Sentencia 2008-00034 de octubre 16 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Ref.: Expediente 2008-00034-01

Consejera Ponente:

Dra. María Claudia Rojas Lasso

Autoridades nacionales

Actor: Sintraiss

Bogotá, D. C., dieciséis de octubre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

Se discute en esta oportunidad si el Ministerio de la Protección Social al disponer mediante la Resolución 0004150 de 2007, la revocatoria directa de las resoluciones 00002533 de 14 de septiembre de 2006, 003175 de 25 de octubre de 2006 y 3338 de 10 de noviembre de 2006 y negar la solicitud de depósito de la Reforma de Estatutos de la organización sindical SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DEL INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES –SINTRAISS, excedió su competencia al desconocer derechos y situaciones jurídicas de carácter particular y concreto que los citados actos administrativos habían creado en favor de SINTRAISS y sus afiliados.

Procede la Sala a analizar la legalidad del acto acusado acorde con los cargos planteados por el accionante, así:

1. Violación de los artículos 29 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 2, 3, 71 y 73 del Código Contencioso Administrativo.

Estima la parte actora que los actos administrativos revocados directamente por la Directora Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, al cobrar firmeza, generó derechos a la organización sindical y a sus asociados, creando situaciones jurídicas de carácter particular y concreto, lo cual implica que para ser revocada se requería el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, en este caso de la organización sindical, acorde con lo establecido en el artículo 73 del C.C.A.

Agrega que se desconoció el debido proceso porque la Directora Territorial de Cundinamarca, profirió el auto No. 20 de 3 de julio de 2007, que ordenó la práctica de pruebas cuando ya había vencido el término para resolver la solicitud de revocatoria directa, puesto que la petición fue radicada el 22 de febrero de ese mismo año, cuando el artículo 71 del C.C.A. modificado por el artículo 1º de la Ley 809 de 2003, dispone que debe resolverse dentro de los tres (3) meses siguientes a su presentación; además, la solicitante de la revocatoria no había agotado la vía gubernativa, ni demostrado haber acudido a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

De otra parte, anota que el Ministerio de la Protección Social al negar la solicitud de depósito de la reforma estatutaria del Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de Seguros Sociales SINTRAISS, carecía de competencia ya que de acuerdo con el artículo 5º de la Resolución No. 00002 de 2003 del Ministerio de Protección Social, son competentes para efectuar el depósito de las reformas estatutarias de los sindicatos, los Coordinadores de los Grupos de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.

Para resolver se considera:

La procedencia de la revocatoria directa de actos administrativos de contenido particular y concreto

El Código Contencioso Administrativo regula la figura de la revocatoria directa en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 69.- Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1º) Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley;

2º) Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él;

3º) Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona”.

La expedición de los actos administrativos que fueron objeto de revocatoria en razón de su contenido lo fueron por consideraciones opuestas a la realidad de los acontecimientos y bajo premisas equivocadas a la luz de nuestro ordenamiento jurídico, porque:

El procedimiento establecido para la reforma de los Estatutos del Sindicato de Trabajadores de los Seguros Sociales, SINTRAISS está sujeto en su formación, a ciertas formalidades y procedimientos previamente establecidos con verdaderas garantías para los administrados; cuya inobservancia, provoca su invalidación en tanto pueden vulnerar garantías fundamentales como las relacionadas con el debido proceso y el derecho de defensa.

La organización sindical en estos términos estaba sujeta a los estatutos vigentes que para el efecto consagra un quórum para garantizar los intereses de los afiliados, de acuerdo con el número de personas que lo integran.

De no respetarse las reglas establecidas en los estatutos, reglamento de la organización, no sólo se afectaría la voluntad de los trabajadores sino que las decisiones no se estarían adoptando por quienes tienen su representación.

En cuanto a la procedencia y oportunidad de la revocatoria directa, los artículos 70, 71 y 73 del Código Contencioso Administrativo previeron las siguientes pautas a tener en cuenta en el presente caso: i) no podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado recursos de la vía gubernativa, ii) la revocatoria podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aún cuando se haya acudido a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, siempre que en este caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda, iii) las solicitudes de revocación directa de los actos administrativos, bien sean de contenido general o particular y concreto deberán resolverse dentro del término de 3 meses siguientes a la fecha de su presentación y, iv) para efectos de revocar los actos de contenido particular y concreto, se requiere de la manifestación expresa y escrita del titular del derecho salvo que el acto sea producto del silencio administrativo positivo o, se haya obtenido por medios ilegales.

