Sentencia 2008-00065 de enero 31 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Radicación: 270012331000200800065 02

Nº Interno: 18065

Consejero Ponente:

Dr. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Demandante: Rafael Enrique Figueroa Lozano

Demandado: Municipio de Quibdó

Asunto: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., treinta y uno de enero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «Consideraciones de la Sala

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la apoderada del municipio de Quibdó, la Sala decide si es nulo el Acuerdo 013 de 2007 expedido por el concejo municipal de ese municipio, “Por medio del cual se regula de manera integral el impuesto para el servicio de alumbrado público”.

Para el efecto, le corresponde a la Sala establecer, de manera previa, si el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en incongruencia al dictar el fallo objeto del recurso, habida cuenta de que, según el municipio apelante, el tribunal declaró la nulidad del acuerdo con fundamento en razones que no fueron propuestas en la demanda.

Sobre el particular, la Sala parte de reiterar(5) que, en virtud de los requisitos previstos en los numerales 2º y 4º del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (lo que se demanda, la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, dado que le corresponde al demandante desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispuso:

“La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones...”

Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala:

“La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en esta”.

Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre las partes motiva y resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación (congruencia externa).

El principio así concebido persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa de las partes, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante.

Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)(6).

Ahora bien, el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo consagra al recurso de apelación como medio procesal ordinario para cuestionar las sentencias proferidas dentro de los procesos contenciosos administrativos, sujeto a la forma y oportunidad previstas en el artículo 212 ibídem.

La finalidad legal de este recurso es, en términos del artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, “que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme”.

Dicho instrumento de impugnación pretende, entonces, provocar la revisión de la providencia que se cuestiona por parte del superior funcional de quien la profirió, para que, según su ponderado análisis y juicio jurídico, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme(7).

La especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que la fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre estos y aquellas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350 del Código de Procedimiento Civil.

Así, queda proscrita cualquier posibilidad de que la apelación plantee aspectos ajenos o carentes de identidad con el grupo de razones y fundamentos anteriormente señalados.

Los recursos que desconozcan esa restricción, violan el deber de lealtad entre las partes, irrespetan el debido proceso y quebrantan el derecho de defensa de aquellas, bajo el marco trazado por quien en cada caso asuma la condición de opositora(8).

En el sub lite, el demandante pidió la nulidad del Acuerdo 013 de 2007 por violación de los artículos 23, parágrafos 1º y 2º; y 73 y 76 de la Ley 136 de 1994, y del artículo 1º de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. El cargo de nulidad se fundamentó en la falta de competencia del Concejo Municipal de Quibdó para expedir el acuerdo demandando, pero por haberse aprobado en sesiones ordinarias cuya prórroga no fue aprobada por el concejo, o en sesiones extraordinarias que no fueron convocadas por el alcalde municipal, como lo demanda la Ley 136 de 1994. Además, puso de presente otros vicios de procedimiento en la expedición del acuerdo que, a su juicio, implicarían su nulidad. De otra parte, demandó el acuerdo porque, el concejo de Quibdó carecía de competencia para regular el impuesto de alumbrado público pues no medió autorización de la asamblea departamental para el efecto.

El a quo se pronunció tangencialmente sobre uno de los vicios de procedimiento que, según el demandante, cometió el Concejo Municipal de Quibdó en la adopción del Acuerdo 013 de 2007(9). Para el tribunal, ese vicio de procedimiento no tenía la entidad suficiente como para declarar la nulidad del acuerdo demandado. Sin embargo, decidió anular el Acuerdo 013 de 2007 con fundamento en causales de nulidad que no fueron propuestas en la demanda, concretamente, por violación del artículo 338 de la Carta Política. El tribunal decidió reiterar cierta doctrina judicial del Consejo de Estado que había desestimado la aplicación de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 como normas que autorizaban la creación del impuesto de alumbrado público.

Se tiene, entonces, que el cuestionamiento de la apelación relacionado con el pronunciamiento extrapetita del tribunal tiene fundamento y, en consecuencia, se debe proceder a analizar las causales de nulidad y el concepto de la violación que fueron propuestos en la demanda, a efectos de decidir si se confirma o revoca la sentencia apelada.

No obstante lo anterior, dado que el Tribunal Administrativo del Chocó ya había dictado la sentencia 15 del 26 de junio de 2009 que declaró la nulidad del Acuerdo 013 de 2007, debe la Sala decidir, previamente, si se configura la excepción de cosa juzgada.

Excepción de cosa juzgada

La Sala parte de reiterar,(10) sobre la cosa juzgada en materia contenciosa administrativa y, específicamente, en la acción de nulidad simple, que se trata de un fenómeno que opera cuando mediante decisión de fondo, debidamente ejecutoriada, la jurisdicción ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la causa petendi juzgada en proceso posterior.

Como tal, dicha figura jurídica impide que se expidan pronunciamientos futuros sobre el mismo asunto, dada su previa definición o juzgamiento a través de providencias en firme, en clara salvaguarda de la seguridad jurídica.

