Sentencia 2008-00043 de octubre 24 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad. 200012331000200800043 01

Número interno: 18658

Consejera Ponente:

Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez

Demandante: Jaime Andrés Girón Medina

Demandado: Municipio de el Copey - Cesar

Bogotá D.C. veinticuatro de octubre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación, la Sala decide la legalidad de las normas acusadas, por las cuales el Concejo Municipal de El Copey, Cesar, determinó las tarifas del impuesto de alumbrado público a cargo de las empresas que realizan actividades relativas al sector ferroviario.

Para el efecto, la Sala debe determinar si el tributo de alumbrado público corresponde a una tasa o a un impuesto y, consecuente con lo anterior, si la aplicación de la tarifa del gravamen está supeditada al beneficio directo o indirecto que reciban los sujetos pasivos del mismo.

De la naturaleza del tributo de alumbrado público

Partiendo del principio de que no hay tributo sin representación, el artículo 338 de la Constitución Política(5), determinó que los órganos de elección popular, tanto del nivel nacional, como de los niveles departamental y municipal, pueden establecer contribuciones fiscales y parafiscales, para lo cual, la ley, las ordenanzas y los acuerdos, son el medio previsto para determinar los elementos esenciales de la obligación tributaria.

En ese sentido, los artículos 287(6) y 313(7) ibídem, facultaron a los concejos municipales para administrar sus recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, siempre y cuando el establecimiento de los mismos esté conforme con el marco constitucional y legal previamente determinado.

Para el caso del tributo sobre el servicio de alumbrado público, el artículo 1º de la Ley 97 de 1913 autorizó al Concejo de Bogotá para crear y organizar el cobro del mismo, calificándolo como “impuesto”, al señalar:

“ART. 1º—El Concejo Municipal de la ciudad de Bogotá puede crear libremente los siguientes impuestos y contribuciones, además de los existentes hoy legalmente; organizar su cobro y darles el destino que juzgue más conveniente para atender a los servicios municipales, sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental: (...)

d) Impuesto sobre el servicio de alumbrado público (...)” (destacado la Sala).

Nótese como la norma transcrita calificó al gravamen de alumbrado público como un “impuesto”, tema que no fue objeto de reproche en la Sentencia C-504 de 2002(8), por la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el apego constitucional de la norma referida, así:

“Según se vio en líneas anteriores, el caso bajo estudio abarca las facultades impositivas otorgadas por el Congreso al Concejo de Bogotá para crear el impuesto sobre el servicio de alumbrado público y el impuesto sobre telégrafos y teléfonos urbanos, sobre empresas de luz eléctrica, de gas y análogas; al igual que para organizar su cobro y darle al recaudo el destino que juzgue más conveniente a la atención de los servicios municipales”.

Y precisó:

“Por lo mismo, la ley que cree o autorice la creación de un tributo territorial debe gozar de una precisión tal que acompase la unidad económica nacional con la autonomía fiscal territorial, en orden a desarrollar el principio de igualdad frente a las cargas públicas dentro de un marco equitativo, eficiente y progresivo” (destaca la Sala).

Siguiendo con la línea argumentativa trazada, el artículo 1º de la Ley 84 de 1915 hizo extensiva a los demás órganos de representación popular del orden municipal, la facultad para crear, cobrar y destinar el “impuesto” de alumbrado público, al establecer:

“ART. 1º—Los concejos municipales tendrán las siguientes atribuciones, además de las que les confiere el artículo 169 de la Ley 4a de 1913. a). Las que le fueron conferidas al municipio de Bogotá por el artículo 1º de la Ley 97 de 1913, excepto la de que trata el inciso b) del mismo artículo, siempre que las asambleas departamentales los hayan concedido o les concedan en lo sucesivo dichas atribuciones”.

De la anterior regulación cobra especial relevancia la calificación de “impuesto” que la ley hace del tributo de alumbrado público, pues es a partir de la misma que las entidades territoriales, encargadas de su aplicación, entran a fijar los elementos estructurales del mismo, en razón de la facultad impositiva derivada de que gozan para hacerlo, como lo sustentó el Consejo de Estado al precisar que “... creado el tributo o autorizada su implantación por parte de la ley, en el evento de que esta no se haya ocupado de definir todos los presupuestos objetivos del gravamen y por ende del señalamiento de los elementos esenciales de identificación y cuantificación, corresponde directamente a las respectivas corporaciones de elección popular, efectuar las previsiones sobre el particular”(9).

