SENTENCIA 2008-00021/21083 DE MARZO 9 DE 2017

 

Sentencia 2008-00021/21083 de marzo 9 de 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 68001233100020080021-01 (21083)

Actor: Jaime Orlando Cañón Flechas

Demandado: Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga

Referencia: Competencia para fijar la tarifa de la contribución de valorización, sistema y método

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Bogotá D.C., nueve de marzo de dos mil diecisiete.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la sección determinar si la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga tenía competencia para liquidar la contribución de valorización al predio del demandante, identificado con el número catastral 307010400310015000.

Contribución por valorización del proyecto canalización quebrada La Iglesia, en los municipios de Bucaramanga y Girón del departamento de Santander. Reiteración jurisprudencial(10).

1.1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, los concejos municipales pueden imponer tributos a partir del establecimiento legal del impuesto. Para el efecto, los acuerdos impositivos pueden fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, así como las tarifas de los impuestos.

No obstante, tratándose de contribuciones, en los acuerdos se puede facultar a las autoridades municipales, como lo es el alcalde, para que fije la tarifa que se cobre a los contribuyentes como participación en los beneficios que les proporcionen las obras a realizar, siempre que sea establecido, previamente, el sistema y el método para definir tales beneficios y la forma de hacer el reparto de dicho beneficio.

1.2. El Director General de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, en uso de sus atribuciones legales y estatutarias en especial las consagradas en el “estatuto del sistema de la contribución de valorización de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga”, adoptada mediante Acuerdo 865 de 13 de julio de 1998, del consejo directivo de la corporación, aclarado mediante Acuerdo de consejo directivo 938 de 27 de mayo de 2002, profirió la Resolución 000640 de 16 de julio de 2003, mediante la cual se distribuyó la contribución por valorización del proyecto canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander, y asignó una contribución de valorización al predio de propiedad de Jaime Orlando Cañón Flechas, identificado con cédula catastral 307010400310015000, por valor de $ 31.855.707(11).

1.3. Conforme con lo establecido en el numeral 7 del artículo 150 de la Constitución Política, le correspondía al Congreso por medio de ley reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, fue así como la Ley 99 de 1993, reguló su creación y funcionamiento.

1.4. La naturaleza jurídica de las corporaciones se encuentra definida en el artículo 23 de la Ley 99 de 1993, como aquellos entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.

Estas corporaciones son una categoría de entidades públicas, dotadas de un régimen especial que les permite conjugar una serie de condiciones que garantizan su autonomía, la participación de las autoridades territoriales y la ejecución de una sola política ambiental y cuyas funciones se dirigen a preservar el medio ambiente y los recursos naturales.

1.5. Según constancia del secretario general de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga(12), la Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga fue constituida mediante escritura pública 2769 de 2 de octubre de 1965 de la notaría segunda del círculo de Bucaramanga, en virtud de un acto de asociación entre entidades públicas, fue reestructurada en 1979 con base en la Ley 130 de 1976, luego en virtud de la expedición de la Ley 99 de 1993, fue reestructurada y reconocida legalmente como una corporación autónoma regional.

1.6. De acuerdo con los artículos 3º y 4º de la Resolución 1890 de 2006 del Ministerio de Ambiente y Vivienda y Desarrollo Territorial(13), la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de laMeseta de Bucaramanga es un ente corporativo autónomo creado por la ley, de carácter público, que se relaciona con el nivel nacional, departamental y municipal, integrado por las entidades territoriales de su jurisdicción.

1.7. En la sentencia apelada se observa que el a quo consideró que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga no estaba facultada para expedir los actos administrativos demandados, por su naturaleza jurídica, esto es, persona jurídica del orden nacional, que de acuerdo con la Sentencia C-155 de 2003 no tiene competencia para fijar la tarifa de contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.

La corporación, en el escrito de apelación, alega que la competencia para el efecto surge del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993.

1.8. Al respecto, la Sala reitera que si bien la ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden delegar en las autoridades administrativas la fijación de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, aquellas deben fijar directamente el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, de acuerdo con el inciso 2 del artículo 338 de la Constitución Política(14).

A falta de definición legal de lo que debe entenderse por “métodos y sistemas”, se ha entendido por parte de la jurisprudencia, con base en una interpretación de la finalidad del artículo 338 de la Constitución, que los “métodos” son pautas técnicas encaminadas a la previa definición de los criterios que tienen relevancia en materia de tasas y contribuciones para determinar los costos y beneficios que inciden en una tarifa y, los “sistemas” son las formas específicas de medición económica, de valoración y ponderación de los distintos factores que convergen en dicha determinación(15).

