Sentencia 2008-00028 de abril 18 de 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero Ponente:

Carlos Enrique Moreno Rubio

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil dieciocho (2018).

Rad.: 25000-23-24-000-2008-00028-03

Actor: Alianza Fiduciaria S.A.

Demandado: Distrito Capital

Ref.: Nulidad y restablecimiento del derecho. Fallo

EXTRACTOS: «II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de esta Sección, conocer el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 2 de agosto de 2012 proferida por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en los términos del artículo 129 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo decidido en el Acuerdo de Descongestión 357 del 5 de diciembre de 2017, suscrito entre las Secciones Primera y Quinta de esta Corporación.

2. Problema jurídico.

El problema jurídico se contrae a determinar si los argumentos de inconformidad planteados por la parte demandante con su apelación resultan suficientes para revocar el fallo proferido por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que: i) declaró probada la excepción de caducidad y, ii) se inhibió para decidir de fondo la controversia suscitada entre las partes.

3. Análisis de los argumentos de la apelación.

La parte demandante sostuvo que los actos demandados se encuentran viciados por desconocer las normas de rango superior y legales en que debían fundarse, puesto que la responsabilidad por el deterioro del inmueble se debe a la morosidad administrativa, distrital y nacional, y por la caducidad de la acción sancionatoria administrativa, ya que la amenaza de ruina del bien precedía al fundamento normativo por el cual se impuso la sanción.

Por su parte, el a quo declaró probada la excepción de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y se inhibió para decidir de fondo la controversia, puesto que a la presentación de la demanda habían transcurrido más de 4 meses desde que se notificó el acto que puso fin a la actuación administrativa. Asimismo, precisó las diferencias de los efectos de la notificación y la ejecutoria de los actos para tales efectos.

Con su apelación la sociedad demandante manifestó que el término de caducidad debía contabilizarse desde que el funcionario respectivo reasumió la competencia legal, al obedecer y cumplir lo resuelto por el superior que resolvió el recurso de apelación en contra de la decisión sancionatoria inicial, debido al efecto suspensivo en el que fue concedido.

De manera que, para el apelante el cómputo del aludido término debía contabilizarse desde que ese efecto suspensivo perdió vigencia administrativa, jurídica y normativa, esto es, con la reasunción de la actuación por parte del funcionario de inferior jerarquía.

Así las cosas, se observa que con el Acto Administrativo 1420 del 29 de agosto de 2007, se resolvió el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante en contra de la Resolución 107 del 5 de agosto de 2004 y en el que además, se indicó que contra dicho acto no procedía ningún recurso y se agotaba la vía gubernativa, se ordenó la remisión de copia de la presente al Ministerio de Cultura y se dispuso que una vez en firme se devolviera el expediente al despacho de origen para lo de su competencia.

Para resolver el problema jurídico planteado, se encuentra que en el título III del Decreto 01 de 1984 se consagró lo siguiente:

«CONCLUSIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS 

Firmeza de los actos administrativos 

ART. 62.Los actos administrativos quedarán en firme: 

1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso. 

2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. 

3. Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie expresamente a ellos. 

4. Cuando haya lugar a la perención, o cuando se acepten los desistimientos. 

Agotamiento de la vía gubernativa 

ART. 63.—El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos de reposición o de queja. 

Carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos 

ART. 64.Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para la ejecución contra la voluntad de los interesados». (Subrayado fuera de texto).

Asimismo, debe precisarse que el artículo 136 ibídem contempló el siguiente término de caducidad de la acción: «2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso…»(15).

De conformidad con lo expuesto, debe indicarse que el procedimiento administrativo que inició con la querella 200 de 2001 culminó con el Acto Administrativo 1420 del 29 de agosto de 2007, puesto que con este se resolvió el recurso de apelación que interpuso la sociedad demandante en contra de la Resolución 107 del 5 de agosto de 2004, por la cual se le sancionó pecuniariamente y se le ordenó la reconstrucción del pluricitado inmueble.

