Sentencia 2008-00022 de abril 25 de 2013

 

Sentencia 2008-00022 de abril 25 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 11001-03-27-000-2008-00022-00(17301)

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Actor: Javier Hernando Muñoz Segovia y otro

Demandado: Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Acumulado 11001-03-27-000-2008-00033-00(17377)

Bogotá, D.C., veinticinco de abril de dos mil trece.

Fallo

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

Le corresponde a la Sala decidir si son nulos los decretos que a continuación se transcriben:

1.1. Decreto 358 de 2002:

“Decreto 358 de 2002

(Feb. 28)

Por el cual se fijan condiciones para la exclusión del impuesto sobre las ventas para materias primas químicas utilizadas en la fabricación de medicamentos, plaguicidas e insecticidas.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el parágrafo 2º del artículo 424 del estatuto tributario,

DECRETA:

ART. 1º—Materias primas químicas para la elaboración de medicamentos. Las materias primas químicas destinadas a la síntesis o elaboración de medicamentos correspondientes a las partidas 29.36, 29.41, 30.01, 30.03, 30.04 y 30.06 del actual arancel de aduanas, clasificables en los capítulos 11, 12, 13, 15, 17, 25, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 38, 39 y 72 para medicamentos de uso humano y en los capítulos 13, 15, 16, 17, 21, 23, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35 y 38 para los de uso veterinario, están excluidas del impuesto sobre las ventas si se cumplen las condiciones establecidas en el presente decreto, según el caso” (el destacado no hace parte de la norma).

1.2. Decreto 3733 de 2005:

“Decreto 3733 de 2005
(Oct. 20/2005)

Por el cual se fijan condiciones para la exclusión del impuesto sobre las ventas para materias primas químicas utilizadas en la fabricación de medicamentos, plaguicidas e insecticidas y fertilizantes

El Presidente de la República de Colombia

En uso de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 424 del estatuto tributario

DECRETA:

ART. 1º—Materias primas químicas para la elaboración de medicamentos. Las materias primas químicas destinadas a la síntesis o elaboración de medicamentos correspondientes a las partidas 29.36, 29.41, 30.01, 30.03, 30.04 y 30.06 del actual arancel de aduanas, clasificables en los capítulos 11, 12, 13, 15, 17, 25, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35, 38, 39 y 72 para medicamentos de uso humano y en los capítulos 13, 15, 16, 17, 21, 23, 28, 29, 30, 32, 33, 34, 35 y 38 para los de uso veterinario, están excluidas del impuesto sobre las ventas si se cumplen las condiciones establecidas en el presente decreto, según el caso” (el destacado no hace parte de la norma).

El demandante Javier Hernando Muñoz Segovia puso de presente que el Decreto 358 de 2002 fue derogado por el Decreto 358 de 2005. Sin embargo, por los efectos que pudo surtir ese decreto mientras estuvo vigente, pidió que la Sala se pronunciara de fondo sobre las pretensiones de nulidad.

En aplicación del criterio reiterado de esta corporación(2), según el cual es pertinente decidir de fondo las demandas de actos administrativos generales en virtud de los efectos que pudieron producir mientras estuvieron vigentes(3), la Sala procede a decidir si son nulos los decretos demandados.

Para el efecto, la Sala parte de reiterar(4), en relación con la facultad reglamentaria del gobierno, que está gobernada por el principio de necesidad, que se materializa en la pertinencia que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.

También ha precisado que, entre más general y amplia haya sido la regulación por parte de la ley, más forzosa es su reglamentación en la medida en que este mecanismo facilitará la aplicación de la ley al caso concreto. Contrario sensu, cuando la ley ha detallado todos los elementos que se requieren para aplicar esa situación al caso particular no amerita expedir el reglamento(5).

De esta manera, se reitera, el ejercicio de la función reglamentaria no debe sobrepasar ni invadir la competencia del legislativo, en el sentido de que el reglamento no puede desfigurar la situación regulada por la ley ni hacerla nugatoria o extenderla a situaciones de hecho que el legislador no contempló. Mientras el reglamento preserve la naturaleza y los elementos fundamentales de la situación jurídica creada por la ley, bien puede este instrumento propio del ejecutivo detallar la aplicación de la ley al caso mediante la estipulación de todo lo concerniente al modo como los sujetos destinatarios de la ley la deben cumplir(6).

Los demandantes alegaron que los decretos demandados violaron los artículos 150-12, 189-11 y 338 de la Carta Política, porque limitaron la exclusión del impuesto sobre las ventas que dispuso el artículo 424 del estatuto tributario para las materias primas necesarias para la producción de medicamentos. Esa limitación ocurrió, a juicio de los demandantes, cuando el gobierno decidió precisar en qué capítulos del arancel de aduanas podrían clasificar las materias primas requeridas para la producción de medicamentos excluidos.

La Sala considera que no se configura esa violación, por cuanto, tal como se precisó, el principio de necesidad que rige la facultad reglamentaria, se materializa en la pertinencia que en un momento dado existe de detallar el cumplimiento de una ley que se limitó a definir de forma general y abstracta determinada situación jurídica.

