Sentencia 2008-00060 de diciembre 9 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Rad.: 520012331000200800060-01

Núm. interno: 18671

Demandante: Luis Carlos España Gómez

Demandado: Fondo Rotatorio de Valorización de Ipiales

Asunto: Acción de nulidad simple

Bogotá, D.C., nueve de diciembre de dos mil trece.

EXTRACTOS: «3. Consideraciones de la Sala

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Nariño que se abstuvo de declarar la nulidad del Acuerdo 4 de 1998 y se inhibió de pronunciarse de fondo sobre las demás pretensiones de la demanda.

En concreto, y en los términos del recurso, la Sala, inicialmente, decidirá si es procedente la decisión del tribunal de inhibirse de pronunciarse de fondo sobre la pretensión de nulidad de las resoluciones proferidas por el fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales; de las adjudicaciones y actas efectuadas por el fondo en relación con las obras de pavimentación adelantadas en cierto sector del municipio de Ipiales y del acto ficto originado en la inexistencia de estatuto de valorización en el municipio de Ipiales; y sobre la decisión de no declarar la nulidad del Acuerdo 4 de 1998.

De la pretensión de nulidad de las resoluciones mediante las que el fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales gravó ciertos inmuebles con la contribución de valorización

El tribunal concluyó que no era procedente demandar, por medio de la acción de nulidad simple, las resoluciones 1538, 1539, 1540, 1542, 1543, 1544, 1545, 1546, 1547, 1548, 1549, 1550, 1551, 1552, 1553, 1554, 1555, 1556, 1557, 1558, 1559, 1560, 1561 y 1562 del 16 de septiembre de 2005, expedidas por el gerente del fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales, mediante las que se “Grava un inmueble con una contribución de valorización”, pues éstos son actos administrativos de contenido particular y concreto, susceptibles de ser demandados por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por ello, se inhibió de pronunciarse sobre las mismas.

Al respecto, la Sala considera:

Las acciones de simple nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho tienen por objeto que se declare la nulidad de actos administrativos que infringen normas de carácter superior. No obstante, mientras que con la acción de simple nulidad se persigue la defensa de la legalidad, del orden jurídico en abstracto, con la de restablecimiento del derecho se busca no sólo la defensa del ordenamiento jurídico, sino el resarcimiento de un derecho subjetivo lesionado por un acto administrativo.

A diferencia de la acción de simple nulidad, que puede ser ejercida por cualquier persona, en cualquier tiempo y sin necesidad de agotar vía gubernativa, la de nulidad y restablecimiento del derecho solo puede ejercerla la persona que crea que se le ha causado un perjuicio, esto es, aquella que es la titular del derecho supuestamente desconocido por el acto administrativo y, por ende, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe acreditar capacidad jurídica y procesal para actuar. El interesado, asimismo, debe probar que agotó la vía gubernativa y ejercer la acción oportunamente, esto es, dentro del plazo previsto en la ley.

Ahora bien, en principio, la naturaleza del acto administrativo es lo que define el tipo de acción que debe ejercerse. Por ejemplo, si se trata de un acto administrativo de contenido particular y concreto, la acción apropiada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. En este caso, el juez administrativo no sólo examinará la legalidad de tal acto, sino que determinará el perjuicio que se hubiera causado. A contrario sensu, si el acto es de carácter general, la acción de simple nulidad sería la adecuada para cuestionar la legalidad del acto administrativo. El juez administrativo, en el último caso, únicamente examinará la legalidad de tal acto.

Sin embargo, esta corporación, en aplicación de la denominada teoría de los motivos y finalidades, ha considerado que la acción de simple nulidad también procede excepcionalmente contra los actos particulares y concretos en los casos en que “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación(1)”.

Se permite demandar en acción de simple nulidad los actos administrativos de contenido particular cuando representen un interés superior y significativo para la comunidad en general, porque amenacen el orden público, social o económico del país. Es decir, en esos casos, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares se mira apropiada para preservar exclusivamente la legalidad y la integridad del orden jurídico.