Con dicha decisión quedó en firme la resolución sancionatoria inicial, es decir, se puso fin a la actuación administrativa y se agotó la vía gubernativa para poder acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo que, contra dicho acto no procedía recurso alguno, tal como se dispuso en su parte resolutiva.

Por tanto, debe precisarse que la caducidad es un presupuesto procesal de la acción, que se configura al expirar el término perentorio establecido en la ley para ejercer las acciones correspondientes.

En otras palabras, si bien la caducidad es una consecuencia negativa ante la inactividad del demandante, toda vez que conlleva un plazo preclusivo para el ejercicio de la acción, ésta se traduce en una garantía de seguridad jurídica, de prevalencia del interés general sobre el particular y en eficacia para el acceso de la administración de justicia, pues reduce la posibilidad de demandar ilimitadamente los actos administrativos cuando ya la acción se ha extinguido.

Se precisa, entonces que la ocurrencia de este fenómeno jurídico que restringe en el tiempo el derecho a la acción se encuentra determinada por los siguientes elementos: a) Que se tenga el derecho de acción, b) que exista un lapso legal dentro del cual se pueda hacer uso de tal garantía, c) que transcurra el tiempo establecido por el legislador, el cual podrá suspenderse, por ejemplo, cuando se requiere la conciliación como requisito de procedibilidad, o interrumpirse, con la presentación de la demanda y, d) que se haya ejercido la acción en el tiempo legal.

Nótese que para determinar la configuración de la caducidad el legislador dispuso un término específico a partir de una diligencia de divulgación del acto como lo es, para el caso concreto, la notificación de la decisión administrativa que puso fin al procedimiento adelantado por la administración. Y es precisamente ese escenario planteado en la norma jurídica el cual determina la contabilización del término fijado en la ley.

Según el recurrente para contabilizar el aludido término de caducidad debe tenerse en cuenta la pérdida de «vigencia administrativa, jurídica y normativa» del efecto suspensivo en el que se concedió el recurso de apelación que presentó en contra del acto sancionatorio inicial, en virtud de lo dispuesto en el artículo 55 del Código Contencioso Administrativo(16).

De manera que, para la sociedad demandante los 4 meses referidos en la norma debían contabilizarse a partir de que se expidiera el «acto de obedézcase y cúmplase lo resuelto por el superior», puesto que la competencia del funcionario de inferior jerarquía se suspendió desde que se concedió el citado recurso interpuesto en contra de la Resolución 107 del 5 de agosto de 2004.

Al respecto, debe precisarse que a pesar de que la parte apelante no hizo mención de alguna actuación específica a través de la cual se «obedeciera y cumpliera lo ordenado por el superior», en el cuaderno anexo 2 reposa un auto de trámite 1320 del 6 de noviembre de 2007, emitido por el Consejo de Justicia según el cual las diligencias se devolvieron al despacho de origen mediante memo del 2 de octubre de 2007.

Asimismo, se advierte dentro del citado cuaderno anexo la Resolución 156 del 22 de febrero de 2008 (expedida con posterioridad a la presentación de la demanda ordinaria), a través de la cual la Alcaldía Local de Chapinero: i) remitió copia debidamente autenticada de la Resolución 107 de 2004 al Juzgado Único de Ejecuciones Fiscales junto con la constancia de ejecutoria para que se adelantara el cobro por jurisdicción coactiva de la sanción pecuniaria impuesta a la sociedad demandante, ii) mantuvo el expediente contentivo de la querella 200 de 2001 con el fin de dar cumplimiento a la referida Resolución 107 y, iii) dispuso que en su contra procedían los recursos de reposición y el de apelación.

Así las cosas, contrario a lo considerado por el apoderado de la sociedad apelante, se encuentra que el referido término de caducidad se debe contabilizar a partir del día siguiente a la notificación del acto particular y concreto que puso fin al procedimiento administrativo, pues ese fue el momento que dispuso el legislador.