El artículo 175 del Código Contencioso Administrativo reguló este efecto de las decisiones judiciales en firme proferidas en los procesos de que conoce esta jurisdicción, en los siguientes términos:

“La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada “erga omnes”.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada “erga omnes” pero solo en relación con la “causa petendi” juzgada.

La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor.

Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios”.

De esta forma quedó consagrada la operancia de la cosa juzgada en las acciones de nulidad simple, nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales, de reparación directa y cumplimiento.

Respecto a la primera de ellas, aquí impetrada, no se previeron requisitos especiales de procedencia como sí se hizo en el caso de las acciones de reparación directa, contractuales y de cumplimiento (inc. 3º). En efecto, la norma solo se refirió al alcance de la cosa juzgada de acuerdo con el sentido de la sentencia proferida en la acción de nulidad, de modo que, si esta es anulatoria, aquel será erga omnes con carácter absoluto y es oponible a todos, hayan o no intervenido en el proceso; pero si, por el contrario, es denegatoria, el efecto erga omnes se restringe a la causa petendi juzgada.

De manera que, el artículo 175 del Código Contencioso Administrativo consagra tanto la cosa juzgada absoluta,(11) como la cosa juzgada relativa,(12) esta última únicamente en aquellos casos en que se niega la nulidad del acto acusado en razón a que el Consejo de Estado no ejerce un control integral de legalidad, sino un control rogado y limitado a la causa petendi de la demanda.

La causa petendi en las acciones de nulidad simple hace alusión a las normas que se citan como violadas y al concepto de la violación. Por eso, para determinar si respecto de una cosa ya operó la cosa juzgada es necesario cotejar las normas que fueron objeto de demanda en procesos ya fallados y el correspondiente concepto de violación.

En el caso concreto, tal como se precisó anteriormente, el Tribunal Administrativo del Chocó profirió la sentencia del 26 de junio de 2009 en el proceso 2008-00107, sentencia que declaró la nulidad del Acuerdo 013 del 2007,(13) al considerar que el Concejo Municipal de Quibdó carecía de competencia para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público. En esa medida, la sentencia tendría efectos erga omnes absolutos.

No obstante, esa providencia fue revocada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 10 de marzo de 2011(14) al determinar que el Concejo Municipal de Quibdó sí estaba facultado para establecer los elementos del impuesto de alumbrado público en su territorio, de conformidad a lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 97 de 1913(15) y en el artículo 1º de la Ley 84 de 1915.

En esa oportunidad, la Sala reiteró que en el impuesto de alumbrado público el objeto imponible es el servicio de alumbrado público y, por ende, el hecho que lo genera es el ser usuario potencial receptor de ese servicio y que bajo esos presupuestos, el sujeto pasivo, la causación, la base gravable y la tarifa coinciden con el usuario del servicio público domiciliario de energía eléctrica, según la facturación que se expida de acuerdo a la cantidad de kv consumida.

Con apego a ese razonamiento, declaró la legalidad condicionada del artículo primero del acuerdo demandado, en cuanto “adoptó el impuesto sobre el servicio de alumbrado público del orden municipal” como “una contribución especial de carácter obligatorio”, bajo el entendido de que dicho tributo es propiamente un impuesto. Concordantemente, y dado que el yerro conceptual trascendió a lo largo de toda la regulación, dijo que tal condicionamiento se extendía a todas las referencias que en ese sentido se hiciera a lo largo de ese acto administrativo.

De otra parte, anuló parcialmente el numeral 3º del artículo tercero del acuerdo, en el aparte que señala que “la propiedad o tenencia de un bien inmueble(s) en el área geográfica del municipio de Quibdó”; así como el numeral 2º, ibídem, en el aparte que establece que “Todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras a cualquier título, de bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano y rural del municipio de Quibdó”(16).

De manera que, la sentencia del 10 de marzo de 2011, que profirió esta Sala, tiene efectos absolutos en cuanto declaró la nulidad de ciertas disposiciones y relativos en cuanto negó la nulidad de las restantes, así fuera mediante declaración condicionada. En esa medida, lo propio sería que la Sala declarara atenerse a lo resuelto por esta corporación respecto de las normas que anuló. Sin embargo, teniendo en cuenta que en la sentencia apelada que ahora se analiza, se incurrió en incongruencia por cuanto se decidió con fundamento en razones no propuestas en la demanda, le corresponde a la Sala decidir la nulidad del acuerdo frente a las normas que no anuló, en general, con fundamento en las razones que fueron propuestas en la demanda, puesto que, respecto de las causales de nulidad por violación de los artículos 23, parágrafos 1º y 2º; y 73 y 76 de la Ley 136 de 1994, y del artículo 1º de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 no operó el fenómeno de la cosa juzgada. Por lo tanto, procede al análisis respectivo.

De la violación de los artículos 23, parágrafos 1 y 2; y 73 y 76 de la Ley 136 de 1994.

El demandante alegó que en la expedición del Acuerdo 013 de 2007, el Concejo Municipal de Quibdó incurrió en vicios de procedimiento que dan lugar a declararlo nulo.