Es por lo anterior que el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo estableció las reglas para efectos de revocar directamente los actos administrativos de contenido particular y concreto en los siguientes términos:

Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medio ilegales (destaca la Sala).

(…)

Sobre el alcance del referido artículo y las excepciones para revocar los actos administrativos particulares sin el consentimiento del titular, la Corporación(1) ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en los siguientes términos:

“Nótese que en el inciso 2º [del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo] el legislador empleó una proposición disyuntiva y no copulativa para resaltar la ocurrencia de dos casos distintos. No de otra manera podría explicarse la puntuación de su texto. Pero además, como se observa en este mismo inciso 2º y en el 3º, el legislador, dentro de una unidad semántica, utiliza la expresión “actos administrativos”, para referirse a todos los actos administrativos, sin distinción alguna.

Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley.

La formación del acto administrativo por medios ilícitos no puede obligar al Estado, por ello, la revocación se entiende referida a esa voluntad, pues ningún acto de una persona natural o jurídica ni del Estado, por supuesto, que haya ocurrido de manera ilícita podría considerarse como factor de responsabilidad para su acatamiento. Ello explica por qué, en este caso, el acto administrativo de carácter particular puede ser revocado sin consentimiento del particular.

Ahora bien, el hecho de que el acto administrativo se obtenga por medios ilegales puede provenir de la misma administración o del administrado o de un tercero, pues en eso la ley no hace diferencia. Pero además, el medio debe ser eficaz para obtener el resultado, ya que es obvio que si algún efecto se produce, éste debe provenir de una causa eficiente, como quiera que si esa causa no es eficiente el resultado no se le puede imputar a tal causa. El medio pues tiene que producir como resultado un acto administrativo viciado en su consentimiento, por vicios en la formación del acto administrativo y por esa vía es por lo que se puede llegar a la conclusión, se repite, de la revocación de tal acto, sin consentimiento del particular afectado, previa la tramitación del procedimiento señalado en el artículo 74 del C.C.A.”

En síntesis, tanto el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo como la Jurisprudencia de esta Corporación al respecto, coinciden en señalar que el acto producido por el silencio administrativo positivo y el que se origina por medios ilegales, esto es, el acto ilícito, pueden revocarse directamente sin el consentimiento del titular del derecho.

Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que la razón que motivó a la Directora Territorial Cundinamarca del Ministerio de Protección Social para revocar los actos que habían dispuesto el depósito de la reforma de los estatutos del Sindicato de Trabajadores del Seguro Social SINTRAISS, radicó en que se indujo en error a la administración al no haberse demostrado que se hubiese citado a la Asamblea Nacional a todas las subdirectivas seccionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de los Estatutos Vigentes de la Organización.(2)

Razón por la que consideró que los actos que resolvieron la solicitud de depósito de la reforma estatutaria del Sindicato SINTRAISS, fueron obtenidos por medios ilegales, además de encontrarse incursas en las causales previstas en el artículo 69 del C.C.A., toda vez que las mismas causaron agravio injustificado a un grupo de delegados nacionales que no fueron convocados ni pudieron asistir a la Asamblea General para ejercer sus derechos a debatir y participar en la citada reforma.

La solicitud de revocatoria directa elevada por la señora Myriam David Salazar presidente del Sindicato SINTRAISS Seccional Antioquia, pone de presente que se indujo a los funcionarios en error en cuanto no se cumplió con el requisito exigido a la Asamblea Nacional de cumplir con el mínimo de delegados para que exista quórum teniendo en cuenta el número de afiliados al sindicato, destacando que no fueron convocadas las directivas seccionales de Cundinamarca, Santander, Nariño y Córdoba.

Agrega el acto acusado que de conformidad con el artículo 45 de los Estatutos vigentes, teniendo en cuenta el número de afiliados acreditado ante la CUT, se debió contar con un mínimo de cien (100) delegados, acorde con la distribución seccional de los afiliados y sin embargo, tan solo fueron convocados veinte (20)..

