Sentencia 2008-00033 de julio 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente:

Dr. Luis Rafael Vergara Quintero

Rad.: 11001-03-25-000-2008-00033-00(0868-08)

Actor: Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial

Demandado: Luis Artemo Cantillo Rojas

Acción de nulidad

Bogotá D.C, diez de julio de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Previo a exponer el problema jurídico a resolver, se resolverá sobre la excepción de caducidad propuesta por la parte demandada.

De la caducidad de la acción:

Considera la apoderada judicial de la parte demandada que en el presente asunto operó el fenómeno de la caducidad, pues transcurrieron más de dos años entre el acto que ordenó su reclasificación y la presentación de la demanda.

Al respecto habrá que decir que la Ley establece que las entidades públicas pueden demandar su propio acto cuando les resulte perjudicial por contrariar el ordenamiento jurídico (CCA, art. 136 num. 7) y no tengan la posibilidad de revocarlo directamente por la falta de requisitos para hacerle cesar sus efectos mediante el mecanismo de la revocatoria directa, al no obtener el consentimiento del beneficiario de la decisión particular y concreta contenida en el mismo (art. 73 ibídem).

En este momento, es del caso hacer una digresión para dar cuenta del buen actuar de la administración en cuanto efectuó los pasos necesarios para corregir el supuesto yerro en que dice haber incurrido, el cual consistió en otorgar una puntuación para efectos de reclasificar al demandado en la lista de elegibles atendiendo una especialización que no se compadecía con las exigencias establecidas por la convocatoria del concurso.

En efecto, como se ve de las pruebas obrantes en el plenario, la administración se ajustó al procedimiento establecido en los artículos 73 del Código Contencioso Administrativo y siguientes, en tanto solicitó el consentimiento del benefactor del acto que hoy se cuestiona como ilegal, dejando a un lado una conducta posiblemente reprochable en el sentido de utilizar su poder dominante para evitar el procedimiento que hoy se estudia en esta providencia y proferir un acto en reemplazo del que contiene el error, sólo para evitar un juicio que por ese mismo traspié está obligado a instaurar, salvo, eso sí, que en la formación del acto administrativo se haya dado por medios ilícitos, caso en el cual es innecesario agotar el procedimiento consagrado en el artículo 73, como ya lo ha dicho en múltiples oportunidades esta corporación.

Cerrando la anterior acotación, se sigue con el tema de la acción de lesividad, manifestando que la administración puede impugnar su propia decisión en defensa de sus propios intereses, para poner fin mediante sentencia judicial a una situación irregular motivada en su acto, y así hacer cesar los efectos vulneradores, en tanto éste contraviene el orden jurídico superior y, algunas veces, para hacer cesar la situación que resultaba perjudicial y lesiva patrimonialmente con el acto administrativo.

Ahora, hay que entender que ambas acciones (CCA, arts. 84 y 85) prevén la titularidad de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho en las expresiones “toda persona”, que en sentido amplio comprenden a las personas de derecho público, como se evidencia armónicamente del contenido del artículo 149 ibídem, que faculta a las entidades públicas y a las privadas que cumplan funciones públicas para que obren como demandantes o demandadas y para que interpongan las acciones previstas en el Código Contencioso Administrativo.

En el presente caso, la Nación - Rama Judicial —Dirección Ejecutiva de Administración Judicial— entabla la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el marco de la acción de lesividad, pues la administración reconoce un error en su propio acto al haber aceptado el título de Especialización en Administración Pública Contemporánea como requisito válido que permitió al aspirante demandado reclasificar su puntaje con un título no válido para ello.

Siendo ello así, se tiene que el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone:

“ART. 136.—Caducidad de las acciones.

1. La acción de nulidad podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto.

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.

3. (...).

(...).

7. Cuando una persona de derecho público demande su propio acto la caducidad será de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de su expedición”.

De las pruebas obrantes en el plenario se tiene que el acto acusado fue expedido el 31 de marzo de 2006 y la demanda se presentó el 1º de abril de 2008, por lo que es claro que en el presente asunto, la acción se instauró en el límite del tiempo permitido por el numeral 7 antes trascrito, por lo que la excepción de declarará no probada.

Del caso concreto

Dilucidado lo anterior se procederá a estudiar el asunto de fondo, para lo cual se precisará que el cargo substancial de la demanda lo hace consistir en que el título de Especialista en Administración Pública Contemporánea no corresponde a un programa de postgrado en derecho y que por ello no debió otorgársele el puntaje adicional de 15 en el factor de Capacitación y Publicaciones, que reclasificó al señor Luis Artemo Cantillo Rojas en la lista de elegibles.

