Sentencia 2008-00024 de mayo 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 25000-23-27-000-2008-00024-02(18847)

Consejero Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez

Actor. Jairo Cardozo Salazar

Demandado. Instituto de Desarrollo Urbano, IDU

Bogotá, D.C., nueve de mayo de dos mil trece

EXTRACTOS: « Consideraciones de la Sala

El debate en esta instancia gira en torno a tres motivos de inconformidad planteados por el apelante, a saber:

i) La necesidad de hacer visitas a todos y cada uno de los predios ubicados en la zona de influencia del plan de obras;

ii) El alcance restrictivo de la definición de “acto ejecutoriado” dado en el glosario de la memoria técnica y,

iii) El efecto de los yerros en el proceso de cobro de la contribución sobre la validez de los actos demandados.

Sobre el particular, sostiene el apelante que: i) El IDU debió visitar todos los inmuebles a efectos de realizar el censo predial ordenado por los acuerdos distritales; ii) La definición de “acto ejecutoriado” inhibe de presentar los recursos procedentes en la vía gubernativa y iii) La fallas en el proceso de cobro, contenidas en documentos oficiales, determinan la irregularidad de los actos acusados.

Por su parte, aduce la entidad demandada que: i) No es obligatoria la visita a todos y cada uno de los predios comprendidos en la zona de influencia; basta con las visitas de terreno hechas por la administración mediante las cuales se corrigieron inconsistencias; ii) La imprecisión en la definición contenida en la memoria técnica no determina la invalidez e ineficacia de los actos acusados; y iii) Los argumentos tendientes a desestimar la providencia de primera instancia por los errores en el cobro de la contribución no están probados y, además, no se relacionan con ninguno de los cargos planteados en la demanda por lo que no fueron objeto de consideración y decisión por parte del a quo.

Considera la Sala:

1. El censo predial.

El Acuerdo 180 de 2005(14), norma que autoriza el cobro de la contribución por valorización, consagra en el artículo 9º lo siguiente:

“ART. 9º—Inventario predial. El instituto de desarrollo urbano de manera previa a la asignación de cada contribución de valorización, realizará un proceso de identificación de características físicas, jurídicas, económicas y cartográficas de las unidades prediales, que conforman la zona de influencia y de las variables que califican el beneficio causado por la obra o plan de obras, para efectos de la liquidación, distribución y asignación de la contribución de valorización, a partir de la información que reporte el Departamento Administrativo de Catastro Distrital”.

De acuerdo con esta norma, el IDU debe identificar las características físicas, jurídicas, económicas y cartográficas de las unidades prediales ubicadas en la zona de influencia, con anterioridad a la asignación individual de la contribución. De igual manera, debe precisar las variables relevantes para la calificación del beneficio generador del gravamen.

Este paso es indispensable, dado que es el que permite hacer el inventario de bienes beneficiados el cual, junto con sus características, son los que permiten determinar el quantum de la distribución individual del gravamen a fin de cubrir en forma proporcional el monto total presupuestado para las obras.

La norma, expresamente señala que el IDU debe realizar este proceso “... a partir de la información que reporte el Departamento Administrativo de Catastro Distrital”.

Esta previsión guarda plena concordancia con las funciones asignadas al Catastro Distrital en el artículo 2º del Acuerdo 1º de 1981, así:

“ART. 2º—El Departamento Administrativo de Catastro Distrital tendrá por objeto la realización de las actividades relacionadas con la formación, actualización y conservación del Catastro en el Distrito Especial de Bogotá.

PAR.— El Catastro es el inventario de los bienes inmuebles situados dentro del Distrito Especial de Bogotá, obtenido mediante el estudio de sus elementos físico, económicos y jurídico”.

De modo que no se indica que deba ser el IDU, directamente, el que deba hacer el censo, sino que debe tomar la información de la autoridad distrital encargada de formar, actualizar y conservar el catastro, para efectos de realizar el inventario de bienes beneficiados.

El catastro, a su vez, consiste en el inventario de bienes contentivos de sus elementos físico, económico y jurídico, es decir, es la información necesaria para efectos del censo predial realizado por el IDU.

No obstante la no existencia de obligación normativa de adelantar en forma directa actividades tendientes a levantar la información relevante, el Instituto llevó a cabo un proceso que permitió corregir algunas inconsistencias, según lo describe en el numeral 3.4. de la memoria técnica, así:

“Para la elaboración del inventario predial se tuvo en cuenta el siguiente proceso:

1. Base de dato alfanumérica y cartográfica suministrada por la UAECD

2. Visita a terreno

3. Seguimiento y revisión al trabajo de terreno (control de calidad)

4. Toma y vinculación de fotos

5. Análisis predial

6. Análisis urbanístico

7. Análisis de casos especiales

8. Soporte y modificaciones cartográficas

9. Consolidación del inventario predial”.

De las anteriores normas y documentos no se desprende la obligación de hacer visitas a todos los predios involucrados; sin embargo, el hacerlo, no implica ninguna irregularidad.

Esta conclusión conlleva que no tenga vocación de prosperidad el cargo planteado por el apelante, de que debía el ente demandado visitar todos y cada uno de los inmuebles beneficiados con las obras proyectadas y, por tanto, se confirma la posición del a quo que así lo concluyó, al negar la aplicación, al caso sub júdice, del artículo 41 del Acuerdo 7º de 1987, en relación con el procedimiento de denuncia de predios.

No prospera el cargo.