Ello, afirma, se desprende del censo certificado por el Secretario General de la CUT, según el cual para el mes de diciembre de 2006, se contaba con un número de 10.947 afiliados y de la declaración extrajuicio de Antonio José Pupo Flórez representante de la Seccional de Córdoba en la cual pone de presente que no fue convocado a la Asamblea General efectuada los días 22 y 23 de agosto de 2006. Tampoco el acta aportada al momento del depósito de la reforma estatutaria incluyó la nómina completa del personal de afiliados, lo cual impedía verificar el quórum; el acta no está firmada por todos los asistentes a la Asamblea General como lo dispone el artículo 369 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por la Ley 50 de 1990, artículo 48. Así mismo al verificar el listado de asistentes no aparecen los delegados de Santander, Córdoba y Nariño, ni referencia alguna a su ausencia, tampoco la representante de Antioquia y de Cundinamarca sólo aparece un delegado.

De ello se infiere por la Sala que con el acto acusado se dejaron sin efecto los actos que de manera irregular se habían expedido, pues se obtuvieron de manera ilegal y por razón del agravio injustificado que generaban los mismos a quienes no fueron convocados a la Asamblea Nacional y que impidió su participación en la adopción de la reforma a los estatutos de la organización sindical. Tampoco las afirmaciones hechas por la Administración fueron desvirtuadas por la Organización Sindical.

En estos términos, la Dirección Territorial con miras a garantizar el derecho de defensa y de contradicción, decretó pruebas dentro del trámite de la solicitud de revocatoria con el objeto de que la organización sindical presentara los documentos requeridos, sin que ésta solicitud fuese atendida oportunamente, razón por la que concluyó que la Asamblea Nacional de Delegados, en los términos de la solicitud elevada y las pruebas evacuadas, no se realizó acorde con los estatutos y, en consecuencia, los actos administrativos expedidos por los funcionarios de conocimiento nacieron a la vida jurídica en manifiesta oposición a la Constitución Política y a la ley.

En estas circunstancias la Sala concluye que la Directora Territorial de Cundinamarca del Ministerio de la Protección Social, de una parte, no requería haber obtenido el consentimiento de la organización sindical para revocar de manera directa los actos que habían dispuesto acceder a la solicitud de depósito de una reforma estatutaria de la Organización Sindical denominada Sindicato Nacional de Trabajadores del Instituto de los Seguros Sociales –SINTRAISS, por cuanto dicha decisión se obtuvo por medios ilegales, y al encontrar que con ella no sólo se causa un agravio injustificado a los afiliados del sindicato de Trabajadores del Instituto de los Seguros Sociales SINTRAISS, sino que también se expidieron contrariando la Constitución Política, la ley y los estatutos era procedente la revocatoria de los mismos.

En relación con el término de tres (3) meses, previsto en el inciso segundo del artículo 71 del C.C.A. para resolver la solicitud de revocatoria directa de los actos administrativos de contenido particular y concreto, respecto de los cuales no se haya agotado la vía gubernativa o no se haya admitido la demanda ante los Tribunales contencioso administrativos dentro del término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, estima la Sala que si bien corresponde a la autoridad competente resolver la solicitud en dicho término, cabe anotar que acorde con el inciso primero de la misma norma “La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aún cuando se haya acudido a los Tribunales contencioso administrativos , siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda” (se destaca).

En el presente caso, la peticionaria no había interpuesto los recursos de la vía gubernativa y tampoco promovido acción contenciosa; presentó la solicitud de revocatoria directa de las resoluciones proferidas por el Ministerio de la Protección Social Dirección Territorial de Cundinamarca el 22 de febrero de 2007, y en aras de garantizar el derecho de defensa y contradicción de la Organización Sindical, la entidad libró comunicación de fecha 14 de mayo de 2007, con el objeto de informar sobre la revocatoria directa a la Organización Sindical SINTRAISS, la cual fue respondida el 29 de mayo de 2007 y dio lugar a la expedición del auto 020 de 3 de julio de 2007, con el objeto de decretar pruebas dentro del trámite de la revocatoria y suspender los términos hasta tanto se obtuvieran las pruebas solicitadas. La Organización Sindical respondió el requerimiento en memorial de fecha 15 de agosto de 2007, en el cual solicitó ampliar el plazo otorgado para recabar la documentación solicitada-

