Sentencia 2008-00042 de septiembre 10 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera Ponente:

Dr. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Ref.: 150012331000200800042 01

Núm. int.: 19978

Ricardo Vargas Escobar contra la DIAN

Fallo

Bogotá, D.C., diez de septiembre de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

Se discute la legalidad de los actos administrativos que negaron la solicitud de prescripción de la sanción impuesta al accionante, por no declarar el impuesto sobre la renta correspondiente al año 1992, y de la acción de cobro por el mismo concepto.

En el entendido de que tales actos no se profirieron en el curso de un procedimiento administrativo coactivo formalmente abierto por mandamiento de pago y sujeto a la limitación de control judicial impuesta por el artículo 835 del estatuto tributario, sino que precedieron a esa etapa ejecutiva proveyendo en forma definitiva sobre una solicitud aisladamente considerada, entra la Sala a examinar el recurso de apelación interpuesto.

Para ello, se precisa que aunque la solicitud resuelta por los actos demandados y el recurso referido aluden indistintamente a la “prescripción de la sanción” impuesta por la Resolución 102 del 25 de junio de 1996, los fundamentos de uno y otro escrito, al igual que los de la demanda, alegan unívocamente la “prescripción de la acción de cobro” respecto de la sanción mencionada, a la luz del artículo 817 del estatuto tributario.

La “prescripción de la acción de cobro” difiere de la llamada “prescripción de la sanción”, como concepto asociado al oportuno ejercicio de la facultad sancionatoria dentro del término que establece el artículo 638 ibídem, y cuyo planteamiento en sede gubernativa y jurisdiccional no pasó de la simple denominación, pues no se invocaron fundamentos fácticos y jurídicos directamente relacionados con su concreta discusión.

En consecuencia y en los términos de la alzada, el análisis de esta instancia se circunscribe a determinar si para cuando se presentó la solicitud resuelta por los actos demandados, se encontraba vencido el término previsto en el artículo 817 ejusdem y, por consiguiente, prescrita la acción de cobro de la sanción que impuso la ya citada Resolución 102 del 25 de junio de 1996.

El texto vigente de dicha norma para cuando se determinó la obligación objeto de la solicitud referida (jun. 25/96(3)), disponía:

“La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de la fecha en que se hicieron legalmente exigibles. Los mayores valores u obligaciones determinados en actos administrativos, en el mismo término, contado a partir de la fecha de su ejecutoria.

Al tenor de la norma pretranscrita, el término de prescripción de la acción de cobro de las obligaciones fiscales es de 5 años.

Para iniciar el conteo de ese plazo el legislador contempló dos extremos diferentes, dependiendo de la fuente de la obligación a cobrar. Así, si dicha obligación se origina en un acto administrativo, el término de prescripción comienza a contarse a partir del momento en que el mismo queda ejecutoriado, y si su origen no es dicha expresión de voluntad, el término se cuenta desde cuando la obligación se hace exigible.

En cualquier caso, el ordenamiento concibió el término de prescripción como susceptible de ser interrumpido o suspendido en los eventos que establece el artículo 818 ibídem y que se agrupan a continuación:

• La notificación del mandamiento de pago, el otorgamiento de facilidades para el pago, la admisión de la solicitud del concordato y la declaratoria oficial de la liquidación forzosa administrativa, para el caso de la interrupción. Interrumpida la prescripción, el término empieza a correr de nuevo desde el día siguiente a la notificación del mandamiento de pago, desde la terminación del concordato o desde la terminación de la liquidación forzosa administrativa.

• Para el caso de la suspensión: desde que se dictaba el auto de suspensión de la diligencia del remate y hasta la ejecutoria de la providencia que decidía la revocatoria, la ejecutoria de la providencia que resolvía la situación contemplada en el artículo 567 del estatuto tributario(4); y el pronunciamiento definitivo de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el caso contemplado en el artículo 835 del estatuto tributario(5).

La sanción respecto de la cual recaería la acción de cobro coactivo, cuya prescripción reclama el demandante, y que serviría de fundamento a dicho cobro como título ejecutivo, fue impuesta por acto administrativo.

Por lo tanto, y conforme con lo previsto en el artículo 817 del estatuto tributario, para establecer el extremo inicial del término que allí se prevé, corresponde determinar el momento en que quedó ejecutoriada dicha decisión.

La ejecutoria de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo se encuentra expresamente regulada por el artículo 829 del mismo cuerpo legal, con la enumeración de los casos en que la misma ocurre. Dice la norma:

“Se entienden ejecutoriados los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro coactivo:

1. Cuando contra ellos no proceda recurso alguno.

2. Cuando vencido el término para interponer los recursos, no se hayan interpuesto o no se presenten en debida forma.

3. Cuando se renuncie expresamente a los recursos o se desista de ellos, y

4. Cuando los recursos interpuestos en la vía gubernativa o las acciones de restablecimiento del derecho o de revisión de impuestos se hayan decidido en forma definitiva, según el caso”.

