Sentencia 2008-00050 de marzo 7 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMIMSTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “A”

Radicación 25000232500020080005002 (0614-12)

Consejero Ponente:

Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren

Actor: Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Demandado: Elvia Guzmán de Cano

Bogotá, D.C., siete de marzo de dos mil trece.

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra la sentencia de 31 de marzo de 2011 proferida por la Subsección “B”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (en adelante el Fondo o Fonprecon) en contra de la señora Elvia Guzmán de Cano.

EXTRACTOS: «Considera

Previo a definir el objeto de la litis la Sala señala, que el fallo impugnado accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y que el sujeto que lo recurre es el accionado, motivo por el cual el análisis se ceñirá a lo que éste discute ante esta instancia respecto de lo que le fue desfavorable.

Precisado lo anterior, el problema jurídico en esta oportunidad se concreta en establecer si a la señora Elvia Guzmán de Cano, a quien se le sustituyó la pensión de jubilación del señor Antonio José Cano Martínez quien ejerció como Senador de la República, le asiste el derecho al reajuste especial de su mesada pensional en un porcentaje del 75% de lo devengado por un Congresista en ejercicio, o si ese reconocimiento deberá ser equivalente al 50% del promedio de las pensiones a que tendrían derecho los actuales congresistas, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, como lo concluyó el a quo en la providencia apelada.

Debe entonces la Sala inicialmente hacer referencia a la normativa que regula la materia, para luego examinar si con fundamento en la misma y de conformidad con el recaudo probatorio obrante al interior del proceso es posible aplicar el reajuste especial de la mesada pensional del exparlamentario en proporción del 50%, tal como lo planteó Fonprecon.

Del reajuste especial de los congresistas

La Carta Política de 1991, en los literales e) y f) del numeral 19 de su artículo 150, atribuyó al legislador competencia para dictar normas generales y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, así como para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.

El legislador ejerció esta atribución mediante la expedición de la Ley 4ª de 1992, en la que señalo al Gobierno Nacional, tal como lo indica el literal c) de su artículo 1º y su artículo 2º, los objetivos y criterios que debe observar para fijar el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los miembros del Congreso Nacional.

En su artículo 17(1), prevé la posibilidad de que el gobierno establezca un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones para los senadores y representantes, que no puede ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los congresistas, en los siguientes términos:

“ART. 17.—El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores. Aquellas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.

 

PAR.—La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.

Fue así como en ejercicio de dichas facultades, el Presidente de la República, expidió el Decreto 1359 de 1993, que estableció el régimen especial de pensiones, reajustes y sustituciones aplicable a quienes a partir de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, ostenten la calidad de Senador o Representante a la Cámara.

De manera particular son los artículos 16 y 17, los que establecen el régimen de reajuste pensional.

El artículo 16 regula el reajuste automático, para señalar que las pensiones de los parlamentarios se reajustarán anualmente en forma inmediata y de oficio, con el mismo porcentaje en que se reajusta el salario mínimo legal mensual.

Por su parte, el artículo 17, determina el reajuste especial para los miembros de la rama legislativa que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, al que tienen derecho por una sola vez, sin que su pensión en ningún caso sea inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas, siendo requisito indispensable para que el excongresista pensionado obtenga dicho reajuste el de no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional; reajuste que surte efectos a partir del 1º de enero de 1994.

Posteriormente, el Decreto 1293 de 1994(2), en su artículo 7º, modificó la anterior disposición, en el sentido de suprimir la exigencia para la obtención del reajuste, consistente en que el excongresista pensionado, no podía variar tal condición como consecuencia de su reincorporación. Además agregó, que el valor de la pensión a que tendrían derecho los actuales congresistas será del 75% del ingreso base para la liquidación pensional de los congresistas a que se refiere el artículo 5º del Decreto 1359 de 1993.