Desde luego, que, en ese caso, la sentencia solamente producirá el efecto buscado por el actor y querido por la acción, esto es, la restauración del orden jurídico en abstracto y nunca podrá producir el restablecimiento del derecho subjetivo que se hubiera afectado. La restauración del orden jurídico en abstracto puede implicar el restablecimiento de derechos vinculados directamente al interés público y no de derechos vinculados a la esfera patrimonial de quien no demandó en la acción pertinente y de manera oportuna. Si el restablecimiento de derechos subjetivos fuere automático, por el solo efecto de la nulidad, la acción de simple nulidad no procede, a menos que se hubiere interpuesto a tiempo para tramitarse como acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

La propia Corte Constitucional, en la Sentencia C-426 de 2002(2), aceptó que la acción de simple nulidad procede contra actos administrativos de contenido particular, pero aclaró que la competencia del juez administrativo se limitaba a examinar la legalidad en abstracto y que, de ningún modo, puede adoptar medidas para el restablecimiento del derecho subjetivo lesionado. Dijo la Corte Constitucional: “En estos casos, la competencia del juez contencioso administrativo se encuentra limitada por la pretensión de nulidad del actor, de manera que, en aplicación del principio dispositivo, aquél no podrá adoptar ninguna medida orientada a la restitución de la situación jurídica particular vulnerada por el acto”. (se destaca).

De ordinario, los actos administrativos perjudiciales, o en perjuicio de alguien, que se retiran del ordenamiento jurídico producen un efecto automático de restablecimiento del derecho lesionado, así el juez no lo disponga expresamente.

En ese orden, de advertirse que con la declaración de nulidad del acto administrativo surgirá automáticamente el restablecimiento del derecho subjetivo afectado, la acción de simple nulidad resulta improcedente, a menos que haya sido interpuesta dentro del plazo de caducidad previsto para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho(3).

Efectivamente, si el interés perseguido con la acción de simple nulidad es el de obtener el restablecimiento de un derecho subjetivo, la demanda sólo podrá ser admitida siempre y cuando cumpla los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, capacidad jurídica y procesal de las partes, agotamiento de la vía gubernativa y ejercicio oportuno de la acción. Y, además, cuando la demanda cumpla los requisitos formales previstos en los artículos 137 a 139 Código Contencioso Administrativo(4).

En el caso en examen, a pesar de que el demandante denominó la acción como de simple nulidad, del contenido integral de las resoluciones demandadas se deduce que el examen de legalidad de esos actos, necesariamente, tendría incidencia en los derechos subjetivos de los propietarios de los inmuebles gravados con la contribución.

En efecto, en las resoluciones demandadas el fondo rotatorio de valorización de Ipiales gravó con la contribución de valorización a diferentes propietarios de inmuebles ubicados en la ciudad de Ipiales, por la ejecución del “proyecto de construcción de base y sub-base, pavimentación en placa de concreto hidráulico de 18 cms. de grosor, bordillos y andenes, de la vía perteneciente a la carrera 10 entre calles 13 y 12, de la ciudad de Ipiales”., lo que denota que definieron una situación jurídica particular y concreta, traducida en la obligación de los propietarios de los inmuebles de pagar la contribución de valorización.

La Sala no encuentra que de los actos de contenido particular demandados se derive un especial interés para la comunidad. Claramente, de ese acto se desprende un interés exclusivo para los propietarios de los inmuebles ubicados en la carrera 10 entre calles 13 y 12 de la Ciudad de Ipiales, no para la comunidad en general.

Se insiste, el interés al que se refiere la teoría de los motivos y las finalidades es el que tiene alcance y contenido general y que puede repercutir fuertemente en el orden social y económico del país, de la comunidad en general. Ese interés no se observa en este caso. La discusión que propone la actora es frente a intereses subjetivos, no generales.

En el caso particular, la eventual declaratoria de nulidad de las resoluciones generaría un restablecimiento automático del derecho de los propietarios de los inmuebles que se traduciría en que no tendrían la obligación de pagar la contribución de valorización. Ese solo hecho ya denota la improcedencia de la acción de simple nulidad.

Se trata, pues, de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, no de una de simple nulidad.

En esa medida, teniendo en cuenta que el demandante no tiene derecho o situación jurídica particular constituida en alguna de las resoluciones demandadas, y que la acción de nulidad que inició no es la adecuada para controvertir su legalidad, en atención a los efectos particulares y concretos que, de darse, ocasionarían su declaratoria de nulidad, la Sala encuentra procedente confirmar lo decidido por el a quo, en cuanto se inhibió de pronunciarse de fondo, por configurarse la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción y falta de legitimación en la causa por activa.

De otra parte, la Sala considera pertinente inhibirse de pronunciarse frente a la pretensión de nulidad de “la totalidad de adjudicaciones y actas efectuadas por el fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales, con relación a obras de pavimentación mediante el sistema de valorización, en la carrera 10 de esa ciudad y en otros barrios, desde el año en que está funcionando ese organismo, hasta la actualidad”.

Lo anterior debido a que, aun cuando el demandante no hizo precisión alguna, dichas actuaciones parecen tener origen en los procesos contractuales que adelantó el fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales para la contratación de las obras de pavimentación en ese municipio; actos que, de conformidad con el artículo 87 del Decreto 1 de 1984, deben ser demandados en acción de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de la naturaleza del acto.