1.9. Por su parte, el numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se limitó a señalar, como una de las funciones de las corporaciones autónomas regionales, la de: “25. Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la corporación; fijar los demás derechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley.

Esta disposición no determina expresamente el sistema ni el método para definir los costos y beneficios de la contribución de valorización, en abierto desconocimiento del inciso 2 del artículo 338 de la Constitución Política.

1.10. La Corte Constitucional en la Sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003, con ocasión de la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra los artículos 2º y 5º (parciales) del Decreto 1604 de 1966, adoptado como legislación permanente mediante la Ley 48 de 1968, y contra el artículo 11 (parcial) del Decreto 2171 de 1992, analizó la naturaleza y características de la contribución de valorización, frente al principio de legalidad del tributo, así:

“(...)

Ahora bien, frente a los “impuestos”, y sin importar si ellos son de carácter nacional o territorial, la Carta exige que tanto el Congreso, como las asambleas departamentales y los concejos municipales definan con rigor sus elementos. Pero en el caso de las tasas y de las contribuciones especiales, es posible que las autoridades administrativas fijen la tarifa, siempre y cuando la ley, ordenanza o acuerdo, señalen el sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer su reparto.

16 ...

Lo primero que la Sala observa es que para determinar las tarifas de tasas y contribuciones la Constitución noseñaló lo que debía entenderse por “sistema” y “método”, pero reconoció la necesidad de acudir a ellos al menos en tres momentos: (i) para definir los costos de los servicios, esto es, los gastos en que incurrió una entidad, (ii) para señalar los beneficios generados como consecuencia de la prestación de un servicio (donde naturalmente está incluida la realización de una obra) y, (iii) para identificar la forma de hacer el reparto de costos y beneficios entre los eventuales contribuyentes.

(...)

El Decreto 1604 de 1966 no señala ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas determinen el valor a pagar por concepto de valorización

25. De conformidad con los planteamientos expuestos, y una vez revisado en detalle el contenido del Decreto 1604 de 1966, la Corte no encuentra que en él se definan el sistema y el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa en la contribución especial de valorización.

(...)

27. Fácilmente puede observarse cómo los términos “sistema” y “método” aparecen directamente relacionados con la interpretación concreta del Decreto 1604 de 1966. En otras palabras, el alcance de uno u otro concepto depende, en buena medida, del rigor con el cual se analiza la normatividad aplicable en cada caso.

No obstante, de conformidad con los planteamientos señalados ampliamente en esta sentencia, la Corte considera que la noción de “sistema” y “método” en el caso de la contribución de valorización hace referencia a la existencia de un conjunto ordenado de reglas y procedimientos básicos, necesarios para determinar (i) el costo de la obra, (ii) los beneficios que reporta y (iii) la forma de distribución de los factores anteriores.

(...)

29. De acuerdo con lo anterior y teniendo en cuenta que el Decreto 1604 de 1966 no señaló ni el sistema ni el método para que las autoridades administrativas fijen la tarifa de la contribución de valorización, la Corte considera que la expresión “nacional”, contenida en el artículo 1° de ese decreto, desconoce el principio de legalidad tributaria y así será declarado en esta sentencia. En consecuencia, ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.

No sucede lo mismo frente a las entidades territoriales, porque como se trata de una competencia compartida entre el Congreso y los diferentes órganos de representación popular, las asambleas departamentales o los concejos municipales, según el caso, pueden (en este caso deben) señalar el sistema y el método para fijar la tarifa, estando facultados incluso para concretarla directamente en situaciones específicas (subraya la Sala).

Como la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga es una persona jurídica pública autónoma del orden nacional, le es aplicable la ratio decidendi establecida en la Sentencia C-155 de 2003 según la cual ninguna autoridad administrativa del orden nacional podrá fijar la tarifa de la contribución por valorización hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para que esas entidades puedan hacerlo.

1.11. Teniendo en cuenta que los actos demandados —resoluciones 000640 del 16 de julio de 2003, 000460 de 18 de mayo de 2007 y 000807 de 10 de agosto de 2007— por medio de las cuales se asignó la contribución por valorización a cargo del demandante, del proyecto canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, se profirieron con posterioridad a la Sentencia C-155 del 26 de febrero de 2003(16) y, conforme al artículo 45 de la Ley 270 de 1996 estatutaria de la administración de justicia, las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control “tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”, de manera que los efectos de ese fallo son plenamente aplicables a los actos administrativos en discusión.

