Sentencia 2008-00056 de abril 3 de 2014

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Rad.: 25000-23-27-000-2008-00056-01 (18601)

Consejero Ponente:

Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez

Ref.: Nulidad

Demandante: Jorge Manuel Ortiz Guevara

Demandado: Distrito Capital de Bogotá

Temas: Contribución de valorización. Participación ciudadana. Tarifa. Recurso procedente en materia tributaria.

Sentencia segunda instancia

Bogotá, D. C., tres de abril de dos mil catorce.

EXTRACTOS: «Consideraciones

1. Problema jurídico.

En los términos del recurso de apelación, le corresponde a la Sección determinar si, previo a la expedición del Acuerdo 180 de 2005, se debieron brindar espacios de participación a la comunidad para efectos de intervenir en la determinación de las zonas de influencia, en los costos de las obras y en el método para fijar la valorización de los predios, de conformidad con los artículos 15 y 16 del Acuerdo Distrital 7 de 1987.

Igualmente se procederá a analizar si el acto acusado vulnera el artículo 338 de la Constitución por no fijar la tarifa de la contribución, así como los artículos 29 ibídem y 50 del Código Contencioso Administrativo, por establecer el recurso de reconsideración como el procedente para atacar en sede administrativa los actos particulares que fijen el monto de la contribución.

2. Participación ciudadana en el proceso de cobro de la contribución de valorización.

2.1. Para el demandante, el Concejo de Bogotá, al expedir el Acuerdo 180 de 2005, desconoció el principio de participación previsto en la Constitución y en los artículos 15 y 16 del Acuerdo Distrital 7 de 1987, ya que los propietarios y/o poseedores de los predios afectados con la valorización no fueron convocados para intervenir en la determinación de las zonas de influencia, en los montos de valorización o costo de las obras y en la elección del método de valorización.

Tampoco fueron citados de manera previa a la expedición del acto demandado para darles a conocer el pre censo predial, lo que vulnera, en sentir del actor, el artículo 41 del Acuerdo 7 de 1987.

2.2.- Las normas que el demandante cita como violadas se encuentran en el Título III, Capítulo Primero, del Acuerdo 7 de 1987 y son del siguiente tenor (fl. 46 del cuaderno principal):

“ART. 15.—Participación de los beneficiados: Los propietarios y poseedores de los inmuebles comprendidos en la zona de influencia provisional de una obra, plan o conjunto de obras, por los cuales ha de exigirse la contribución de valorización, serán citados por el Instituto de Desarrollo Urbano para que elijan sus representantes, quienes participarán en el proceso de determinación de la zona de influencia, en la elaboración de los presupuestos o cuadros de valores, en la determinación del costo de la obra, la distribución de la contribución, en la vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación, terminación y entrega de la obra, de conformidad con lo establecido en el presente Estatuto.

“ART. 16.—Convocatoria. La Dirección del Instituto de Desarrollo Urbano hará conocer a los beneficiados, a través de los diferentes medios de comunicación social, el plazo para la inscripción y retiro de las papeletas, los días de votación, los lugares donde estén ubicadas las urnas y la fecha de escrutinio. En tal información se expresará además la obra o conjunto de obras de que se trata, el número de representantes principales y suplentes que se han de elegir y se advertirá que la facultad de elegirlos se entiende delegada en la junta directiva del Instituto de Desarrollo Urbano, si los beneficiados no hicieren la elección. El periodo de elección de que trata este artículo, será de cuarenta y cinco (45) días hábiles improrrogables, distribuidos así: 15 días para la inscripción y 30 días para la votación.

PAR. 1º—Para los fines de este artículo, el Instituto de Desarrollo Urbano, a través de su oficina de divulgación, y comunicación, hará la publicidad necesaria, llamando a participar activamente a la comunidad beneficiada en la elección de sus representantes.