2. La ejecutoria del acto que asigna la contribución.

El glosario de la memoria técnica contiene la siguiente definición de “ejecutoria del acto administrativo”(15):

“Es un fenómeno procesal que va ‘implícito’ en todo acto administrativo, que significa que al día siguiente de su notificación adquiere firmeza y por ello, es obligatorio, condición que está ceñida a la facultad que tiene la administración de producir los efectos jurídicos del mismo, aún en contra de la voluntad de los administrados”.

El efecto que deriva el demandante de esta definición es que imposibilita la presentación de los recursos en la vía gubernativa y, por ende, viola el derecho de defensa y el debido proceso.

En primer lugar, señala la Sala que el alcance del glosario de términos no es de índole dispositiva sino simplemente de auxilio en la interpretación del documento técnico y, por tanto, no es un aparte determinante de situaciones y consecuencias jurídicas que afecten directamente derechos de los administrados.

En segundo lugar, esta definición no puede sobreponerse al claro texto del numeral 5.1.2.1. de la misma memoria, que expresamente contempla el recurso de reconsideración contra el acto administrativo de asignación del gravamen, en los siguientes términos:

“5.1.2.1 Discusión

Recurso de Reconsideración. Es un recurso propio del régimen tributario que procede contra las liquidaciones oficiales, las resoluciones que impongan sanciones o las que ordenen el reintegro de sumas devueltas y demás actos producidos en relación con los impuestos, y de conformidad con el Acuerdo 180 de 2005 en concordancia con el Decreto 807 de 1993, contra los cobros de valorización ordenados en esta oportunidad...” (Destacado fuera del texto).

Estas dos situaciones hacen que la restringida definición de la ejecutoria del acto administrativo no sea suficiente para determinar la ilegalidad de la memoria técnica y de la resolución mediante la cual se aprobó. Es evidente que el documento objeto de demanda no pretende negar la interposición del recurso de reconsideración, contra los actos individuales que asignen la contribución de valorización, por el contrario, expresamente lo está consagrando en el numeral 5.1.2.1. y, en consecuencia, la definición controvertida no tiene ningún efecto respecto de los derechos de los contribuyentes, que determine su invalidez.

No prospera el cargo.

3. Enuncia el apelante que se presentaron errores en el proceso de cobro de la contribución que dan lugar a la ilegalidad de los actos acusados. Entre tales hechos señala las declaraciones en varios debates en el Concejo de Bogotá en los que se señalaba que el proceso de cobro no atendía los principios de justicia, equidad, eficiencia y progresividad, los informes presentados por los entes de control en los que se mencionan irregularidades en la ejecución del Acuerdo 180 de 2005, los proyectos de acuerdo presentados por varios movimientos políticos que buscaban corregir los defectos del proceso de cobro de la valorización, etc.

Observa la Sala que este punto no es objeto del debate en el presente proceso y menos en esta instancia, dado que no fue planteado oportunamente en el libelo de la demanda y, por tanto, no pudo ser objeto de consideración en la providencia impugnada, por lo que escapa a los motivos de inconformidad que son procedentes al interponer el recurso de alzada, de conformidad con el artículo 352 del Código de Procedimiento Civil en cuyo parágrafo 1º señala:

“PAR. 1º—El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto. Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”. (Destacado fuera del texto).

La inconformidad con la providencia recurrida no puede fundamentarse en hechos o argumentos que no pudo tener en cuenta el funcionario judicial, por cuanto no se pusieron a su consideración en el momento procesal oportuno, en este caso, en la presentación de la demanda. Invalidar una providencia con base en hechos y/o argumentos completamente ajenos al debate procesal suscitado, que dio lugar la decisión judicial impugnada, escapa a la lógica procesal del recurso de apelación. El objetivo del recurso de apelación se describe en el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil en los siguientes términos:

“Fines de la apelación e interés para interponerla. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme...”.

Se reitera, no puede ser una cuestión decidida aquella que ni siquiera tuvo a su consideración el fallador, cuya providencia se controvierte con el recurso.

Aún, si en gracia de discusión se aceptara que este es un motivo de inconformidad válido por haber sido tema de consideración por parte del a quo, tampoco podría prosperar dado que los actos demandados son aquellos que definieron y desarrollaron en forma general la autorización dada por el Acuerdo 180 de 2005 y no aquellos actos particulares que definieron en cada caso individual el monto distribuido de la contribución de valorización, a los cuales se refiere el apelante y cuya irregularidad argumenta en el escrito de la apelación.

No prospera el cargo

En conclusión, dado que no era perentorio hacer visitas a todos los predios beneficiados con la contribución de valorización, que no se está desconociendo el derecho del contribuyente de interponer el recurso en la vía gubernativa y que los argumentos respecto de los errores del proceso de cobro del gravamen no son tema procesal, no prosperan los cargos contra la sentencia de primera instancia, por lo que se procederá a confirmarla.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia del 28 de febrero de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de simple nulidad instaurado en nombre propio por Jairo Cardozo Salazar contra el Instituto de Desarrollo Urbano del Distrito Capital de Bogotá.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(14) Esta norma no ha sido anulada por esta jurisdicción, si bien se ha fallado un proceso en contra de sus artículos 2º y 6º parcial, en forma denegatoria, sentencia del 27 de septiembre de 2012, Exp. 17835, C.P. Martha Teresa Briceño Valencia; y cursan dos procesos, aún no fallados, respecto del artículo 1º, Exp. 18601 C.P. William Giraldo Giraldo y el artículo 11 numeral 1º, Exp. 18760, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(15) Folio 80 cuaderno de primera instancia.