Para el efecto, la Entidad se sustenta en la siguiente norma de la convocatoria:

“4.1. Etapa de Selección(1) (...).

c) Capacitación adicional y publicaciones. Hasta 150 puntos.

Cada título de postgrado en derecho, obtenido por el aspirante, se calificará así: Especialización 15 puntos, maestría 20 puntos y doctorado 25 puntos.

(...)”.

Previo a abordar el estudio respectivo, se dirá que este es la norma frente a la cual se debe emprender el asunto sometido a consideración y no, como lo dice la vista fiscal, de cara al Acuerdo 2683 de 2004 que permitía que el título de posgrado fuera en “áreas relacionadas” a diferencia de la norma trascrita que exigía que fuera “en derecho”.

Lo anterior, porque el Acuerdo 2683 de 2004(2), fue expedido bajo el entendido que los registros de elegibles se conformaran de manera exclusiva con base en los resultados del curso de formación judicial, situación que cambió sustancialmente por la sentencia del 11 de mayo de 2006, expediente 110010325000200400144 01, número interno 2491-2004, actora: Luz Yamile Bohórquez Flórez, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, que declaró la nulidad del artículo 2º, numeral 4.2, Fase III, del Acuerdo 1549 de 17 de septiembre de 2002, y en la que se dijo:

“La ubicación u orden en el registro de elegibles de los concursantes que obtengan calificación aprobatoria en el curso de formación judicial se define exclusivamente con los resultados obtenidos en la fase que el acuerdo demandado denomina “de oposición” y que comprende la prueba de conocimientos y aptitudes, la evaluación de la experiencia adicional y la docencia, la evaluación de la capacitación adicional y las publicaciones y la entrevista.

Permitir que el curso de formación judicial determine la clasificación en el registro de elegibles implicaría desconocer que, según el artículo 164 de la Ley 270 de 1996, el curso de méritos debe evaluar experiencia, idoneidad moral y condiciones de personalidad de los aspirantes, aspectos que fueron evaluados en la etapa anterior, la Fase I a través de la entrevista y de la acreditación de experiencia, numeral 4.1 del acto demandado, y que quedarían excluidos al conferir a los resultados del curso carácter clasificatorio en el registro de elegibles.

Por tanto, determinar que el resultado del curso de formación judicial constituye el factor único de clasificación en el registro de elegibles contraría las normas de la Ley 270 de 1996 señaladas por la demandante como violadas porque el artículo 164 tiene en cuenta varios aspectos dentro del concurso de méritos, muchos de los cuales no serían considerados si el curso fuera el único factor de clasificación, se desconoce el artículo el 165 porque el registro de elegibles debe integrarse con el resultado de distintas etapas, no sólo con el curso de formación judicial; y el 168 porque esta disposición en forma clara preceptúa que el curso sólo tiene carácter eliminatorio.

Por lo expuesto se declarará la nulidad de la expresión: “de conformidad con los resultados del Curso de Formación Judicial”, contenida en el artículo 2º, numeral 4.2, del Acuerdo 1550 del 17 de septiembre de 2002, aparte contra el cual se dirigen los cargos formulados en la demanda”. (destacado fuera del texto original)

Si ello es así, como irrefutablemente lo es, no podría aplicarse el Acuerdo 2683 de 2004 que referencia la vista fiscal, pues conforme al artículo primero del antecitado acuerdo, “las disposiciones contenidas en este reglamento se aplican exclusivamente para efectos de actualizar, por reclasificación, los registros de elegibles, resultantes de los procesos de selección en los que se reglamenta su conformación con base en el procedimiento que culmina con un curso de formación judicial”.

Entonces, como el campo de aplicación del citado Acuerdo 2683 se delimita a los procesos de selección donde el registro se construía con base en los resultados del curso de formación judicial; cuando, por efecto del citado fallo, el registro se elaboró conforme a las resultas de la fase de oposición, conduce a que el mismo no tenga aplicación en los procesos de selección como el que en este fallo se ventila.

Por lo anterior, para efectos de reclasificación de las mencionadas convocatorias, se considera que frente al Acuerdo 2683 de 2004 operó la figura jurídica del decaimiento, en los términos del numeral 2 del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo, en razón a que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho que dieron lugar a su expedición.

Así las cosas, es preciso señalar que el reglamento vigente para la actualización en los registros de elegibles, en cuanto hace referencia al sub-factor publicaciones, conformados como resultado de las convocatorias para la cual participó el demandado, es el Acuerdo 1549 de 2002.

Ahora bien, tal como bien lo precisó el Ministerio Público, de conformidad con la información suministrada sobre programas académicos en la página web del SNIES, Sistema Nacional de Información Superior, figura que la Especialización en Administración Pública Contemporánea pertenece al área de Economía, Administración, Contaduría y Afines, muy distinta al programa académico de Derecho, el cual pertenece al área de ciencias sociales y humanas; y adicionalmente, esta misma especialización en la página web de la ESAP figura que pertenece al área de administración pública.