PAR. 2º—El IDU convocará a la elección de representantes de los propietarios dentro de los 30 días contados a partir de la sanción de cada plan cuatrienal de obras por valorización” (subrayas propias).

Por su parte, el artículo 41 del Acuerdo 7 de 1987 se encuentra ubicado en el Título IV, Capítulo primero, sobre la denuncia de los inmuebles, y prescribe:

“ART. 41.—Censo predial: Para facilitar la denuncia el IDU elaborará un precenso (sic) predial con los datos suministrados por el Catastro Distrital y demás entidades competentes y lo dará a conocer ampliamente a los presuntos beneficiados para que puedan participar para (sic) al inicio del proceso de valorización.

Con base en las confirmaciones o modificaciones que contenga cada denuncia, el IDU conformará el censo predial y los datos resultantes serán los que utilizará para la liquidación, distribución y notificación de las contribuciones. En consecuencia, serán imputables al contribuyente los errores que tengan como origen la omisión de hacer la denuncia del predio, o las equivocaciones en que este incurra al hacerla” (subrayas fuera de texto).

2.3. De las normas transcritas, para la Sección es claro que la participación ciudadana es fundamental dentro del proceso de valorización, en tanto hace democrática la determinación de la contribución.

En ese sentido, los beneficiados con las obras, a través de sus representantes y/o veedores ciudadanos, tienen derecho a participar en el proceso de determinación de la zona de influencia definitiva, en la elaboración de los presupuestos o cuadros de valores, en la determinación del costo de la obra, en la distribución de la contribución, en la vigilancia de la inversión de los fondos destinados a la misma, y en la liquidación, terminación y entrega de la obra.

2.4. Dicha participación, como puede verse, se debe garantizar desde el inicio del proceso de valorización, esto es, una vez se haya autorizado por parte del Concejo Distrital el cobro de la contribución y se hayan determinado de manera clara y precisa los sujetos activo y pasivo, el hecho generador y la base gravable, en virtud de lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución.

No puede perderse de vista que el artículo 4º del Acuerdo 7 de 1987, dispone que “la ejecución y cobro de las obras que hayan de realizarse por el sistema de valorización, en el Distrito Especial, se ordenará por el Concejo de Bogotá”.

2.5. De conformidad con el procedimiento establecido en el Acuerdo 7 de 1987 —Estatuto de Valorización del Distrito Especial de Bogotá—, el cobro de la contribución de valorización está dividido en tres etapas, a saber:

2.5.1. La primera etapa comprende la planificación de las obras, planes o conjunto de obras por medio de un plan cuatrienal elaborado por las entidades distritales, previo concepto favorable de la Junta de Planeación Distrital, que deberá ser aprobado por el Concejo Distrital mediante el acuerdo que adopte el Plan de Ordenamiento Territorial.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 5º del Acuerdo 7 de 1987, “el plan propuesto deberá contener la sustentación técnica, económica, financiera y la viabilidad administrativa de cada una de las obras que contemple y el efecto social y ambiental del mismo. En el estudio se analizará igualmente si el beneficio que de ellos se deriva es general a toda la ciudad, meramente local o mixto”.

2.5.2. La segunda etapa está conformada por la autorización del cobro de la contribución de valorización, sea por beneficio general, local o mixto, tal como lo dispone el artículo 4º del Acuerdo 7 de 1987.

Esta etapa le corresponde exclusivamente al Concejo de Bogotá, quien mediante acuerdo debe ordenar el cobro de la contribución de valorización y fijar el hecho generador —obra o conjunto de obras—, la base gravable —monto distribuible o costo de la obra— y los sujetos pasivos —propietarios y poseedores de los predios de la zona de influencia de las obras—, sin que imponga la participación ciudadana, en la forma expuesta por el recurrente. La participación opera, se aplica y realiza en las etapas subsiguientes, como se colige del tenor literal de las normas distritales citadas.