Como no es posible identificar, con precisión, los actos cuya nulidad pretende, igualmente, no es posible emitir un pronunciamiento de fondo sobre los mismos, para identificar la configuración de alguna de las causales de nulidad señaladas en la ley. Además, el demandante omitió desarrollar el concepto de la violación de cada uno de dichos actos administrativos, razón de más que impide pronunciarse sobre los mismos. Por tanto, se confirma lo decidido por el tribunal en cuanto se inhibió de pronunciarse sobre dichos actos.

De la pretensión de nulidad del acto ficto

El demandante pidió la nulidad del acto ficto del Concejo Municipal de Ipiales, consistente, a su juicio, en la inexistencia de Estatuto de Valorización en el municipio de Ipiales, como norma local para la fijación y cobro del impuesto.

El tribunal decidió inhibirse de pronunciarse sobre la anterior pretensión, porque el demandante no probó la existencia del presunto acto ficto demandado, y porque consideró que dicho fenómeno es propio de los actos administrativos de contenido particular y concreto.

Al respecto se considera:

Las leyes, en sentido formal y material, crean situaciones jurídicas de carácter general, impersonal y abstracto y, por eso, se requiere que se cumplan los presupuestos de la ley para que se cree una situación jurídica particular, personal y concreta. Esas situaciones jurídicas particulares, personales y concretas se expresan en actos administrativos expresos, tácitos, presuntos o fictos, estos sí demandables en acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, excepcionalmente, en acción de nulidad simple.

En el caso de las decisiones fictas o presuntas, la jurisprudencia y la doctrina(5) han coincidido en que este fenómeno peculiar de las actuaciones administrativas tendientes a la producción de actos individuales nace del silencio de la administración, tanto en la etapa de formación del acto (derecho de petición) como en la gubernativa (recursos), y que éstas pueden adoptar el carácter de negativas o positivas, según el caso.

El silencio de la administración, según sus efectos, puede ser negativo o positivo.

Por regla general, el silencio de la administración es negativo y surge ante la ausencia de pronunciamiento, respecto de la cual no se hubieren establecido efectos especiales.

Los artículos 40 y 60 del Decreto 1 de 1984(6) consagran la figura del acto administrativo ficto o presunto derivado del silencio negativo, que opera por el solo transcurso del término legal sin que la administración resuelva las peticiones o los recursos de reposición o apelación interpuestos en debida forma por los administrados. Así, el silencio de la autoridad administrativa equivale a que la decisión fue adversa al administrado, y, por tanto, confirmatoria del acto recurrido(7).

Según lo ha señalado la Sala, el silencio administrativo negativo tiene como propósito no solo sancionar a la administración negligente, sino conceder al administrado la garantía de demandar, junto con la decisión definitiva, el acto presunto que la confirmó(8).

En el caso objeto de análisis, el demandante pidió la nulidad del “Acto ficto del concejo municipal de Ipiales, consistente en la inexistencia de estatuto de valorización municipal en ese municipio, como norma local para la fijación y cobro del impuesto”.

Para la Sala, como acertadamente concluyó el tribunal, el acto ficto cuya nulidad reclama el demandante no existe, ni hay prueba de que este se haya originado en petición o recurso alguno presentado al municipio de Ipiales. Adicionalmente, no es posible reclamar la existencia de un acto ficto respecto de actos de la administración creadores de situaciones jurídicas generales y abstractas, pues, se reitera, las decisiones fictas o presuntas son propias de las actuaciones administrativas iniciadas con el fin de obtener una decisión particular y concreta, lo cual no se predica del acto respecto del que la parte actora aduje la existencia del acto ficto.

En consecuencia, es evidente que la demanda es inepta ante la inexistencia del acto ficto cuya nulidad reclama.

De la pretensión de nulidad del Acuerdo 4 de 1998, expedido por el fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales

El demandante pidió la nulidad del Acuerdo 4 del 30 de diciembre de 1998, “Por medio del cual se recopila, expide y adopta los estatutos que rigen la organización y funcionamiento del fondo rotatorio de valorización municipal de Ipiales”.

Según el demandante, el citado acuerdo es nulo por falta de competencia y desvío de poder, porque el fondo no tiene competencia para fijar la contribución de valorización en el municipio de Ipiales, para cobrarla y administrarla, sin que previamente el concejo municipal haya expedido el estatuto de valorización municipal u ordenado, para cada obra en particular, los parámetros y sistemas de fijación del impuesto. Además, dijo que el fondo no puede, mediante un reglamento interno, adoptar mecanismos de cobro y de fijación de tarifas del impuesto.