Análisis de la normativa pensional de congresistas

Del examen sistemático de los dispositivos reseñados, infiere la Sala, como ya lo hizo en anterior oportunidad(3), que existen dos clases de reajustes: el automático, normado por el artículo 16 del Decreto 1359 de 1993, que es de carácter oficioso, como un sistema de actualización de las mesadas con el objetivo de que no pierdan el poder adquisitivo constante, para lo cual se tiene en cuenta como referencia el incremento del salario mínimo legal mensual vigente, y el previsto por su artículo 17, que es el reajuste especial, que se constituye en un beneficio exclusivo para aquellos ex congresistas que fueron pensionados con anterioridad a la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, antes del 18 de mayo de 1992; al que solo tienen derecho por una sola vez y que no conlleva a una reliquidación anual del ingreso base de liquidación pensional sino una actualización de la pensión, como medida tendiente a soslayar !a desigualdad surgida con la entrada en vigencia del nuevo ordenamiento constitucional, entre quienes siendo congresistas se pensionaron con anterioridad a la Ley 4ª de 1992 y los que en la misma condición se pensionaron o pensionarían con posterioridad a la misma.

Ahora bien, para los parlamentarios que ejerzan el cargo con posterioridad al 18 de mayo de 1992, la liquidación del reajuste se realiza teniendo en cuenta el ingreso mensual promedio del último año que por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio, a la fecha en que se decrete la prestación y en ningún caso ni en ningún tiempo podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y por todo concepto devenguen los congresistas en ejercicio ni estará sujeta a límite de cuantía.

Se tiene entonces, que el beneficio del reajuste especial difiere sustancialmente del derecho pensional especial para los congresistas, en tanto que el primero, se le concede al excongresista, que lo fue antes de la vigencia de la Ley 4ª de 1992, es decir, sobre un derecho pensional ya consolidado, mientras que el segundo alude a la situación del parlamentario que lo es luego de dicha vigencia y que se va a pensionar.

En consideración de la Sala, con tal distinción es evidente que mal se haría en concluir que el reajuste especial asciende al 75% de lo devengado por un parlamentario, porque no es viable ubicar en el mismo plano de igualdad a dos grupos que objetivamente son perfectamente diferenciables; valga la pena resaltar, a quienes ya se habían pensionado para el 18 de mayo de 1992 y quienes aún no habían adquirido tal derecho.

Se establece entonces que el reajuste especial, es aquel al cual tienen derecho los exparlamentarios, sólo por una vez, y que asciende al 50% del promedio de las pensiones devengadas por los congresistas para el año 1994, con efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1994, habida cuenta que se pensionaron antes de la videncia de la Ley 4ª de 1992.

Caso concreto

Está probado al interior del proceso que el señor Antonio José Cano Martínez nació el 19 de octubre de 1921, de acuerdo con la copia auténtica de la partida eclesiástica obrante a folio 13 del cuaderno principal.

Mediante la Resolución 544 de 18 de noviembre de 1988, Fonprecon le reconoció pensión de jubilación efectiva a partir del 16 de julio de 1988 (fls. 64 a 67).

Mediante Resolución 1620 de 30 de diciembre de 1994, le reconoció un reajuste especial, cuyo monto a partir del 1º de enero de 1994 sería de $ 3.231.726, es decir, en un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio que devengara un Congresista para la fecha en que se decrete la jubilación (fls. 69 a 73).

Con ocasión a la expedición de la Resolución 672 de 6 de junio de 1996, el fondo concedió el reajuste especial por los años 1992 y 1993, y sustituyó la pensión de jubilación a la señora Elvia Guzmán de Cano (fls. 109 a 114).

A través de la Resolución 1707 de 30 de diciembre de 1996, Fonprecon resolvió reconocer intereses de mora sobre el reajuste establecido en el Decreto 1359 de 1993 (fls. 120 a 123).

De las anteriores probanzas la Sala infiere que, en efecto, al haber consolidado el derecho pensional con anterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha de vigencia de la Ley 4ª de 1992 (por reunir los requisitos de edad y tiempo de servicio desde el año 1988), según lo expuesto en los actos acusados, al demandado no puede extendérsele de manera retroactiva un régimen que fue expedido para los parlamentarios que se pensionen con posterioridad a la referida ley.

Entonces, como la pensión de jubilación fue adquirida por el demandado con antelación al 18 de mayo de 1992, le asiste derecho a un reajuste especial de su mesada, de tal manera que alcance un valor equivalente al 50% de la pensión que devengaba un Congresista para el año 1994; y no en el porcentaje del 75% como lo determinó el fondo.