Además, según el artículo 14 del Acuerdo 7 de 1987, la delimitación de la zona de influencia provisional es una labor que debe realizarse previamente, ya que con base en esta es que el IDU debe convocar a elección de los representantes de los ciudadanos, con quienes se iniciará el proceso de fijación de la zona de influencia definitiva.

El acuerdo no dispone ningún requisito previo a la expedición del acto de ordenación, relacionado con la participación ciudadana, por lo que no es dable concluir, como lo hace el demandante, que la participación ciudadana constituya un requisito de validez del acto administrativo demandado.

2.3.3. (sic) La tercera etapa, que es propiamente el proceso de valorización, la constituye la determinación de la zona de influencia definitiva y las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la contribución de valorización, actividades entre las que se encuentran la elaboración de los presupuestos o cuadros de valores y la determinación del costo de la obra.

Dicha labor le corresponde al Instituto de Desarrollo Urbano, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3º y 12 del Acuerdo 7 de 1987, que disponen:

“ART. 3º—Organismo encargado de su manejo. El Instituto de Desarrollo Urbano, IDU, podrá realizar las operaciones administrativas de cálculo, liquidación y distribución de la contribución de valorización, por obras ordenadas por este sistema, ya construidas, en construcción o que se construyan directamente, por delegación o concertación, por el IDU o por cualquier otra entidad de derecho público de orden Distrital. La asignación y cobro de las mismas compete exclusivamente al IDU, sin perjuicio de que se retribuya directamente a la entidad correspondiente los valores recaudados disminuidos en un treinta por ciento (30%), destinados a gastos de administración del recaudo de las contribuciones.

PAR.—El IDU queda facultado para contratar con otras entidades de derecho público del orden nacional, departamental o regional el cobro del gravamen por obras que se ejecuten por ellas, dentro de los límites del Distrito Especial, de conformidad con las disposiciones legales vigentes.

(…)

“ART. 12.—Aprobación. El Instituto de Desarrollo Urbano, previo concepto de su Junta Directiva y de la Junta de Planeación Distrital, a la aprobación de la Junta Asesora y de Contratos la demarcación de las zonas de influencia de las obras cuya construcción haya sido ordenada por el sistema de valorización (sic).

PAR.—En el evento de ser realizada la obra por una entidad diferente, se requerirá previamente el concepto de la Junta Directiva del IDU” (subrayas de la Sección).

Es dentro de esta etapa, esto es, dentro del proceso de liquidación, distribución y derrame de la contribución, que se debe garantizar la participación ciudadana en los términos establecidos en los artículos 15 a 37 del Acuerdo 7 de 1987, en concordancia con lo dispuesto en la Ley Estatutaria 850 de 2003 que reglamenta las veedurías ciudadanas.

Es en esta etapa, también, conforme lo dispone el artículo 41 del Acuerdo 7 de 1987, que se debe dar a conocer el pre-censo predial a los “presuntos” beneficiados con las obras, para que puedan participar en el proceso de distribución de la valorización.

2.4. (sic) De conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 del Acuerdo 7 de 1987, “se entiende por distribución, el proceso mediante el cual se determinará el presupuesto o costo de la obra, el monto y el método de distribución, la fijación de plazos y forma de pago con el fin de determinar la contribución que deba pagar cada propietario o poseedor de los inmuebles beneficiados con la obra, plan o conjunto de obras ordenadas por el sistema de valorización”.

De dicha definición, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 15 antes transcrito, se concluye que la participación ciudadana es importante en el proceso de distribución de la valorización, pero una vez ordenada la obra o plan de obras y autorizado el cobro de la contribución de valorización por el Concejo Distrital.

Téngase en cuenta que durante el proceso de valorización, esto es, dentro del proceso de distribución de la contribución, o una vez terminada la obra, es posible modificar el monto de distribución (art. 43 ibíd.) y la zona de influencia provisional para efectos de establecer la definitiva (art. 13 ibíd.).