Aspecto material

Teniendo en cuenta que las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no definieron lo que se entiende por “alumbrado público”, y que la prestación de tal servicio constituye el hecho generador del impuesto, es preciso señalar el desarrollo que de dicho concepto hizo la Comisión de Regulación de Energía y Gas - CREG, en la Resolución 043 de 1995, así:

“ART. 1º—Definiciones. Para efectos de la presente resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:

Servicio de alumbrado público. Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular” (destacado de la Sala).

En el mismo sentido, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2424 de 1996, que adoptó la siguiente definición:

“ART. 2º—Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.

PAR.—La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o distrito” (destaca la Sala).

Según las normas señaladas, la prestación del servicio de alumbrado público está dirigida a la totalidad de los habitantes de la jurisdicción territorial que hagan usos de los bienes y espacios públicos y, por ende, no se puede predicar la existencia de un usuario específico, sino de un usuario potencial del mismo.

Así mismo, bajo el supuesto de que el hecho generador del gravamen lo constituye la prestación del servicio de alumbrado público, en materia impositiva no es dado afirmar que el nacimiento de la obligación tributaria esté sujeta al “beneficio” que reciba el sujeto pasivo del gravamen, ya que como se mencionó, el beneficio por la prestación del servicio es general y, por ende, el recaudo del tributo debe atender esa misma regla.

Al respecto, dijo la corporación(10):

“Con fundamento en los parámetros expuestos por la Corte Constitucional, la Sala considera que el tributo derivado del servicio de alumbrado público es un impuesto, más[sic] no una tasa, por las siguientes razones:

Conforme con la definición de servicio de alumbrado público establecida en el artículo 1º de la Resolución CREG 043 de 1995, de tal servicio gozan todos los habitantes de una jurisdicción territorial, quieran o no acceder al mismo, teniendo en cuenta que cualquiera puede beneficiarse de la iluminación de las vías públicas, de los parques públicos y demás espacios de libre circulación proporcionando a su favor (...).

Por la anterior situación, el tributo que se genera por la prestación del servicio de alumbrado público, se cobra indiscriminadamente a todo aquel que se beneficie del mismo, sin que pueda afirmarse que recae sobre un grupo social, profesional o económico determinado.

En el mismo orden de ideas, el contribuyente puede o no beneficiarse con el servicio, pero no porque tenga la opción de optar, de escoger, sino porque, por las condiciones en que se presta el servicio de alumbrado público, un individuo cualquiera, quiéralo o no, puede beneficiarse del mismo en cualquier momento y, por tanto, no es posible derivar una relación directa entre el tributo cobrado y el beneficio al que accede habitual o esporádicamente el contribuyente (...).

En tales condiciones, se advierte que, así como el servicio público de alumbrado público es general, el tributo que se pretende recaudar también es general en la medida que se cobra sin distinción de las personas que habitual u ocasionalmente se beneficien del servicio y, por tanto, su naturaleza jurídica corresponde a la de un impuesto más[sic] no a la de una tasa (ver ahora L. 1150/2007, art. 29).

Bajo las anteriores consideraciones se concluye que, como la carga impositiva que se deriva del hecho generador “servicio de alumbrado público” es propiamente un impuesto, no es necesario que en la ley, ni en el acuerdo municipal, la tarifa del impuesto se fije con fundamento en un sistema y un método para definir los costos y beneficios que se derivan de tal servicio, ni mucho menos la forma de hacer su reparto, como parece sugerir el demandante cuando precisa la forma en que debe formularse la tarifa, bajo la concepción de que tal tributo tiene la naturaleza jurídica de una tasa, cuando en realidad cumple los presupuestos para ser un impuesto” (destaca la Sala).

También se resalta que el servicio de alumbrado público no se limita solamente a proporcionar la iluminación de los bienes y espacios de uso público dentro de la jurisdicción de la entidad territorial que corresponda, sino que también implica otras actividades como son las de “suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público”, de las cuales las personas naturales o jurídicas que están domiciliadas o realizan actividades en la jurisdicción municipal, son beneficiarios potenciales, tema sobre el cual la Sala manifestó(11):

“Es claro que si los bienes públicos y demás espacios de libre circulación del municipio, sean urbanos o rurales, están iluminados, ello constituye un indicador de bienestar, seguridad, inclusión social, crecimiento y desarrollo, y que para que el servicio se preste de manera permanente e ininterrumpida, así como en óptimas condiciones, a todos los beneficiados, debe pagarse oportunamente a quien lo presta. De igual manera, la cobertura debe irse ajustando a los requerimientos que exige el crecimiento del ente territorial y el aumento de su población, por lo que se requiere que los dineros recaudados por el impuesto se destinen, además, a la repotenciación, mantenimiento y aumento de la cobertura del servicio de alumbrado público en el municipio, como se consagra en el artículo quinto del acto demandado” (destaca la Sala).

