caso similar al que es objeto de controversia.

3.3. Determinación del método y del sistema de la contribución de valorización. Reiteración jurisprudencial(6). 

La Sala reitera que los métodos son aquellas pautas técnicas encaminadas a la previa definición de criterios para determinar los costos y beneficios que inciden en el valor de la propiedad inmueble.

Del método dependerá que el gravamen guarde proporción con el beneficio económico que representa para el inmueble la ejecución de la obra y, por ende, que la “valorización” del bien atienda criterios de razonabilidad.

El artículo 3º del Acuerdo Municipal 122 de 1998 consagra lo siguiente:

“Los métodos que podrán ser utilizados, son entre otros los siguientes:

a) Método simple de frentes.

(…)

b) Método de las áreas.

(…)

C) Método combinado de áreas y frentes.

(…)

d) Método de las zonas.

(…)

e) Método de factores de beneficio. 

Consiste en que los beneficios se determinan empleando un coeficiente numérico, obtenido con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles. Toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios que han de obtener con su construcción. Es aplicable a toda clase de obras viales y en general, a todas aquella en que el beneficio se produce en forma compleja, según determinadas circunstancias propias de la obra o de los inmuebles servidos o mejorados por ella”.

El sistema dice la relación con la medición económica, valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en el quantum de la contribución.

En dicho acuerdo los sistemas adoptados son:

“ART. 4º—Sistemas. Formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación; son directrices cuyo acatamiento es obligatorio para el encargado de fijar una tarifa que constituyen a la vez, garantía del contribuyente frente a la administración”.

Con fundamento en la anterior norma, el Concejo Municipal de Pereira expidió el Acuerdo 12 de 2005, que ordenó la ejecución de las obras mediante el sistema de contribución de valorización, aplicando el método de “factores de beneficio”(7).

Con base en el artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005, la alcaldía de Pereira expidió la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, mediante la cual asignó la contribución de valorización ordenada en el Acuerdo 12 de 2005, en los siguientes términos:

“Primero. Descripción del proyecto. El proyecto “Plan de Obras 2005-2007 cuya financiación por el sistema de contribución de valorización fue ordenado mediante el Acuerdo 12 de 2005 y cuya distribución aquí se ordena comprende el siguiente conjunto obras:

(…)

Quinto. Procedimiento técnico: El procedimiento técnico empleado para la tasación de la contribución es el método de factores de beneficio, consagrado en el artículo 3º del Acuerdo 122 de 1998, y adoptado por el artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005, que consiste en la distribución con base en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con las obras”.

3.1.1. El caso concreto

Para el demandante, el sistema y el método aplicados para la distribución y asignación de la contribución de valorización fueron determinados de manera arbitraria por el municipio de Pereira, puesto que no corresponden a los fijados en las normas del municipio que regulan el tributo.

La Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, objeto de demanda, estableció que el plan de obras 2005-2007 se financiaría mediante el sistema de contribución de valorización, y que la tasación de la misma se haría por el sistema de método de factores de beneficio(8), que corresponden al sistema y método consagrado en el Acuerdo 122 de 1998 (Estatuto de Contribución de Valorización del Municipio de Pereira), adoptados por el Acuerdo 12 de 2005 (acuerdo ordenador de la contribución de valorización para la construcción del plan de obras 2005-2007).

Lo anterior permite evidenciar que los actos demandados establecieron de manera clara el sistema y el método de los costos y beneficios para las obras decretadas, así como la manera de hacer el reparto, de acuerdo con lo dispuesto en las normas creadoras del tributo. Esto permite afirmar que los actos demandados no infringieron los artículos 3º, 4º y 6º inciso 1º, del Acuerdo Municipal 122 de 1998.

3.2. Determinación de la zona de influencia y del beneficio de las obras. reiteración jurisprudencial(9) 

3.2.1. La zona de influencia

El Acuerdo 122 de 1998, Estatuto de Contribución de Valorización en el Municipio de Pereira, define la zona de influencia así:

Zona de influencia: Es el área territorial que de conformidad con los estudios definitivos resulta beneficiada por una obra y en consecuencia, sobre los predios que existen en aquella, se debe distribuir el cobro de las inversiones”.

El artículo 11 del mismo acuerdo se refiere a dos conceptos: i) la zona de citación que corresponde al área territorial que resulta beneficiada con las obras de acuerdo con los estudios previos de prefactibilidad que se realicen sobre el beneficio y la capacidad de pago y, ii) zona de influencia que es, se repite, el área territorial que resulta beneficiada con fundamento en los estudios definitivos de factibilidad.