Ahora bien, la Resolución 102 del 25 de junio de 1996, expedida por la jefe de la división de liquidación de la administración de impuestos y aduanas nacionales de Tunja, impuso al demandante una sanción de $13.953.000 por no haber presentado su declaración de impuesto sobre la renta y complementarios del año gravable 1992.

(fl. 62, cdno. 3).

Por disposición del artículo 720 del estatuto tributario, y como bien lo advierte la parte final de la resolución mencionada, contra la misma procedía el recurso de reconsideración dentro de los dos meses siguientes a la notificación de aquella.

El sancionado no interpuso el recurso. En su lugar, solicitó la revocatoria directa del acto sancionatorio, la cual fue negada por Resolución 1 del 31 de marzo de 1998 (fls. 64 a 68, 125 a 128, cdno. 3).

Las resoluciones señaladas (102 y 1) fueron demandadas en acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó la nulidad de dichos actos.

Mediante sentencia del 14 de junio de 2007, el Consejo de Estado revocó en segunda instancia la decisión del tribunal. En su lugar, se declaró inhibido para decidir de fondo por falta de agotamiento de la vía gubernativa, en cuanto el demandante no había interpuesto el recurso de reconsideración contra la resolución sanción y la solicitud de revocatoria directa no era pertinente para tal fin.

Claramente el hecho de que el sancionado no haya interpuesto el recurso procedente contra el acto sancionatorio, configura el evento de ejecutoria contemplado en el numeral 2 del artículo 829 ya mencionado, no así el del numeral 4 de la misma norma, referido a los casos de efectiva interposición de los recursos procedentes, independientemente de que la discusión se agote en la vía gubernativa o trascienda a la etapa jurisdiccional.

En otros términos, la decisión definitiva que señala el citado numeral 4 sólo opera como evento de ejecutoria cuando el administrado interpone los recursos de ley contra los actos constitutivos de los títulos ejecutivos. De otro modo, ese evento de ejecutoria no se habría dispuesto en forma independiente al del numeral 2.

Así entendida la norma, y su aplicación al sub lite, concluye la Sala que la Resolución 102 del 25 de junio de 1996 quedó ejecutoriada cuando venció el término previsto en el inciso segundo del artículo 720 del estatuto tributario para interponer el recurso de reconsideración (dos meses siguientes a la notificación del acto).

Si bien los documentos que integran el plenario no ofrecen claridad sobre la fecha en que se notificó la resolución sancionatoria no recurrida en reconsideración, tampoco existe prueba contundente que demerite la notificación en la fecha de introducción al correo reportada en el sello impuesto sobre la resolución sanción (jun. 25/96).

Siendo ello así, puede concebirse que el término para recurrir haya vencido el 25 de agosto del mismo año y que, por ende, ese día quedó ejecutoriada la resolución sanción, de modo que para el momento en que se radicó la solicitud decidida por los actos demandados (oct. 9/2007), había transcurrido más del doble del plazo previsto en el artículo 817 del estatuto tributario.

De contera, la acción de cobro de la Resolución 102 de 1996 se encuentra evidentemente prescrita y los actos demandados desprovistos de la presunción de legalidad que los amparaba.

En consecuencia, se dispondrá la nulidad de las resoluciones 8520065105-001 del 4 de octubre de 2007 y 1 del 7 de diciembre del mismo año, previa revocatoria de la sentencia apelada.

Por lo demás, es claro que de acuerdo con la teoría de los móviles y finalidades invocada y bien expuesta por el a quo, las resoluciones referidas tienen evidentes e indiscutibles efectos particulares, que las excluyen del control judicial de simple nulidad y las hace pasibles de la acción —hoy medio de control— de nulidad y restablecimiento, para cuyo ejercicio, en todo caso, se cumplieron los presupuestos de ley(6).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia del 4 de mayo de 2012, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Ricardo Vargas Escobar, contra la DIAN. En su lugar se dispone:

“ANÚLANSE las resoluciones 8520065105-001 del 4 de octubre de 2007 y 000001 del 7 de diciembre del mismo año.

A título de restablecimiento del derecho, se declara que la acción de cobro respecto de la resolución sanción 102 del 25 de junio de 1996 se encuentra prescrita y que, por consiguiente, el señor Ricardo Vargas Escobar no adeuda suma alguna por dicho concepto”.

2. RECONÓCESE personería para actuar como apoderada de la DIAN a la abogada Maritza Alexandra Díaz Granados, en los términos y para los fines del poder visible en el folio 206 de este cuaderno.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(3) Antes de las modificaciones introducidas por el artículo 86 de la Ley 788 de 2002 y 8º de la Ley 1066 de 2006

(4) Corrección de actuaciones de notificación enviadas a dirección errada.

(5) Actos demandables en el proceso de cobro administrativo coactivo.

(6) Entre ellos el de caducidad de la acción según la norma vigente para cuando esta se ejerció, dado que el recurso de apelación contra la resolución que negó la solicitud de prescripción fue notificada el 7 de diciembre de 2007 y la demanda se presentó el 15 de enero de 2008.