El demandante precisó que el municipio de Quibdó está clasificado como un municipio de sexta categoría. Por tanto, el primer vicio de procedimiento lo fundamentó en los parágrafos 1º y 2º del artículo 23 de la Ley 136 de 1994 que, al tenor, disponen:

“ART. 23.—Periodo de sesiones. Los concejos de los municipios clasificados en categorías especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias así:

a) El primer periodo será en el primer año de sesiones, del dos de enero posterior a su elección, al último día del mes de febrero del respectivo año.

El segundo y tercer año de sesiones tendrá como primer periodo el comprendido entre el primero de marzo y el treinta de abril;

b) El segundo periodo será del primero de junio al último día de julio;

c) El tercer periodo será del primero de octubre al treinta de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal.

Los concejos de los municipios clasificados en las demás categorías, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre.

Si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del periodo correspondiente.

PAR. 1º—Cada periodo ordinario podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo.

PAR. 2º—Los alcaldes podrán convocarlos a sesiones extraordinarias en oportunidades diferentes, para que se ocupen exclusivamente de los asuntos que se sometan a su consideración (...)” (negrilla fuera de texto).

Según el demandante, de conformidad con el parágrafo 1º del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, el Concejo Municipal de Quibdó puede prorrogar el periodo ordinario por diez días calendario, pero, para el efecto, debe mediar, a su juicio, la respectiva proposición y la decisión de aprobación por parte del concejo, antes de terminar el mes calendario respectivo.

Con fundamento en el Acta de sesión 006 del 25 de mayo de 2007, alegó que el secretario del concejo municipal certificó que en esa sesión ningún concejal presentó proposición alguna en la que se pidiera la prórroga de las sesiones. Que, por tanto, el concejo carecía de competencia para decidir el Acuerdo 013 de 2007 en sesiones posteriores a la sesión ordinaria del 25 de mayo de 2007.

Así mismo, precisó que el alcalde también puede prorrogar las sesiones del concejo municipal, previa convocatoria a sesiones extraordinarias. Que como el Concejo Municipal de Quibdó no dictó la prórroga de las sesiones, ni el alcalde convocó a sesiones extraordinarias, la sesión del 5 de junio de 2007, en la que se surtió el segundo debate del Acuerdo 013 de 2007, vicia de nulidad ese acuerdo por haberse expedido sin competencia.

El segundo vicio de procedimiento lo deriva de la violación del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, que al tenor dispone:

“ART. 73.—Debates. Para que un proyecto sea acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate.

La presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.

Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.

El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción”.

El demandante explicó que entre el primero y segundo debate a que fue sometido el Acuerdo 013 de 2007 transcurrió un plazo mayor de 3 días y que, por lo tanto, ese vicio da lugar a declarar su nulidad, por violación del inciso tercero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994. Precisó que la primera sesión tuvo ocurrencia el 25 de mayo de 2007 y la segunda, el 5 de junio de 2007.

En cuanto al tercer vicio, lo fundamenta en la violación del artículo 76 de la Ley 136 de 1994 que, al tenor, dispone:

“ART. 76. Sanción. Aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción”.

Precisó que la irregularidad ocurrió porque el proyecto fue sancionado el mismo día en que fue aprobado, siendo que, a su juicio, el término para esa sanción empezó a correr a partir del día siguiente a la aprobación del acuerdo.

Sobre las causales de nulidad anotadas, la sala precisa que la demanda, en concreto, se fundamenta en la violación del principio de instrumentalización de las formas(17) en la expedición de las leyes.

Sobre la violación de dicho principio ha tenido la oportunidad de pronunciarse la Corte Constitucional en sendas sentencias que han trazado una línea a tener en cuenta cuando se desconocen las formalidades previstas para la creación de las leyes, y que pueden llegar a constituir verdaderos vicios de procedimiento que dan lugar a declarar la inexequibilidad de las normas demandadas o a ordenar el saneamiento del procedimiento, cuando esto fuere posible y procedente.

Dado que el proceso de formación de las normas territoriales se rige por reglas similares a las que prevé la Carta Política para la formación de las leyes que aprueba el Congreso de la República, la Sala considera pertinente aplicar al presente proceso los criterios que ha trazado la Corte Constitucional, en el siguiente sentido(18):

Ha dicho la Corte Constitucional que el objeto del control de forma “consiste en determinar si al llevar a cabo un trámite legislativo se presentaron diferencias entre lo ocurrido en la realidad y lo que las normas parámetro de control exigen que ocurra en desarrollo de dicho procedimiento. La indagación del control de forma es acerca de los posibles vicios [de forma] que hayan podido tener lugar, entendiendo por vicio aquellas diferencias que se presenten entre lo previsto por el ordenamiento y la actuación del órgano que participa en la elaboración de una ley”(19).

En particular, sobre el significado de un vicio de forma, la Corte ha dicho “(...) que no toda discrepancia entre lo que ocurre en el proceso de elaboración de una ley y las normas parámetro implica la realización de este tipo de vicios, sino que únicamente serán vicios de forma aquellas diferencias cuya ocurrencia redunde en el desconocimiento de alguno de los principios constitucionales que se concretan en el procedimiento legislativo; es decir, cuando el desconocer las normas parámetro redunda en un desconocimiento del principio democrático —cuya concreción en el proceso de determinación de la voluntad parlamentaria es el objetivo principal de todas y cada una de las disposiciones que sirven como guía y parámetro a los órganos que participan en el procedimiento legislativo— (...)(20) (negrilla fuera de texto).