El Acuerdo 12 de 2005, por medio del cual se ordenó la ejecución del plan de obras de la contribución de valorización discutida, determinó en el artículo 2º la zona de citación y facultó al alcalde del municipio de Pereira para que efectuara los estudios de factibilidad —los definitivos— presupuesto sine qua non para definir la zona de influencia.

3.2.1.1. El caso concreto

Según el demandante, el municipio de Pereira asignó la contribución por valorización a pesar de que el predio no recibió beneficio económico con la ejecución de las obras, supuesto indispensable para la asignación y distribución, de conformidad con el artículo 1º del Acuerdo 122 de 1998.

Dijo, además, que se vulneraron los artículos 5º al 11, 13 al 16, 18 y 23 ibídem, porque no estableció correctamente la zona de influencia, ni el método de factores de beneficio, amén de que la administración no adelantó visita al predio ni realizó un censo para establecer las características del predio, las circunstancias que lo relacionan con las obras y la capacidad de pago.

Además, agregó que los actos acusados se fundamentaron en el criterio subjetivo del municipio y en estadísticas generales.

Sobre el particular se considera:

El Estudio de Factibilidad de la contribución por valorización del plan de obras 2005-2007, concluyó:

“Capítulo V

5. Zona de influencia

5.1 Criterios para determinar el área de influencia

(…)

• La delimitación de la zona de influencia prevista en el estudio de prefactibilidad que sirvió de base al Acuerdo 12 de 2005 se vio ratificada por el presente estudio de factibilidad, el cual determinó la necesidad de ampliar la zona de influencia agregando un pequeño sector urbano hasta la calle 35. (…)”(10).

Sobre la base de dicho estudio, la Resolución 1268 del 14 de julio de 2006, por medio de la cual se asignó la contribución discutida, limitó como zona de influencia la misma zona de citación establecida en el Acuerdo 12 de 2005, con la modificación atinente a la inclusión del sector urbano de la calle 35, que generó algunas modificaciones en las coordenadas de la parte oriental.

Lo anterior, a juicio de la Sala, no es irregular, ya que la zona de citación puede ampliarse, reducirse y, en general, modificarse si así lo determinan los estudios de factibilidad definitivos, precisamente, porque con fundamento en esos estudios es que se determina el área territorial definitiva que se beneficia por la ejecución de las obras.

En ese orden, se evidencia que la delimitación de la zona de influencia se dio como resultado de las atribuciones que los acuerdos 122 de 1998 y 12 de le confirieron al alcalde del municipio de Pereira, previa definición de la zona de citación por parte del concejo del municipio, sin que pueda concluirse la violación de las normas municipales citadas como violadas.

A lo anterior se suma el hecho de que no existen elementos de juicio o medios de convicción que permitan concluir que la zona de influencia fue mal o erróneamente determinada, o que los estudios de factibilidad no se elaboraron conforme la técnica y la razón.

En consecuencia, no procede el cargo.

3.2.2. Factores de beneficio. Reiteración jurisprudencial(11) 

Sobre la regulación del método de factores de beneficio, el artículo 3º del Acuerdo 122 de 1998, dispone:

“ART. 3º—Método.

(…)

e. Método de los factores de beneficio. Consiste en que los beneficios se determinan empleando un coeficiente numérico, obtenido con base en todos los factores que puedan influir en el mayor valor de los inmuebles. Toma como base para la distribución de las contribuciones de valorización, las áreas de los inmuebles que han de ser gravadas, pero calificando en cada uno de ellos, separadamente y mediante la utilización de factores, las respectivas características, condiciones individuales de los predios y su relación con la obra y los beneficios que han de obtener con su construcción. Es aplicable a toda clase de obras viales y en general, a todas aquellas en que el beneficio se produce en forma compleja, según determinadas circunstancias propias de la obra o de los inmuebles servidos o mejorados por ella.

Los factores de beneficio para tener en cuenta son los siguientes:

1. Distancia y acceso a la obra.

1.(sic) Beneficio generado por la obra

3. Características geométricas de cada inmueble

4. Cambios de uso a causa de la obra.

5. Topografía.

6. Calidad de la tierra.

7. Situación socioeconómica de los distintos sectores de la zona de influencia.

8. Otros factores dependiendo de la naturaleza de las Obras.

PAR. —Los factores determinados anteriormente no serán los únicos utilizables en la distribución de contribuciones de valorización, pues de acuerdo con la naturaleza de la obra y los efectos de beneficio, el concejo municipal podrá en cada caso al decretar la obra, fijar otros factores”.