En ese orden de ideas, resulta claro que la especialización acreditada por el Señor Cantillo Rojas no es en Derecho como lo exige la convocatoria del concurso, sino que figura como de Administración Pública.

Y es que aún en el evento de que se acogiera la postura de que el posgrado fuera en áreas “afines” —siendo lo más laxo posible— tampoco sería de aquellos que se pudiera catalogar como tal, pues del pensum académico obrante a folio 162 como de la constancia expedida por la decana de la facultad de postgrados de la ESAP, a folio 163 y 164, no se infiere, siquiera sumariamente, que dicha especialización esté relacionada con el área del derecho, sin que el crédito denominado “principios del nuevo derecho público” sea suficiente para otorgarle tan generoso calificativo de “afín” al área del derecho.

Al respecto, en un caso puesto en conocimiento de esta misma Sala, se decidió por una postura más laxa y permisiva pero porque el título de Especialista en Gestión Pública que se quería hacer valer en ese momento, sí se encontraba relacionado con el área de derecho, por lo siguiente:

“(...).

— La actora es abogada, sobre lo cual no existe ninguna discusión.

— El mencionado título fue otorgado por la Escuela Superior de Administración Pública en convenio con la Universidad Industrial de Santander.

— Como lo dice el diploma que obra a folio 87 del expediente y el Acta de grado (fl. 88) a la actora le fue otorgado el título de Especialista en Gestión Pública.

— El programa de especialización según da cuenta el diploma, cuenta con la respectiva aprobación.

— Uno de los títulos requeridos para adelantar la especialización necesariamente era el de abogado, pues de otra forma no se explica la Sala cómo la actora pudo acceder a dicha Institución para adelantarla, lo que indica que sí tiene relación con esta área, a lo que se agrega que incluyó materias tales como: Teoría del Estado y Política Pública; Régimen Constitucional y Organización del Estado Colombiano; Teoría Organizacional y Administración Pública; Régimen Administrativo; Régimen Financiero y Presupuestal; Gestión de Recursos Físicos; Economía de Empresa Públicas; Gestión de Recursos Humanos; Desarrollo Institucional; Descentralización y Reorganización Territorial; Control de Gestión; y Gerencia de Entidades Públicas (fl. 96), asignaturas cuya mayoría, tienen relación con el área de Derecho.

— Además de lo anterior, la actora se graduó como Especialista en Gestión Pública el 28 de octubre de 1999 (fl. 88), esto es, que la documentación, como lo acepta el propio acto acusado, fue acreditada en oportunidad.

Las anteriores premisas no resultan aplicables ni válidas en este caso, pues la única materia relacionada con el Derecho es la de “Principios del nuevo derecho público” con 2 créditos (fl. 162).

Permitir en consecuencia, el otorgamiento de un puntaje contrario a lo establecido en la convocatoria, que como se ha dicho en múltiples pronunciamientos en la regla y columna vertebral de todo concurso de méritos, sería propiciar una condición más beneficiosa basada en la ilegalidad a un aspirante, que iría en detrimento de los demás participantes a quienes con rigurosa aplicación de la convocatoria pudieron quedar excluidos de la lista de elegibles o en puestos inferiores al del beneficiario con el acto ilegal.

Por todo lo anterior no cabe duda de que debe declararse la nulidad parcial del artículo 1º del acto acusado, en cuanto reclasificó al señor Luis Artemo Cantillo Rojas al haberle asignado un puntaje en el factor de “capacitación y publicaciones” de 30 puntos, lo cual concluyó en un puntaje final de 754.97.

En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA:

1. DECLÁRASE NO PROBADA la excepción de caducidad de la acción propuesta por el demandado, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

2. DECLÁRESE LA NULIDAD parcial del artículo 1º de la Resolución CJRES06-34 de 31 de marzo de 2006, en cuanto reclasificó al señor Luis Artemo Cantillo Rojas al haberle asignado un puntaje en el factor de “capacitación y publicaciones” de 30 puntos, lo cual concluyó en un puntaje final de 754.97.

Reconócese a la doctora Diana María Vega Laguna como apoderada de la entidad demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido a folio 168 del expediente.

En firme esta providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(1) Acuerdo 1549 de 2002 artículo 2º, numeral 4.1 letra c).

(2) “Por el cual se reglamenta la actualización por reclasificación de los registros de elegibles que se conformen como resultado del proceso de selección para cargos de funcionarios de carrera judicial y empleados de carrera de las corporaciones nacionales, convocatorias 10-11-12-13 y 14”.