Por lo expuesto, la competencia para distribuir la contribución no surgió del numeral 25 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, toda vez que dicha norma solo se limitó a señalar que dentro de las funciones de las corporaciones autónomas regionales se encuentra la de: “Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble”, sin determinar expresamente el sistema y el método. En consecuencia, no prospera el cargo.

1.12. En cuanto a lo alegado por la corporación en el recurso de apelación, según el cual, mediante las sentencias del 29 de agosto de 2002(17) y 4 de septiembre de 2008(18), la sección cuarta del Consejo de Estado negó la nulidad de los acuerdos 866 y 865 de 1998, expedidos por el consejo directivo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, y como los actos demandados son consecuencia directa de los referidos acuerdos, también deben declararse ajustados a derecho.

La Sala aclara que la Sentencia del 29 de agosto de 2002, proferida en el proceso 10161 decidió sobre la legalidad del Acuerdo 866 de 13 de julio de 1998, “Por el cual se decreta la contribución por valorización del proyecto “Canalización quebrada La Iglesia, municipios de Bucaramanga y Girón, departamento de Santander”, por los cargos de falta de competencia del consejo directivo de la corporación para expedir el acuerdo acusado, falsa motivación del acto y violación del derecho de defensa, con fundamento, los dos primeros, en haberse atribuido al consejo directivo una facultad que no le confería la ley, y el último en la violación del derecho de defensa por no haberse publicado previamente el Acuerdo 865 de 1998.

Y la providencia del 4 de septiembre de 2008, exp. 15872, negó la nulidad del Acuerdo 865 del 13 de julio de 1998, “Por el cual se adopta el estatuto del sistema de la contribución de valorización”. Esta providencia analizó los cargos de: 1. Falta de competencia fundado en que el literal e) del artículo 25 de la Ley 99 de .1993 señala que la facultad para expedir los estatutos de las corporaciones autónomas regionales radica en las asambleas corporativas, y no en los consejos directivos; 2. Falsa motivación, porque al no ser de competencia legal del consejo directivo de la entidad la expedición del Acuerdo 865 de 1998, no se podía señalar que era de su resorte hacerlo; y 3. Vulneración del derecho de defensa, toda vez que el Acuerdo 865 ib. establece un procedimiento de notificación de actos particulares y concretos, diferente al previsto en los artículos 44 y 45 del Código Contencioso Administrativo. Además, porque el artículo 59 del acuerdo demandado establece la notificación por edicto de la decisión del recurso que procede contra la resolución distribuidora, si el recurrente no se presenta dentro de los cinco días siguientes a su citación, pero no señaló cuándo debe hacerse la citación, cómo debe hacerse, ni desde cuándo se cuentan los cinco días para el edicto, y el artículo 30 del acuerdo demandado asigna como función de la junta de representantes la de formular objeciones a las resoluciones distribuidoras, mientras que el artículo 42 del Decreto 1394 de 1970 confiere ese derecho a todos los interesados, con amplios motivos de reclamación, cuando el artículo 30 mencionado los restringe.

Sin embargo, la nulidad de los actos administrativos aquí demandados se generó por la falta de competencia de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga para imponer la tarifa de la contribución por valorización, hasta tanto el Congreso de la República señale el sistema y el método para hacerlo, es decir, que los análisis de legalidad de los Acuerdos 865 y 866 de 1998, hechos por esta Sala en las referidas sentencias, versaron sobre otros cargos, por lo que los fundamentos de dichos fallos no pueden extenderse a los actos objeto de esta decisión. No prospera el cargo.

En virtud de lo anterior, se confirmará la sentencia de primera instancia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso administrativo, sección cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Se CONFIRMA la Sentencia de 23 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(10) Sentencias de 19 de abril de 2012, Exp. 18364, 10 de mayo de 2012, Exp. 18518, C.P. William Giraldo Giraldo, 11 de octubre de 2012, Exp. 18210 y de 18 de octubre de 2012, Exp. 17683, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(11) Fls. 41-59 c.p.

(12) Fl. 18 c.p.

(13) Fls. 105 y 106 c.p.

(14) La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir quo las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

(15) Se reitera el criterio expuesto por la sección en sentencias del 23 de junio de 2005, Exp. 14365, C.P. María Inés Ortiz Barbosa y, del 18 de mayo de 2006, Exp. 15197, C.P. Ligia López Díaz.

(16) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(17) Exp. 10161, C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié.

(18) Exp. 15872, C.P. María Inés Ortiz Barbosa.