En virtud de lo anterior, el artículo 6º del Acuerdo 12 de 2005 indicó:

“ART. 6º—Liquidación de Contribuciones: Facúltese al alcalde municipal, para elaborar los estudios de factibilidad, la expedición y aprobación de los cuadros de liquidación definitivos de las contribuciones que deberán pagar los propietarios y poseedores de los inmuebles beneficiados por las obras aplicando el método de factores de beneficio consagrado en el literal e del artículo 3º del Acuerdo 122 del 1998, que consiste en la distribución con base en factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales más sobresalientes de los predios y las circunstancias que lo relacionan con las obras.

Los factores que se utilizarán para asignar la contribución de valorización de que trata el presente acuerdo, son los siguientes:

Factores de beneficio.

Factores de uso de destinación económica.

Factores socioeconómicos, el cual depende del estrato socioeconómico.

Factor topografía, para predios considerados lotes.

Factor de ríos, quebradas y zonas de protección”.

3.2.2.1. El caso concreto

El demandante controvirtió los factores de beneficio adoptados, bien porque no se aplicaron conforme con las pautas técnicas y normativas del Acuerdo 122 de 1998, o porque la aplicación del acuerdo condujo a fijar equivocadamente el monto de la contribución.

En el estudio de factibilidad que sirvió de fundamento a los actos administrativos demandados obran los factores que tuvo en cuenta el municipio de Pereira para determinar el beneficio aludido. Entre estos factores se encuentran: la incidencia de las obras en los precios de los predios, el uso de los suelos, la destinación económica de los inmuebles, los factores socioeconómicos, topográficos, de ríos y zonas de protección, de distancia y acceso, de capacidad de pago, y el beneficio que se genera a nivel de movilidad y conectividad(12).

En el estudio de factibilidad consta que esos factores fueron determinados con fundamento en el censo realizado tanto en la zona urbana como en la rural, mediante encuestas que tuvieron en cuenta el estrato, los sectores socioeconómicos, la población, el grupo familiar y la información económica(13).

Así mismo, fueron consultadas fuentes externas como el Sisbén, el Comité de Cafeteros de Pereira, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la Secretaría de Planeación Municipal y la Secretaría de Desarrollo Rural(14).

Esa información no fue desvirtuada por el contribuyente, ni siquiera con el dictamen pericial solicitado. Si bien el dictamen sostuvo que el predio “San Gabriel” no recibía un beneficio por la ejecución de las obras, solo se sustentó en el criterio personal del perito(15), pero no en pruebas o razones objetivas, serias y técnicas, que controvirtieran el estudio de factibilidad y las pautas y factores que tuvo en cuenta el municipio demandado para determinar la contribución.

En cuanto al factor distancia, consta en el estudio de factibilidad que este factor fue determinado con fundamento en planos y mapas del área territorial beneficiada con las obras(16).

3.3. Conclusión

Conforme con lo expuesto, se encuentra que el accionante no probó que la liquidación de la contribución por valorización hecha en los actos demandados hubiere desconocido las características del predio, y las circunstancias que lo relacionan con las obras.

Igualmente, tampoco demostró que el predio objeto de gravamen no hubiere percibido un beneficio económico por la realización de las obras del plan 2005-2007.

En consecuencia, la Sala considera que los actos administrativos demandados se ajustaron a derecho. Se confirma la sentencia apelada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del 15 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Gabriel Germán Londoño Gutiérrez contra el municipio de Pereira.

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha

Magistrados: Martha Teresa Briceño de Valencia—Hugo Fernando Bastidas Bárcenas—Jorge Octavio Ramírez RamírezCarmen Teresa Ortiz de Rodríguez.»

4 Este cargo se refiere a la aplicación del método del doble avalúo, pues, conforme como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia C-155 de 2003, ese método consiste en comparar el valor de un predio antes y después de la realización de la obra mediante peritos.

5 Folios 18, 19, 77, 79, 80 del cuaderno principal 1.

6 Sentencia del 11 de febrero de 2014, expediente 660012331000200800162-01 (18858), demandante: Jorge Bernardo Londoño y otros, demandado: municipio de Pereira, Consejero ponente Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

7 Cfr. Artículos 1º y 6º.

8 Artículo 5º.

9 Ídem.

10 Folio 294 del Cuaderno estudio de factibilidad.

11 Ídem.

12 Cuaderno estudio de factibilidad.

13 Folios 227 y 228 del cuaderno estudio de factibilidad.

14 Folio 230 del cuaderno estudio de factibilidad.

15 Folios 61 a 63 del cuaderno 2 de pruebas.

16 Folios 173 a 175 cuaderno estudio de factibilidad.