Ahora bien, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia, el reajuste especial surte efectos a partir del 1º de enero de 1994, motivo por el cual no era posible el reconocimiento de intereses moratorios sobre unas sumas que por demás nunca se adeudaron. Pero la Sala no ordenará el reintegro de los pagos de mesadas pensionales concernientes al reajuste especial ni de los intereses y demás conceptos erróneamente reconocidos, porque según lo dispuesto por el artículo 83 de la Carta Política, se presume la buena fe en la actuación de los particulares y comoquiera que al interior del proceso no obra prueba en contrario que desvirtúe dicha presunción que opera a favor del demandado, las pretensiones en tal sentido no están llamadas a prosperar.

Finalmente se señala que habida cuenta que insiste en los medios exceptuados que propuso en la contestación de la demanda, respecto de los mismos sólo resta señalar que no se encuentran acreditadas la improcedencia de la acción de lesividad, falta de integración del litis consorcio necesario por activa y la inepta demanda, pues de la documentación obrante en el proceso se desprende que la misma cumple con todos los requisitos establecidos en el artículo 137 de Código Contencioso Administrativo; y la excepción denominada “demanda en contravía del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 y de los artículos 5º y 6º del Decreto 1359 de 1993”, se decidió junto con el fondo de la controversia.

En cuanto a la inconformidad del recurrente respecto del fenómeno de la caducidad de la acción de lesividad, el numeral 7º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone que el término para que la entidad demande su propio acto es de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de su expedición.

No obstante esa circunstancia, el mismo artículo enunciado en el numere 2º, al consagrar el término de caducidad de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, precisa en forma expresa:

“...los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

De acuerdo con los fundamentos de derecho invocados, en el asunto sometido a estudio no se aplica el término de caducidad de dos años dispuesto para las acciones de lesividad, porque los actos demandado son de aquellos que derivan del reconocimiento de una prestación periódica que se puede demandar en cualquier tiempo.

Sobre el terna de petición de reliquidación de prestaciones periódicas, la Sección Segunda consideró que “la petición de reajuste pensional es un acto que pende del acto principal de reconocimiento de la prestación, el cual no tiene término de caducidad y en esta medida tampoco lo tiene el que decide la petición de reajuste(4)”.

En este orden de ideas, los actos demandados que reconocen un reajuste pensional pueden ser demandados en cualquier tiempo pues afectan una prestación periódica, motivo por el cual la excepción de caducidad no puede prosperar.

Por lo expresado y sin necesidad de más consideraciones, se confirmará la decisión del a quo, que declaró la nulidad parcial de las resoluciones acusadas y negó las restantes pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. CONFÍRMASE la sentencia de 31 de marzo de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por Fonprecon en contra de la señora Elvia Guzmán de Cano.

2. Devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.»

(1) En Sentencia C-608 de 23 de agosto de 1999, la Corte Constitucional declaró exequible en forma condicionada el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, considerando que el trato especial para los congresistas en cuanto a su remuneración, tiene origen en el artículo 187 de la Carta Política, por lo que para el mismo constituyente no resulta indebido que para ellos se establezca en consideración a su función, un régimen diferente al general aplicable a los demás servidores públicos. Estimó además que, mientras el legislador no consagre disposiciones desproporcionadas o contrarias a la razón, puede prever regímenes especiales en materia salarial y prestacional, como el de Senadores y Representantes que “encuentra justificación en la función atribuida a los miembros del Congreso, en su obligatoria dedicación exclusiva y en la alta responsabilidad que les corresponde, así como en el estricto régimen de incompatibilidades previsto en la Constitución”.

(2) Decreto 1293 de 1994 "Por el cual se establece el régimen de transición de los senadores, representantes, empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso y se dictan normas sobre prestaciones sociales y económicas de tales servidores públicos”.

(3) Sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 8418-2005. Actor: Gustavo Salazar Tapiero. C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila; sentencia de 26 de agosto de 2010, expediente 522-2008. Actor: Fonprecon contra Diego Omar Muñoz Piedrahíta, C.P. Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila.

(4) Auto de 13 de diciembre de 2001, expediente 0220-01. Actor: Rafael Gilberto Pérez Rojas, C.P. Dra. Ana Margarita Olaya Forero.