Sobre el principio democrático, como parámetro de necesaria consulta para determinar en qué casos se estaría ante un vicio de procedimiento en la formación de las normas, la Corte Constitucional lo explicó así, en la Sentencia C-141 de 2010:

“Aunque el principio democrático se manifiesta en todas las funciones del Congreso, interesa a la Corte profundizar, especialmente, en cómo se concreta tratándose de la labor legislativa. A lo largo de esta se encuentran muy distintas expresiones del principio democrático, las cuales, verbigracia, abarcan momentos como la reunión, actividades como la participación y decisión, al igual que condiciones como la transparencia. Estas diversas manifestaciones pueden ser agrupadas en tres principios que integrarían, a su vez, el principio democrático en la actividad congresual. De esta manera en el principio mayoritario o de decisión por mayorías, de pluralismo político y de publicidad se puede entender condensado de forma un poco más concreta el sentido democrático que atiende el deber ser del funcionamiento del Congreso(21).

(...)

4.1.1. Principio mayoritario

La decisión tomada por la mayoría es la fórmula más eficiente desde el punto de vista democrático para integrar a las fuerzas que participan en una elección, sin que se pierdan elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades congresuales.

En principio, el método que mejor responde a dichos criterios de legitimación sería el que contase con el apoyo de todos y cada uno de los integrantes de la respectiva célula o cámara legislativa cuando se pretenda tomar una decisión, es decir, la unanimidad. Sin embargo, la práctica ha demostrado muchas veces que un sistema de decisión basado en el acuerdo unánime de los integrantes es imposible de sostener en un foro como son los órganos legislativos, en donde se dificulta conseguir un parecer idéntico de todas las fuerzas políticas sobre un determinado tema. Por esta razón, y ante la necesidad de preservar la igualdad al interior del Congreso, el método de decisión mayoritario surge como la solución más adecuada a este tipo de situaciones, ya que implica que para tomar una decisión debe ser mayor el número de participantes que estén de acuerdo que el de aquellos que no lo estén(22).

La decisión mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores —tales como la renta o el nivel de preparación académica—; y (ii) el idéntico valor asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.

De esta forma el principio mayoritario se convierte en realización del valor igualdad que a su vez se presenta como uno de los principales objetivos a garantizar dentro de las labores de un Congreso vinculado en su funcionamiento por el principio democrático.

(...)

4.1.2. Principio de pluralismo político.

Este principio resalta la integración plural del órgano legislativo y, aunque parezca redundante, de sus órganos internos, como son las plenarias de las cámaras y las comisiones. Además de la legitimidad derivada de su elección directa por parte de los ciudadanos, característica que comparte con el Presidente de la República, su legitimidad le viene dada porque en su integración participan las fuerzas políticas, que de acuerdo con el procedimiento de decisión política, se destacan como las más representativas de la sociedad.

(...)

4.1.3. Principio de publicidad.

El principio de publicidad aporta un elemento trascendental en la actividad institucional dentro de un Estado democrático, que consiste en la posibilidad de fiscalizar la actividad que realiza el poder público, examen que en el caso del Congreso de la República tendrá como sujetos activos tanto a la sociedad, como a los mismos integrantes del órgano legislativo, especialmente a las fuerzas minoritarias o de oposición, las cuales estarán interesadas en resaltar las disparidades de criterio jurídico o político con las medidas adoptadas por la mayoría.

Entonces, en primer lugar el principio de publicidad supone la posibilidad de que la sociedad observe de forma amplia y neutral el funcionamiento de comisiones y cámaras, lo que puede concretarse a través de los mecanismos institucionales previstos para tal efecto como la Gaceta del Congreso, el canal público por el cual se transmita la actividad del órgano legislativo, la celebración de audiencias públicas, la asistencia de público a las barras del Congreso para presenciar sus sesiones, la publicación en el Diario Oficial de las leyes una vez sancionadas. Así mismo debe garantizarse la transparencia al interior del Congreso, entendiendo que sus integrantes deben contar con todas las posibilidades para conocer los asuntos en los cuales se espera su participación, así como brindar los medios necesarios para que sea perfectamente clara la agenda legislativa, el contenido de los temas a discutir en ella y el momento en que se tomarán las decisiones por parte de la comisión o plenaria a la que se pertenezca.

La transparencia en el ejercicio de las funciones públicas constituye un elemento de la moderna democracia institucional, que aunque de amplia tradición, se ha renovado con las nuevas concepciones fruto del avance en las comunicaciones, que facilitan la concreción de principios como el de publicidad a través de herramientas como las páginas web, los correos electrónicos o los mensajes de texto a celulares(23). Este resulta un aspecto trascendental y que redondea el sentido democrático del órgano legislativo, pues carecería de sentido el carácter representativo derivado de la escogencia de los miembros del Congreso si la actividad que realizan como representantes no pudiera ser seguida por sus electores”.