Se concluye entonces que la denominación de “impuesto” que la ley le da al tributo de alumbrado público, es consecuente con su naturaleza jurídica, por lo cual, la imposición de la tarifa no se da como contraprestación de un servicio del cual el contribuyente deba ser beneficiario directo, como ocurre con las tasas y, por tanto, no existe ninguna razón que exima a las empresas relacionadas con la actividad ferroviaria de cumplir con la obligación sustancial del pago de la obligación.

No obstante lo anterior, para el caso de los oleoductos, la Sala precisó(12) que “es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial”, lo cual resulta relevante en el caso de marras, en la medida en que el demandante alega que las empresas ferroviarias no tienen establecimientos en la jurisdicción del municipio.

Sobre este aspecto, en esa oportunidad la corporación indicó(13):

“Para la Sala, es razonable que todo usuario potencial del servicio de alumbrado público sea sujeto del impuesto. Y, es usuario potencial todo sujeto que forma parte de una colectividad que reside en determinada jurisdicción territorial.No se requiere que el usuario reciba permanentemente el servicio, porque el servicio de alumbrado público, en general, es un servicio en constante proceso de expansión. El hecho de que potencialmente la colectividad pueda beneficiarse del mismo, justifica que ningún miembro quede excluido de la calidad de sujeto pasivo.

El aspecto espacial del hecho generador está determinado por la jurisdicción del municipio donde se presta el servicio a la colectividad residente, porque los demás serían receptores ocasionales.

Para el caso de la norma demandada debe entenderse que el artículo 11 del Acuerdo 101 de 2002 está referido a las empresas cuyos oleoductos atraviesan la jurisdicción del municipio de San José de Cúcuta pero que, además, residen en esa localidad. En este entendido, la norma no vulnera el artículo 338 de la Carta Política”.

En consecuencia, aplicando el criterio indicado al sub examine, la imposición del gravamen estaría condicionada a que dichas empresas cuenten con establecimiento dentro de la jurisdicción del municipio demandado, pues de lo contrario no hacen parte de la colectividad y serían usuarios ocasionales.

Por lo tanto, la Sala declarará la legalidad condicionada de los apartes demandados del punto 6.9.7 del artículo sexto del Acuerdo 051 de 2006 y del artículo sexto del Acuerdo 018 de 2007, expedidos por el Concejo del municipio de El Copey, en el entendido de que las empresas y concesiones ferroviarias que administren vías férreas, quedan sujetas al impuesto de alumbrado público siempre y cuando tengan sede o establecimiento en la jurisdicción de dicho municipio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

1. REVÓCASE la sentencia del 11 de febrero de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, objeto de apelación. En su lugar:

DECLÁRANSE ajustados a la Constitución y a la ley los apartes demandados del punto 6.9.7 del artículo sexto del Acuerdo 051 de 2006 y del artículo sexto del Acuerdo 018 de 2007, expedidos por el Concejo del municipio de El Copey, bajo el entendido de que las empresas y concesiones ferroviarias que administren vías férreas quedan sujetas al impuesto de alumbrado público siempre y cuando tengan sede o establecimiento en la jurisdicción de dicho municipio.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen y cúmplase».

(5) C. P. ART. 338.—“En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.

(6) C.P. ART. 287—“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: (...) 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones”.

(7) C.P. ART. 313.—“Corresponde a los concejos: (...) 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales”.

(8) Corte Constitucional Sentencia C-502 del 3 de julio de 2002, M.P. Jaime Araujo Rentería.

(9) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 15 de octubre de 1999 Exp. 9456, C.P. Julio Enrique Correa Restrepo.

(10) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 6 de agosto de 2009, Exp. 16315, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(11) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 10 de marzo de 2011, C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(12) Consejo de Estado Sección Cuarta, sentencia del 11 de marzo de 2010, Exp. 16667, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(13) Ibídem 12.