El tribunal se abstuvo de declarar la nulidad del acuerdo, porque consideró que dicho acuerdo no crea la contribución de valorización, sino que se limita a fijar los estatutos del fondo rotatorio municipal de Ipiales, lo que no resulta violatorio del artículo 338 de la Constitución Política.

Para esta Sala, lo pertinente es que se declare que la demanda es inepta, y, por lo tanto, se inhiba de emitir un fallo de fondo, porque de manera anti técnica, como se precisó inicialmente, la parte actora demandó en acción de nulidad simple, la totalidad del Acuerdo 4 de 1998, y una serie de actos administrativos particulares y concretos, invocando, para todos, el mismo concepto de violación, cuando su deber era explicar el fundamento de derecho de cada una de las pretensiones, indicar las normas violadas y explicar el fundamento de la violación de cada uno de los actos administrativos demandados, tal como se lo demanda el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo.

El artículo 138 del Decreto 1 de 1984 también le imponía el deber de individualizar, con toda precisión, las disposiciones demandadas, contenidas en el Acuerdo 4 de 1998.

Y aún en el entendido de que respecto de todas las pretensiones, la norma que se invocó como violada era el artículo 338 de la Constitución Política, es evidente que el demandante incurrió en inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones(9), pues como se precisó, respecto del acuerdo procedía la acción de simple nulidad y, respecto de los actos administrativos particulares y concretos, la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Es evidente que lo realmente pretendido por el demandante es dejar sin efecto los actos administrativos particulares y concretos, pues no precisó ni explicó, en detalle, los artículos del Acuerdo 4 de 1998 que, a su juicio, violaban el artículo 338 de la Carta Política.

En consecuencia, la Sala debe inhibirse de efectuar el análisis de legalidad del acuerdo, por lo menos, en los términos propuestos en la demanda y para los propósitos realmente pretendidos en la misma.

En consecuencia, la Sala modificará lo decidido por el tribunal, en cuanto se abstuvo de declarar la nulidad del Acuerdo 4 de 1998, y se inhibirá de pronunciarse de fondo sobre el mismo, por encontrar inepta la demanda por indebida individualización de las pretensiones.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. MODIFÍCASE el numeral primero de la sentencia apelada, el que quedará así:

INHÍBESE de pronunciarse frente a la pretensión de nulidad del Acuerdo 4 de 1998, proferido por la junta directiva del fondo probatorio de valorización municipal de Ipiales.

2. En lo demás, CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha».

(1) Sala Plena, sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, reiterada en sentencia de Sala Plena de 4 de marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urueta Ayola.

(2) En la que se declaró la exequibilidad del artículo 84 Código Contencioso Administrativo, en el entendido de que “la acción de nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de la legalidad en abstracto del acto” administrativo.

(3) En el mismo sentido, el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 establece: “Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.

(...).

Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

(...).

PAR.—Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. ”

(4) Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 23 de agosto de 2012, expediente 19130, Consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

(5) Marienhoff, Miguel S. define esta institución como “[U]na de las formas en que la voluntad de la Administración Pública puede aparecer tácitamente expresada, situación que se produce cuando ésta no emite una resolución que corresponde emitir o no se pronuncia en sentido alguno acerca de una petición que se le haya formulado.” Ob. citada, págs. 287 a 288.

(6) ART. 40.—Silencio negativo. Transcurrido un plazo de tres meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades ni las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos de la vía gubernativa con fundamento en él, contra el acto presunto.

ART. 60.—Silencio administrativo. Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. Rige a partir del 2 de julio del año 2012. El texto vigente hasta esta fecha es el siguiente: Transcurrido un plazo de dos (2) meses, contado a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión en negativa.

El plazo mencionado se interrumpirá mientras dure la práctica de pruebas.

La ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso 1o., no exime a la autoridad de responsabilidad; ni le impide resolver mientras no se haya acudido ante la jurisdicción en lo contencioso administrativo.

(7) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección cuarta. C.P. Héctor J. Romero Díaz. Bogotá D.C., 18 de octubre de 2007. Radicación: 25000-23-27-000-2003-00363-01. Número interno: 15484 Actor: Reyes Armando Rodríguez Palma. Demandado: DIAN.

(8) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. C.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. Bogotá D.C., 17 de junio de 2004. Radicación: 250002327000199900212 01. Número interno: 13272. Actor: Chicó Oriental Numero Dos Ltda y Urbanización las Sierras del Chicó Ltda. Demandado: Distrito Capital de Bogotá.

(9) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil trece (2013). Referencia: 050012331000199900166 01. Radicado: 18612. Actor: Cuero y Pluma Limitada. Demandado: Municipio de El Retiro.