Con fundamento en el contenido del principio democrático, la Corte Constitucional concluyó, entonces, que “(...) será el respeto de estos postulados, concretados a través de distintas exigencias constitucionales y reglamentarias en materia de procedimiento legislativo, los que deban salvaguardarse al examinar la posible ocurrencia de vicios de forma en la elaboración de un cuerpo legislativo”(24).

De ahí que, el principio de instrumentalización de las formas, permite suponer, como lo ha reiterado la Corte, “(...) que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia [13](25).

En esa medida, dijo la Corte:

“Así, para que el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine (i) si la entidad del defecto es tal que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; (ii) si en realidad es un vicio, debe la Corte estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley; (iii) si el vicio no fue convalidado, debe la Corte analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; y (iv) si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad”.

Es pertinente precisar que la facultad que tiene la Corte Constitucional para ordenar al Congreso de la República la subsanación de vicios de procedimiento en el trámite de las leyes deviene del artículo 202 de la Ley 5ª de 1992(26).

El Consejo de Estado, por su parte, de conformidad con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo, en general, está facultado para estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas, pero únicamente para cuando se deba restablecer el derecho particular. Por tanto, no hay norma que faculte al Consejo de Estado a devolver una norma general de carácter municipal adoptada por los órganos colegiados competentes, como son los concejos municipales, para que estos subsanen los vicios de trámite en que hubieren incurrido en la adopción de tales normas.

De otra parte, por disposición expresa del artículo 24 de la Ley 136 de 1994, todos aquellos vicios de procedimiento en la formación de las normas que deban adoptar los concejos municipales son insubsanables e incorregibles cuando atañen a las condiciones legales o reglamentarias previstas para la debida reunión de los miembros del concejo con el propósito de ejercer las funciones propias de esa corporación. En efecto, dice el artículo 24 de la Ley 136 de 1994:

“ART. 24.—Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del Concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y a los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes”.

De manera que los concejos municipales y demás autoridades territoriales están supeditados a seguir el procedimiento fijado en la ley, esto es, en la Ley 136 de 1994, y en el reglamento del Concejo(27). Y toda violación a ese procedimiento genera la invalidez de las sesiones y de los actos o decisiones que allí se tomen, las que carecerán de efecto alguno.

Para el análisis del caso concreto, para la Sala está claro que la Ley 136 de 1994 regula los periodos de las sesiones ordinarias de los concejos municipales. Así mismo, la facultad de los concejos municipales de prorrogar esas sesiones, y la facultad del alcalde para convocar sesiones extraordinarias.

En el caso concreto está probado, pues no fue controvertido por el municipio demandado, que el Acuerdo 013 de 2007 demandado se debatió en dos sesiones. La primera sesión tuvo ocurrencia dentro del periodo ordinario del mes de mayo. La segunda ocurrió por fuera de las sesiones ordinarias, esto es, en el mes de junio.

El demandante alegó que no existe prueba de la proposición de prorrogar las sesiones ordinarias, debidamente aprobada por el concejo. Y que tampoco existe el decreto del alcalde municipal que convocara a sesiones extraordinarias.

Para la Sala, ante todo es menester precisar que conforme con el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, las sesiones de los concejos municipales pueden ser ordinarias y extraordinarias.

Para el caso de los municipios catalogados en categorías diferentes a la especial, primera y segunda, el citado artículo 23 dispone que los concejos sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre. También dispone que, si por cualquier causa los concejos no pudieran reunirse ordinariamente en las fechas indicadas, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del periodo correspondiente. Y que cada periodo podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo.

La Sala interpreta, entonces, que la prórroga de las sesiones ordinarias por el término de diez días, a voluntad del concejo municipal, puede tener ocurrencia por fuera de los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre, sin mayores formalidades, salvo las que, eventualmente, puedan prescribir los reglamentos de los correspondientes concejos municipales.

Las sesiones extraordinarias, en cambio, son aquellas a las que convocan los alcaldes municipales en oportunidades diferentes a las sesiones ordinarias, para que el concejo respectivo se ocupe exclusivamente de los asuntos que el alcalde someta a su consideración.

De manera que, la prórroga de las sesiones ordinarias ocurrida por fuera de los meses en que normalmente se surten las sesiones ordinarias, no da lugar a tratar el periodo de prórroga como de sesiones extraordinarias pues estas, se insiste, solo tienen lugar cuando media la convocatoria del alcalde municipal.

En ese contexto, entonces, sobre la necesaria existencia de la supuesta proposición de prórroga de las sesiones ordinarias a que aludió el demandante, la Sala reitera que la Ley 136 de 1994 no la exige y, por tanto, no está probado el cargo de violación de los parágrafos 1º y 2º del artículo 23 de la Ley 136 de 1994.