2.5. (sic) De acuerdo con lo expuesto, los cargos de la demanda relacionados con la ausencia de participación ciudadana establecida en los artículos 15 y 16 del Acuerdo 7 de 1987 y la ausencia de conocimiento del pre-censo predial por parte de los beneficiados con las obras, no están llamados a prosperar, ya que, como se explicó, ello hace parte del proceso de distribución de la valorización, mas no de la expedición del acuerdo por medio del cual se autoriza el cobro de la contribución.

3. Tarifa de la contribución de valorización.

3.1. Dicen la demanda y el recurso que el Acuerdo 180 de 2005 vulnera los artículos 317 y 338 de la Constitución y el artículo 47 del Acuerdo 7 de 1987, toda vez que no contempla la tarifa, factor de contribución o, fórmula matemática para distribuir la contribución de valorización por beneficio local, lo que impide que se controviertan los actos administrativos de asignación de la valorización por beneficio local.

3.2. El artículo 317 de la Constitución dispone que solo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble, sin perjuicio de que otras entidades impongan contribución de valorización. Pero de esa norma no puede deducirse la obligación del ente distrital de fijar la tarifa de la contribución, como lo quiere hacer ver el demandante.

3.3. Tampoco el Acuerdo 7 de 1987 establece la obligación del Concejo Distrital de fijar en el acto de ordenación la tarifa, circunstancia que se encuentra acorde con lo dispuesto en el artículo 338 de la Constitución Política, que dispone:

“ART. 338.—En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.

La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.

Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo” (subrayas propias).

Por eso, el Concejo Distrital puede autorizar a las autoridades distritales para fijar la tarifa de la contribución, con fundamento en el sistema y método señalado por la corporación.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la Sentencia C-155 de 2003, expuso:

“15. Como ya fue explicado, en materia de tasas y contribuciones especiales la Constitución autoriza al Congreso, las asambleas y los concejos, que deleguen a las autoridades administrativas la determinación de la tarifa. Pero exige a las corporaciones de representación popular el señalamiento previo del sistema y el método para definir los costos y beneficios, así como la forma de hacer el reparto.

(…)

17. Frente a las tasas y contribuciones especiales la Corte considera que tanto el “sistema” como el “método”, referidos en el artículo 338 de la Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato superior, mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa, pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas perdería por completo su razón de ser.

Se trata, si se quiere, de una suerte de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde desarrollar los parámetros previamente indicados.

Una exigencia muy fuerte sobre la determinación del método y del sistema prácticamente haría inocua la posibilidad de delegación, pues la propia ley estaría fijando la tarifa de la contribución. Por el contrario, una excesiva indeterminación dejaría en manos de las autoridades administrativas la regulación absoluta de ese elemento, en contravía del principio de legalidad, concretado en el de la predeterminación del tributo y la representación popular. Lo que la ley exige es, más que la simple enunciación de criterios, la definición de una cierta manera de proceder en la articulación de esos criterios” (subrayas de la Sección).

3.4. La demanda, además, incurre en una confusión ya que identifica el factor de distribución establecido por el artículo 47 del Acuerdo 7 de 1987, con la tarifa.

Téngase en cuenta que la tarifa, diferente a lo que el Acuerdo 7 de 1987 llama factor de contribución, ha sido definida por la Corte Constitucional como “la magnitud o monto que se aplica a la base gravable y en virtud de la cual se determina el valor final en dinero que debe pagar el contribuyente(1)”.

3.5. En el caso concreto, el artículo 7 del Acuerdo 180 de 2005 facultó al IDU para liquidar la contribución, con fundamento en las pautas dispuestas por el Concejo Distrital en el mismo acuerdo –sistema- y en desarrollo del método de factores de beneficio.