Dentro de este contexto fáctico, para la Sala resulta claro que si bien la decisión no se profirió dentro de los tres (3) meses, ello obedeció a que la administración de manera diligente y en aras de garantizar el derecho de defensa de la organización sindical SINTRAISS, decidió recaudar algunas pruebas para adoptar la decisión, dentro de su competencia, puesto que no se había proferido auto admisorio de la demanda contra los actos objeto de la solicitud de revocatoria.

Razones por las cuales para la Sala el cargo no tiene vocación de prosperidad y así se declarará.

2. Violación de los artículos 39 y 83 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 362(3), 370 y 376 del C.S. del T. 

Estima la parte actora que con el acto acusado se desconoció el principio de la buena fe al dar por hecho y sin acreditarlo dentro del término de ley, que los directivos de la organización sindical hicieron incurrir en error a los funcionarios.

Al respecto la Sala estima que, el acto acusado no desconoce el principio de la buena fe, puesto que, previo a adoptar la decisión de revocatoria directa, requirió a la organización sindical con miras a garantizar su defensa y desvirtuar los argumentos de la solicitante, sin embargo se negó a aceptar el requerimiento y a allegar las pruebas solicitadas que hubiesen podido desvirtuar los asertos hechos por la peticionaria.

Además, la Sala recuerda que el principio de la buena fe es de carácter bidireccional, en el sentido que el deber de proceder de conformidad con los postulados y reglas que se derivan de dicho principio, no solamente es exigible de las autoridades, sino también de los particulares. En otras palabras, si pudiera hablarse en este caso de la violación del principio de la buena fe no es propiamente por las actuaciones del Ministerio de Protección Social (hoy de Salud) sino por el proceder malicioso de quienes indujeron en error a la administración, circunstancia que habilita la posibilidad excepcional de revocar las decisiones obtenidas por medios ilícitos, sin necesidad de obtener previamente el consentimiento de quienes resultaron beneficiados con la decisión.

Contrario a lo afirmado por la actora, la revocatoria no desconoce el artículo 39(4) de la Constitución Política, en lo atinente a los derechos de los afiliados al sindicato porque lo que buscó fue garantizar la participación de los miembros de la organización sindical en la reforma estatutaria, acorde con los lineamientos previamente establecidos por el sindicato de trabajadores SINTRAISS, para el efecto.

Tampoco constituye la decisión de revocatoria una intromisión en el ámbito interno de la organización sindical SINTRAISS, puesto que corresponde a la autoridad administrativa en el ámbito de su competencia de conformidad con lo previsto en el artículo 370(5) del C. S. del T., realizar el depósito de la reforma estatutaria siempre y cuando se ajuste a los procedimientos establecidos por la propia organización para garantizar el derecho de sus afiliados, el cual se materializa a través de sus representantes y delegados en la Asamblea Nacional.

De otra parte, la autoridad administrativa no desconoció con la revocatoria directa el artículo 376(6) del C.S. del T., modificado por el artículo 16 de la Ley 11 de 1984, en lo relativo a la atribución de la Asamblea General para modificar los estatutos, porque sólo en la medida en que la organización sindical adopte la reforma acorde con los requisitos establecidos por la misma organización habrá lugar al depósito de los mismos por la autoridad administrativa, al no haberse desvirtuado lo afirmado por la solicitante en lo atinente al incumplimiento en la convocatoria y el quórum decisorio, se hizo incurrir en error a la Administración, lo que a su vez dio lugar a la revocatoria directa de los actos que lo habían autorizado.

En estos términos el Ministerio de la Protección Social -Dirección Territorial de Cundinamarca, al revocar directamente los actos administrativos de contenido particular y concreto, contenidos en las Resoluciones 00002533 de 14 de septiembre de 2006, 003175 de 25 de octubre de 2006 y 003338 de diez de noviembre de 2006, por encontrar demostradas las causales contenidas en los numerales 1º y 3º del artículo 69 del C.C.A., no incurrió en violación de normas superiores por lo que deben negarse las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. NEGAR las súplicas de la demanda de conformidad con lo expuesto en este proveído.