Adicionalmente, la voluntad del Concejo Municipal de Quibdó de prorrogar las sesiones ordinarias sí quedó reflejada en una de las actas de las sesiones de aprobación del Acuerdo 013 de 2007. En efecto, en el expediente reposan como prueba dos actas de sesiones del Concejo Municipal de Quibdó: el Acta 006 del 25 de mayo de 2007, y el Acta 029 titulada “sesión de prórroga” que data del 5 de junio de 2007. Sesiones en las que se debatió el proyecto de acuerdo 018 “Por medio del cual se regula de manera integral el impuesto para el servicio de alumbrado público”.

El demandante pone de presente que en el Acta 006 del 25 de mayo de 2007 se dejó la constancia de que no hubo proposiciones en la mesa de trabajo y que eso es prueba de que el Concejo Municipal de Quibdó no convino en la prórroga de las sesiones ordinarias.

El municipio demandado no se opuso a este argumento puesto que no contestó la demanda. Sin embargo, en los alegatos de conclusión rendidos para ante la primera instancia, la apoderada del municipio alegó que era necesario tener en cuenta que la Ley 136 de 1994 establece que cada periodo podrá ser prorrogado por diez días calendario más a voluntad del respectivo concejo. Y que la voluntad de prorrogar las sesiones se explica con la presencia de los quince concejales que asistieron a la sesión del 5 de junio del 2007 en la que prosiguió el debate al proyecto de Acuerdo 018 “Por medio del cual se regula de manera integral el impuesto para el servicio de alumbrado público”.

Analizadas las actas respectivas, la Sala aprecia que, efectivamente, en ninguna de las dos actas se dejó la constancia expresa de la decisión de prórroga de las sesiones ordinarias. Sin embargo, en el numeral 5º del Acta 006 se dejó la constancia de que el concejal Ángel Pío González invitó a los demás concejales para que se reunieran cuando fuera necesario.

De otra parte, se aprecia que el Acta 029 del 5 de junio de 2007 fue titulada como “sesión de prórroga”. Y, se evidencia, que con la misma informalidad vista en el Acta 006 anteriormente reseñada, en el acta de la sesión del 5 de junio, también se dejó la constancia de que se invitó a los concejales a reunirse al día siguiente, 6 de junio de 2007 a las 10:00 a.m.

En esa medida, para la Sala no está probada la irregularidad alegada por el demandante en cuanto a que debía mediar una proposición de la prórroga de las sesiones ordinarias, debidamente aprobada por el Concejo Municipal de Quibdó. Además, se insiste, ese requisito no se infiere del parágrafo 1º del artículo 23 de la Ley 136 de 1994, pues esa norma se limita a precisar que cada periodo ordinario de los concejos municipales podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo, sin precisar ningún requisito o condición para que tenga lugar esa prórroga.

Como consecuencia de lo anterior, y dado que, para la Sala, la sesión del 5 de junio de 2007 fue una sesión ordinaria en virtud de la prórroga hecha por el Concejo Municipal de Quibdó, no hay lugar a analizar si la sesión está viciada por el hecho de que no medie un decreto del alcalde municipal de convocatoria a sesiones extraordinarias.

Ahora bien, en cuanto a si constituye vicio de procedimiento el hecho de que entre cada debate haya mediado un plazo superior al previsto en el inciso tercero del artículo 73 de la Ley 136 de 1994, la Sala precisa que no, puesto que, tal como lo ha interpretado la Corte Constitucional, los términos entre cada debate son términos mínimos no máximos, para que los parlamentarios, en este caso, los ediles, puedan analizar y reflexionar sobre las propuestas que serán puestas a su consideración en la sesión subsiguiente.

Así lo precisó la Corte, en Sentencia C-141 de 2010:

“4.2.8. Lapso entre debates.

El lapso que debe transcurrir entre debates es una exigencia del artículo 160 de la Constitución, que al respecto establece “[e]ntre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días”. Para la Corte este requisito siempre ha implicado una importante forma de concreción del principio democrático, en cuanto refuerza el pluralismo que debe impregnar cada etapa del procedimiento legislativo, pues asegura un periodo de reflexión a los miembros de las plenarias y comisiones permanentes respecto del contenido del proyecto que deben debatir y votar. En este sentido resulta ilustrativa la Sentencia C-203 de 1995 que, refiriéndose al requisito ahora estudiado, manifestó:

“Tales términos han sido consagrados con el propósito de asegurar que los miembros del Congreso, antes de votar sobre los proyectos puestos a su consideración tengan tiempo de estudiar su contenido y de evaluar su conveniencia, para que la decisión que cada uno adopte no obedezca al irreflexivo impulso del “pupitrazo” sino a la persuasión racional en torno a los alcances de la iniciativa. Ello le da importancia y seriedad a la votación que se produce en las sucesivas instancias legislativas.

“También se busca que la opinión pública, gracias a la divulgación de los textos ya aprobados durante los debates transcurridos, se manifieste sobre ellos y contribuya a la mejor ilustración y al más amplio análisis del Congreso en virtud de una mayor participación democrática”.

De manera que, el Concejo del municipio de Quibdó no incurrió en vicio de procedimiento por el hecho de que entre cada sesión en la que se debatió el Acuerdo 013 de 2007 demandado hayan transcurrido más de 3 días.