Dispuso la norma en mención:

“ART. 7º—Método de distribución del beneficio. Adoptase (sic) como método de distribución de la contribución de valorización que se establece en el presente acuerdo, el de factores de beneficio, para lo cual el Instituto de Desarrollo Urbano liquidará el gravamen con base en los factores o coeficientes numéricos que califican las características diferenciales de los predios y las circunstancias que los relacionan con las obras, previstos en el Anexo 4 de este acuerdo, los cuales son: área de terreno (variable base), estrato, nivel geoeconómico, densidad o pisos, explotación económica o uso y grado de beneficio.

PAR.—En el sistema de movilidad los factores de liquidación tomados para la asignación del monto distribuible, serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen de cada componente, excepto para el grupo 1 de obras. En el sistema de espacio público los factores de liquidación serán los que tenga la unidad predial al momento de la asignación del respectivo gravamen de cada fase”.

3.6. El Concejo Distrital determinó de manera clara el método a aplicar, esto es, el de factores de beneficio, previamente establecido en el literal f) del artículo 56 del Acuerdo 7 de 1987, y definió los factores que deberán ser tenidos en cuenta por el IDU para la liquidación de la contribución.

Así mismo, estableció la obligación de asignarle a cada factor un coeficiente numérico para efectos de establecer la tarifa aplicable y determinar el valor de la contribución de valorización para cada predio.

Igualmente, de la lectura del Acuerdo 180 de 2005 se extraen las reglas y directrices generales fijadas por el Concejo Distrital para determinar los costos y beneficios de las obras y la forma de hacer su distribución.

3.7. No puede perderse de vista que, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, “en el caso de la valorización no parece formalmente correcto hablar de ‘tarifa’, por lo menos como se concibe tradicionalmente, ya que este gravamen ha sido diseñado como una forma de recuperación de los gastos en que incurre una entidad para la realización de una obra donde, a pesar de mediar un interés público, se termina por incrementar el patrimonio de terceros. En estricto sentido no es una tarifa porque el gravamen está diseñado para distribuir el valor agregado que una obra significa para ciertos inmuebles, es decir, como un coeficiente de reparto de costos y beneficios. El valor a pagar será en últimas el incremento patrimonial del bien en relación con la inversión de la entidad(2).

Según la sentencia en cita, “lo verdaderamente importante a la luz del principio de legalidad consiste en la predeterminación de los criterios básicos para (i) fijar el costo de la obra, (ii) calcular el beneficio que ella reporta y, (iii) establecer la forma de distribución de unos y otros entre quienes resultaron favorecidos patrimonialmente con la obra, siendo estos factores lo que podría asimilarse, en últimas, a la tarifa. De esta manera, se determina el monto total que debe ser asumido por los beneficiarios y la tarifa consistirá en el coeficiente de distribución entre cada uno de ellos”.

En ese orden de ideas, el Acuerdo 180 de 2005 se encuentra ajustado a derecho porque si bien no fijó la tarifa, delegó dicha función en el IDU para lo cual fijó criterios claros de distribución de los costos y beneficios de las obras que se financiarían por la contribución de valorización.

4. Recurso procedente contra el acto de asignación de la contribución de valorización.

De acuerdo con la demanda, el artículo 15 del Acuerdo 180 de 2005 desconoció los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Constitución, por cuanto estableció que el recurso procedente contra los actos que asignan la contribución de manera particular, sería el de reconsideración y no los de reposición y apelación.

Dicho cargo tampoco está llamado a prosperar, por lo siguiente:

4.1. El artículo 15 del Acuerdo 180 de 2005 remite al Decreto Distrital 807 de 1993 en lo que compete a la notificación, discusión del acto administrativo de asignación de la contribución de valorización, cobro y recaudo.

El Decreto 807 de 1993, “por el cual se armonizan el procedimiento y la administración de los tributos distritales con el Estatuto Tributario Nacional y se dictan otras disposiciones”, en el artículo 104, modificado por el artículo 54 del Decreto 401 de 1999, dispone que contra los actos producidos por la administración tributaria distrital procede el recurso de reconsideración, el cual se someterá a lo regulado por los artículos 720, 722 a 725, 729 a 734 del Estatuto Tributario Nacional.