2. RECONOCER personería al abogado DIEGO EMIRO ESCOBAR PERDIGÓN, como apoderado del Ministerio del Trabajo, en los términos y con el alcance otorgado en el poder y demás anexos obrantes a folios 193 a 200 del cuaderno principal.

Ejecutoriada la presente providencia, archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha».

(1) Sentencia de 16 de julio de 2002, exp. IJ029, M.P. Doctora Ana Margarita Olaya Forero.

(2) Artículo 45. La Asamblea Nacional de Delegados es la máxima autoridad del Sindicato y estará constituida por los delegados nacionales elegidos en las seccionales y comités mediante tarjeta electoral y aplicando el sistema de cociente electoral, de acuerdo con la siguiente proporción:
Seccionales que tengan hasta cien (100) afiliados, elegirán un (1) delegado;
Seccionales que tengan de ciento uno (101) a quinientos (500) afiliados, elegirán un (1) delegado por cada cien (100) afiliados. Fracción superior a cincuenta (50) elige uno más.
Seccionales que tengan de quinientos uno (501) a mil (1000) afiliados, elegirán un (1) delegado por cada ciento veinticinco (125) afiliados. Fracción superior a sesenta y tres (63) elige uno (1) más.
Seccionales que tengan de mil uno (1001) afiliados a dos mil (2000), elegirán uno (1) por cada ciento cincuenta (150) afiliados. Fracción superior a los setenta y cinco (75) elige uno (1) más.
Seccionales que tengan de dos mil uno (2001) afiliados en adelante, elegirán uno (1) por cada doscientos (200) afiliados. Fracción superior a los cien (100) elige uno (1) más.
En los comités seccionales se elegirá un (1) Delegado (…).”

(3) ARTÍCULO 362. ESTATUTOS. Modificado por el art. 42, Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente: Toda organización sindical tiene el derecho de realizar libremente sus estatutos y reglamentos administrativos. Dichos estatutos contendrán, por lo menos, lo siguiente:
1. La denominación del sindicato y su domicilio.
2. Su objeto.
3. Modificado por el artículo 3, Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Condiciones de admisión.
Texto modificado por la Ley 50 de 1990:
3. Condiciones y restricciones de admisión.
4. Obligaciones y derechos de los asociados.
5. Número, denominación, período y funciones de los miembros de la directiva central y de las seccionales en su caso; modo de integrarlas o elegirlas, reglamento de sus reuniones y causales y procedimientos de remoción.
6. Organización de las comisiones reglamentarias y accidentales.
7. Cuantía y periodicidad de las cuotas ordinarias y su forma de pago.
8. Procedimiento para decretar y cobrar cuotas extraordinarias.
9. Sanciones disciplinarias y motivos y procedimiento de expulsión, con audiencia, en todo caso, de los inculpados.
10. Épocas de celebración de asambleas generales ordinarias y de asambleas de delegatarios, en su caso; reglamento de las sesiones, quórum, debates y votaciones.
11. Reglas para la administración de los bienes y fondos sindicales, para la expedición y ejecución de los presupuestos y presentación de balances y expedición de finiquitos.
12. Normas para la liquidación del sindicato.

(4) ARTICULO 39. Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado. Su reconocimiento jurídico se producirá con la simple inscripción del acta de constitución.
La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos.
La cancelación o la suspensión de la personería jurídica sólo procede por vía judicial.
Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión.
No gozan del derecho de asociación sindical los miembros de la fuerza pública.

(5) ARTÍCULO 370. VALIDEZ DE LA MODIFICACIÓN. Modificado por el art. 5º, Ley 584 de 2000. El nuevo texto es el siguiente: Ninguna modificación de los estatutos sindicales tiene validez ni comenzará a regir, mientras no se efectúe su depósito por parte de la organización sindical, ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social.

(6) ARTÍCULO 376. ATRIBUCIONES EXCLUSIVAS DE LA ASAMBLEA. Modificado por el art. 16, Ley 11 de 1984. El nuevo texto es el siguiente: Son de atribución exclusiva de la asamblea general los siguientes actos: La modificación de estatutos, (…)”.