Respecto del supuesto vicio de procedimiento en que incurrió la alcaldía por el hecho de haber sancionado el Acuerdo 013 de 2007 el mismo día en que fue aprobado, la Sala tampoco advierte violación del artículo 75 de la Ley 136 de 1994, pues si bien esa norma contempla un plazo de cinco días para que se surta la sanción, plazo que se cuenta a partir del día siguiente a la aprobación del acuerdo, esa actividad diligente de la alcaldía no tiene la entidad suficiente como para declarar la nulidad del acuerdo demandado.

No prosperan, entonces, las causales de nulidad por violación de los artículos 23, parágrafos 1º y 2º, y 73 y 75 de la Ley 136 de 1994.

De la violación del artículo 1º de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

Dijo el demandante que el Concejo Municipal de Quibdó carecía de competencia para regular mediante acuerdo el impuesto de alumbrado público, pues las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 exigían que la asamblea departamental las autorizara para regular el impuesto.

No le asiste razón al demandante puesto que, tales leyes no exigen lo dicho por el demandante. Tales normas se limitan a facultar a los respectivos concejos municipales la regulación del impuesto. No prospera el cargo.

Conforme con lo expuesto, la Sala revocará la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó de declarar la nulidad del Acuerdo 013 de 2007, y, en su lugar, ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia del 10 de marzo de 2011 que profirió esta Sala, y negará la nulidad del acuerdo por las causales de violación propuestas en esta demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. REVÓCASE la sentencia apelada, por las razones esgrimidas en la parte considerativa de esta providencia.

En su lugar,

2. ESTÉSE A LO RESUELTO, respecto de las normas que anuló en la sentencia del 10 de marzo de 2011 proferida dentro del contencioso de nulidad simple iniciado por Clara María González Zabala contra el municipio de Quibdó para que se declare la nulidad del Acuerdo 013 de 2007, [Exp. 11001-03-27-000-2008-00042-00(18141)]

3. NIÉGASE la nulidad, respecto de las normas que no fueron anuladas o cuya legalidad fue declarada de manera condicionada en la sentencia del 10 de marzo de 2011 proferida por esta Sala, del Acuerdo 013 de 2007 del Concejo Municipal de Quibdó por violación de los artículos 23, parágrafos 1º y 2º, y 73 y 75 de la Ley 136 de 1994, y 1º de las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915.

Cópiese, notifíquese, comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha».

(5) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Bogotá D.C., veintiséis de julio del dos mil doce (2012). Rad.: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). Actor: Elizabeth Whittingham García. Demandado: el Distrito Capital.

(6) En el mismo sentido, sentencia del 16 de septiembre del 2010, Expediente 16605, C.P. Dra. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.

(7) La Sala ha precisado que el marco de la decisión judicial en la segunda instancia lo constituyen la sentencia y el recurso de apelación, en el que deben manifestarse los motivos de inconformidad contra la primera, de manera que el ad quem limite su examen a esos aspectos (sent. de abr. 30/2009, Exp. 16225, citada en la sentencia del 11 de noviembre del mismo año, Exp. 16226).

(8) Sentencia de 4 de noviembre de 2004, Expediente 14403.

(9) El referido al término que debe mediar entre los dos debates requeridos para la aprobación de los acuerdos.

(10) Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Bogotá, D.C., Diez de febrero de dos mil once. Radicación: 110010327000200800006 00. Nº interno: 16990. Demandante: Adaulfo Arias Cotes, Eduardo Botero Soto y Cía. Ltda. Demandado: UAE DIAN.

(11) Para la Corte Constitucional, habida cuenta de que sí ejerce un control integral de constitucionalidad, la cosa juzgada absoluta “(...) es aquella que opera a plenitud, precluyendo por completo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido objeto de estudio, siempre que en la providencia no se indique lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión”. (A. 189/2006 Corte Constitucional).

(12) En el mismo auto citado anteriormente, la Corte Constitucional precisa que la cosa juzgada relativa admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la corporación ya ha analizado.

(13) Tribunal Administrativo del Chocó. M.P. José Fernández Osorio. Quibdó, 26 de julio de 2009. Número de referencia: 2008-00107-15. Demandante: Clara María González Zabala. Demandado: municipio de Quibdó.

(14) Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Consejera Ponente: Carmen Teresa Ortiz de Rodriguez. Bogotá D.C., diez (10) de marzo del dos mil diez (2011).Radicación: 11001-03-27-000-2008-00042-00(18141). Actor: Clara Maria Gonzalez Zabala. Demandado: municipio de Quibdó.

La parte resolutiva de esa sentencia dispuso:

1. REVÓCASE la sentencia del 26 de junio del 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro de la acción de nulidad de Clara María González Zabala contra el Acuerdo 013 del 15 de junio del 2007, expedido por el Concejo Municipal de Quibdó. En su lugar se dispone:

“1. Declárase ajustado a derecho el artículo primero del Acuerdo 013 del 15 de junio del 2007, en el entendido de que adopta un impuesto, no una contribución. Concordantemente, tal condicionamiento se extiende a todas las referencias denominativas que aparezcan en cualquier otro artículo de dicho cuerpo normativo.