Por su parte, el artículo 169 ibídem, establece que las normas relativas a los procesos de discusión y cobro contenidas en dicho decreto son aplicables en materia de la contribución de valorización, por la entidad que la administra.

4.2. Las anteriores disposiciones se encuentran ajustadas a derecho en tanto el artículo 162 del Decreto-Ley 1421 de 1993, “por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá”, ordena que las normas del Estatuto Tributario Nacional sobre procedimientos, sanciones, declaración, recaudación, fiscalización, determinación, discusión, cobro y administración de tributos son aplicables al Distrito, conforme a la naturaleza y estructura funcional de los impuestos distritales.

Mandato que se encuentra acorde con lo dispuesto en los artículos 66 de la Ley 383 de 1997(3) y 59 de la Ley 788 de 2002(4).

4.3. Como el recurso procedente en materia tributaria es el de reconsideración, tal como lo dispone el artículo 720 del Estatuto Tributario Nacional, el Acuerdo 180 de 2005 no vulnera el principio de legalidad ni los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 29 del la Constitución, ya que, como se vio, el procedimiento tributario distrital está acorde con el procedimiento tributario nacional.

No puede perderse de vista que el artículo 1º del Código Contencioso Administrativo, al definir su campo de aplicación, establece que los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales, como ocurre con el cobro y recaudo de los impuestos y contribuciones, se regirán por dichas leyes y, en lo no previsto, se aplicarán las normas de la parte primera del Código que sean compatibles.

4.4. Debe tenerse en cuenta que la Corte Constitucional en la Sentencia C-739 de 2006, Magistrada Ponente: Clara Inés Vargas Hernández, al estudiar una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 720 del Estatuto Tributario, entre otros, señaló que la consagración del recurso de reconsideración en materia tributaria no vulnera el principio de la doble instancia ni el derecho a la igualdad.

Expuso la Corte:

“5.6. Para la Sala, las normas atacadas tampoco vulneran el derecho a la igualdad al no establecer las mismas reglas consagradas en el código contencioso administrativo en materia de vía gubernativa. Como un argumento más para solicitar que se declare la inexequibilidad de los preceptos impugnados, el actor menciona que el artículo 51 del Código Contencioso Administrativo (Decreto-Ley 1 de 1984), sí permite el trámite de la segunda instancia en la vía gubernativa, mientras las disposiciones demandadas no lo autorizan.

(…)

5.7. Para la Sala, mediante este argumento se confrontan normas de la misma jerarquía; es decir, en ambos casos el legislador extraordinario, en ejercicio de la libertad de configuración de los procedimientos administrativos, previó que en las hipótesis previstas en las normas demandadas no hay lugar a una segunda instancia, mientras en el establecido para la vía gubernativa regulada en el código contencioso administrativo proceden los recursos de reposición, apelación y el de queja, cuando se rechace el de apelación(5).

En relación con la vía gubernativa(6) es pertinente recordar que ella constituye el medio procesal para que la administración o, en general, las autoridades, permitan a los administrados o a quienes demuestren estar legitimados, controvertir las decisiones de aquellas, dando oportunidad a la administración de corregir sus yerros, modificar sus decisiones o revocarlas, sin acudir a la vía jurisdiccional; es decir, el legislador ha dedicado la parte primera, libro primero del Código Contencioso Administrativo (arts. 1º al 81), a establecer el procedimiento administrativo general destinado a controvertir actos de las autoridades en sede administrativa.

5.8. El mismo código en su artículo 1º, inciso segundo, establece:

‘Los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas; en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de esta parte primera que sean compatibles’.

Es decir, el libro primero del código contencioso administrativo opera como legislación residual respecto de los casos en los cuales el legislador, mediante normas especiales, haya regulado el trámite de la vía gubernativa. Tal es el caso del proceso administrativo previsto en las normas demandadas, pues, atendiendo a la especialidad propia del derecho administrativo tributario, el legislador dispuso un trámite particular, al cual no le son aplicables los textos que consagran los recursos de alzada dispuestos en los artículos 50 y 51 del Decreto 1 de 1984.