Para la Sala, es razonable que el gobierno justificara que era pertinente, para efectos de control tributario y aduanero, precisar los capítulos del arancel de aduanas dentro de los que pueden estar clasificadas las materias primas excluidas del impuesto sobre las ventas.

La Sala aprecia, además, que ese listado tiene una gran cobertura si se tiene en cuenta que alude, no a partidas o subpartidas del arancel, sino a capítulos que comprenden todo tipo de partidas y subpartidas arancelarias de productos del reino animal y vegetal, minerales, metales, productos de las industrias químicas y productos manufacturados, entre otros.

El reglamento demandado, entonces, no es caprichoso ni arbitrario, o por lo menos no se demostró que así sea.

La nulidad se pretende por el hecho de que el gobierno, en realidad, pudo omitir incluir capítulos que pueden contener subpartidas arancelarias en las que clasifiquen materias primas requeridas para la producción de medicamentos excluidos del impuesto sobre las ventas, y esa omisión ha sido interpretada por los demandantes en el sentido de que el gobierno quiso restringir el beneficio tributario, cuando, en realidad, solo quiso facilitar el ejercicio del control fiscal y aduanero. Para la Sala, los decretos demandados no desfiguran la situación regulada por el artículo 424 del estatuto tributario puesto que se parte del presupuesto de que en los capítulos enlistados en los decretos demandados, eventualmente sí se clasifican materias primas requeridas para la producción de medicamentos excluidos. Tampoco está probado que los decretos demandados hayan hecho extensivo el beneficio tributario a situaciones distintas a las previstas en el artículo 424 del estatuto tributario.

En consecuencia, la Sala no encuentra probada la causal de nulidad por violación de los artículos 150-12, 189-1 y 338 de la Constitución Política, y 424 del estatuto tributario.

Sin embargo, en cuanto a que los decretos demandados hacen parcial y eventualmente nugatorio el beneficio, la Sala considera que tales decretos no son nulos siempre que se interprete que el listado en ellos previstos se hizo a título enunciativo, que no taxativo. De manera que, si un importador o un contribuyente prueba que importó o vendió una materia prima requerida para la producción de los medicamentos excluidos a que alude el artículo 424 del estatuto tributario podrá invocar la exclusión del impuesto sobre las ventas, así tales materias primas no clasifiquen en ninguno de los capítulos del arancel de aduanas listados en las normas demandadas. Le corresponderá a la DIAN, en las oportunidades pertinentes, exigir la prueba de que los bienes tratados como excluidos, en realidad, reúnen las condiciones para ser tratados como tales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NIÉGANSE las pretensiones de nulidad de los decretos 358 de 2002 y 3733 de 2005 proferidos por el Gobierno Nacional, en las condiciones referidas en la parte considerativa de la sentencia.

2. RECONÓCESE personería jurídica al abogado Enrique Guerrero Ramírez como apoderado de la DIAN.

Cópiese, notifíquese y comuníquese. Cúmplase».

(2) Sentencia de 14 de enero de 1991, Exp. S-157, M.P. Carlos Gustavo Arrieta Padilla, reiterada en sentencias de Sala Plena de 6 de marzo de 1991, Exp. No. S - 148, M.P Jaime Abella Zárate, y de 23 de julio de 1996, Exp. S-612, M.P. Juan Alberto Polo Figueroa, entre otras.

(3) El ponente de esta sentencia es de la tesis de que es improcedente el control de legalidad que recae sobre los actos administrativos derogados porque si bien tuvieron vigencia y pudieron causar algún efecto particular y concreto ora a favor ora en contra de alguien, lo cierto es que sería el juez del caso concreto o del proceso judicial en el que se involucre la aplicación de la norma demandada el encargado de definir si la norma contenía o no contenía disposiciones ilegales o inconstitucionales. Es decir, que si alguien se considera afectado por la aplicación en concreto de la norma derogada bien podría demandar oportunamente lo pertinente, esto es, en el acto particular.

Por igual, el ponente es de la idea de que la expedición de normas generales, por el solo hecho de estar en el ordenamiento jurídico, causan un efecto general, efecto que no permite suponer que, por ese solo hecho, causan un efecto particular y concreto, puesto que esto dependerá de cada situación.

El fundamento de la tesis no es otro que la aplicación de la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria, que alude al fenómeno jurídico en el que desaparecen los fundamentos de hecho y de derecho del acto administrativo.

La pérdida de ejecutoria del acto administrativo impide un pronunciamiento judicial del fondo, por sustracción de materia. A juicio del ponente, esa es la tesis que debería adoptarse. Esta vez, por efectos prácticos, la ponencia se elaboró con fundamento en la posición de la mayoría.

(4) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil doce (2012). Rad. 760012331000200601049 76001233100200602333 01(Acumulados. Nº interno: 17141 Y 17945 Demandante: Coral Visión Ltda. S.I.A. Compañía Agrícola de Seguros S.A. Demandado: DIAN.

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil once (2011). Rad. 11001-03-27-000-2008-00012-00(17066). Actor: Mary Claudia Sánchez Peña. Demandado: Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Educación Nacional.

(6) Ídem.