Ello por cuanto la notificación es una de las formas de publicidad del acto a partir de la cual no solo la administración da a conocer a los interesados su decisión sino que le confiere al administrado, que previo conocimiento de los motivos o razones que lo sustentan, la posibilidad de cuestionar judicialmente la presunción de legalidad que recae sobre el mismo.

Entonces, la parte demandante tenía un plazo máximo para instaurar la demanda correspondiente en ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia para hacer valer los derechos que adujo se desconocieron con la expedición de los actos administrativos demandados; sin embargo no lo hizo, por tanto perdió la oportunidad de reclamar en vía judicial el restablecimiento pretendido.

Ahora bien, distinto es que la decisión sancionatoria haya cobrado firmeza con el último acto demandado, lo cual hace referencia es a la ejecutoriedad del acto administrativo o fuerza ejecutoria, es decir, a la posibilidad de interponer los recursos procedentes, de ser el caso, y a la actuación que pudiera originarse al «obedecer y cumplir» lo dispuesto por el superior, que no es otra, en el presente asunto, que la de ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento, en tanto que confirmó la decisión sancionatoria inicial.

Por tanto, mal podría considerarse que el funcionario que emitió la resolución sancionatoria inicial al reasumir la competencia se encontrase facultado para modificar, cambiar o revocar la decisión, pues solo le corresponde cumplirla en los términos en los que fue confirmada por parte del superior jerárquico.

Adicionalmente, debe indicarse que a pesar de que la sociedad apelante cuestiona que el a quo haya diferenciado los conceptos de caducidad y ejecutoria, lo cierto es que este dato resulta relevante para el caso concreto puesto que según la constancia visible a folio 292 del cuaderno anexo 1, el Acto Administrativo 1420 del 29 de agosto de 2007, que resolvió el recurso de apelación interpuesto, quedó ejecutoriado y en firme el 13 de septiembre de 2007, es decir, al día siguiente de su notificación(17).

En tal sentido, el término de caducidad de 4 meses para presentar la demanda según el numeral 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, se deben contabilizar desde la notificación del acto que puso fin a la actuación administrativa, la cual se efectuó el 12 de septiembre de 2007, según se advierte a folios 83 anverso del cuaderno principal y 293 del cuaderno anexo 1.

Al respecto, se precisa que en la constancia visible a folio 293 la apoderada de la parte querellada Martha Stella Coronell Herrera indicó que autorizaba a Carlos Mauricio Barrera Collazos, identificado con la cédula de ciudadanía 80.098.443 de Bogotá, para retirar las copias solicitadas y es precisamente su nombre e identificación el que aparece en uno de los sellos del folio final anverso del Acto Administrativo 1420 de 2007, en el cual se referencia como fecha «12 SET 2007»(18).

De manera que, al ser notificada esta última el 12 de septiembre de 2007, el término para acudir oportunamente en su demanda vencía el 13 de enero de 2008. No obstante, la sociedad demandante presentó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 21 de enero de 2008, es decir, que no acudió en la oportunidad legal ante la jurisdicción contenciosa administrativa en procura de desvirtuar la presunción de legalidad que recaía sobre los actos demandados.

En consecuencia, como el cargo de ausencia de caducidad planteado con la apelación por la sociedad demandante no prospera, la sentencia apelada se confirmará, pues se encuentra probada la excepción propuesta por la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. Confírmase la providencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. En firme esta sentencia y previas las comunicaciones del caso, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Este proyecto fue discutido y aprobado en sesión de la fecha.

Cópiese y notifíquese.

Consejeros: Rocío Araújo Oñate, Presidente—Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez—Carlos Enrique Moreno Rubio—Alberto Yepes Barreiro».

15 Aparte subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-565-00 del 17 de mayo de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

16 «Los recursos se concederán en el efecto suspensivo».

17 En consonancia con lo dispuesto en el artículo 62 del Código Contencioso Administrativo (num. 2º).

18 Visible a folios 83 vuelta del cuaderno principal y 290 anverso del cuaderno anexo 1.