5.9. Reitera la Sala que es el legislador quien, en ejercicio de la libertad de configuración de los procedimientos administrativos, atendiendo a la naturaleza y finalidad de cada proceso, puede establecer el trámite correspondiente y, por ende, determinar cuando el asunto ha de tramitarse en única o doble instancia. Para la Corte, no existen elementos mínimos que permitan cotejar las normas demandadas con el artículo 51 del código contencioso administrativo, para examinar una eventual violación al artículo 13 de la Carta Política, pues se trata de procedimientos aplicables a materias distintas, en relación con las cuales el legislador ha actuado dentro del marco de sus competencias constitucionales” (subrayas propias).

4.5. La norma tampoco infringe el debido proceso, ya que mediante el recurso de reconsideración los contribuyentes pueden impugnar en sede administrativa los actos relacionados en el artículo 15 del Acuerdo 180 de 2005. De allí que no vulnere los artículos 50 del Código Contencioso Administrativo y 29 de la Constitución.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Por las razones expuestas en la presente providencia, se CONFIRMA la sentencia del 1º de septiembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad.

2. DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

(1) Cita de la Sentencia C-155 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett: Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-537 de 1995. Ver también: Juan Rafael Bravo Arteaga, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Bogotá, Legis, 2000.

(2) Sentencia C-155 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

(3) “ART. 66.—Administración y control. Los municipios y distritos, para efectos de las declaraciones tributarias y los procesos de fiscalización, liquidación oficial, imposición de sanciones, discusión y cobro relacionados con los impuestos administrados por ellos, aplicaran los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario para los impuestos del orden nacional”.

(4) “ART. 59.—Procedimiento tributario territorial. Los departamentos y municipios aplicarán los procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario Nacional, para la administración, determinación, discusión, cobro, devoluciones, régimen sancionatorio incluida su imposición, a los impuestos por ellos administrados. Así mismo aplicarán el procedimiento administrativo de cobro a las multas, derechos y demás recursos territoriales. El monto de las sanciones y el término de la aplicación de los procedimientos anteriores, podrán disminuirse y simplificarse acorde con la naturaleza de sus tributos, y teniendo en cuenta la proporcionalidad de estas respecto del monto de los impuestos”.

(5) Cfr. art. 50 del C.C.A.

(6) En la Sentencia C-319 de 2002, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, respecto de la vía gubernativa expresó la Corte Constitucional: “(…) el agotamiento de la vía gubernativa como requisito de procedimiento establecido por el legislador, permite que el afectado con una decisión que considera vulneratoria de sus derechos, acuda ante la misma entidad que la ha proferido para que esta tenga la oportunidad de revisar sus propios actos, de suerte que pueda, en el evento en que sea procedente, revisar, modificar, aclarar e inclusive revocar el pronunciamiento inicial, dándole así la oportunidad de enmendar sus errores y proceder al restablecimiento de los derechos del afectado, y, en ese orden de ideas, se da la posibilidad a las autoridades administrativas de coordinar sus actuaciones para contribuir con el cumplimiento de los fines del Estado (C.P., art. 209), dentro de los cuales se encuentran entre otros los de servir a la comunidad y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (C.P., art. 2).

Por su parte, el administrado en caso de no considerar acorde con sus pretensiones el pronunciamiento de la administración una vez agotados los recursos de vía gubernativa, podrá poner en movimiento el aparato jurisdiccional mediante la presentación de la demanda ante la jurisdicción administrativa para que sea el juez el que decida finalmente sobre el derecho que se controvierte. Así, el cumplimiento de ese requisito fijado por la ley, constituye una garantía de más para que el administrado vea plenamente realizado su derecho fundamental al debido proceso”.