2. Anúlase parcialmente el numeral 3º del artículo tercero del Acuerdo 013 del 5 de junio del 2007, expedido por el Concejo Municipal de Quibdó - Chocó, en el aparte que transcribe “la propiedad o tenencia de un bien inmueble(s) en el área geográfica del municipio de Quibdó”; así como el numeral 2º ibídem, en el aparte que reza “Todas las personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras a cualquier título, de bienes inmuebles ubicados dentro del perímetro urbano y rural del municipio de Quibdó”.

3. Declárase la validez de las restantes disposiciones contenidas en los numerales señalados, bajo el entendido de que concretan el uso potencial del servicio de alumbrado público en los distintos sectores económicos (residencial, comercial, industrial, de servicios y oficial).

4. NIÉGASE la nulidad de los numerales 4º y 5º del artículo tercero del Acuerdo Municipal 013 del 5 de junio del 2007, y de los artículos cuarto y quinto ejusdem, respecto de los cargos analizados en esta providencia”.

2. Reconócese personería jurídica a la doctora Haydi Stella Mena Rodríguez para que actúe como apoderada del Municipio de Quibdó, en los términos del poder que reposa en el folio 118 del expediente.

(15) Ídem.

(16) Esta decisión fue objeto de salvamento parcial por el ponente de esta sentencia.

(17) “4.3. El ‘principio de instrumentalización de las formas’ fue definido en la Sentencia C-737 de julio 11 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Este principio se encamina a que las formas procesales “deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo”, esto es, el valor material pretendido con las reglas, sin que ello vaya en detrimento del respeto de las normas procesales, pues son las encargadas de proteger “valores sustantivos significativos”.

“El principio de instrumentalidad de las formas tiene implicaciones importantes sobre la manera como se debe analizar la relación entre una irregularidad en la formación de una ley, su eventual invalidez, y las posibilidades de sanear esos defectos procedimentales.

Así, en primer término, es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el respectivo reglamento del Congreso, acarrea ineluctablemente la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En efecto, en determinados casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia nacionales y extranjeras”. Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Fundamento 27.

(18) En Sentencia C-008 de 2003, la Corte Constitucional precisó que “Aun cuando el principio democrático y las garantías que lo identifican son particularmente exigibles respecto del órgano legislativo, por ser este a quien se asigna la función específica de discutir y votar las leyes, es decir, de expedir las normas generales que gobiernan la vida en comunidad, tal hecho no descarta que dicho principio también sea aplicable a las demás corporaciones públicas, dada su connotación de órganos de representación política” (negrilla fuera de texto).

Precisó, además, que “(...) si bien es cierto las asambleas departamentales y los concejos municipales no son órganos legislativos propiamente dichos, sino entidades de naturaleza eminentemente administrativa (C.P., arts. 299 y 312); y en ese sentido sus decisiones no constituyen la vía que por antonomasia recoge la voluntad popular nacional como sí lo es la ley, las mismas se integran y conforman a través del voto, siendo también depositarios del mandato que sus electores le han confiado en cada nivel territorial. Por ello, son responsables ante estos últimos por las decisiones que adopten en el cumplimiento de sus funciones y, en virtud del principio de representación democrática y de su carácter universal y expansivo, están obligadas a desarrollar el mandato bajo condiciones que aseguren el pluralismo, la participación, el principio de las mayorías y la publicidad de sus actos, tal y como ocurre con la actividad legislativa. Lo dicho resulta aun más relevante si se asume que, tal y como se mencionó al hacer referencia a las funciones que cumplen los concejos municipales, al interior de las corporaciones públicas de elección popular se analizan los problemas inherentes a la población más próxima y, al mismo tiempo, se adoptan las decisiones políticas, administrativas y económicas que son definitivas en la atención de sus necesidades básicas.

4.3.8. Para ratificar lo expuesto, basta con reiterar, siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre la materia, que el modelo de democracia participativa afianzado en la Constitución del 91, tiene como propósito específico garantizar a los ciudadanos su permanente intervención en todos los procesos decisorios, tanto electorales como no electorales, que afecten o comprometan sus intereses, buscando así “fortalecer los canales de representación, democratizarlos y promover un pluralismo más equilibrado y menos desigual”.[1] Por lo tanto, se reitera, aun cuando las corporaciones públicas del orden territorial no son consideradas organismos legislativos sino administrativos, atendiendo a la naturaleza de sus funciones y a la forma como son constituidas e integradas, las mismas están llamadas a operar bajo las reglas que rigen y orientan la actividad legislativa y que identifican el principio democrático. Así lo deja entrever el propio artículo 148 de la Carta, cuando al referirse a las pautas básicas sobre reunión y funcionamiento del Congreso de la República que la propia Constitución prevé, deja en claro que: “[l]as normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular” (negrillas y subrayas fuera de texto original).

4.3.9. Bajo ese entendido, habrá de señalarse que, para lo que interesa al presente fallo, el Constituyente de 1991 se ocupó en diferentes disposiciones del estatuto superior de fijar las pautas que deben regir el principio democrático, en especial, frente a lo que constituye el proceso de reunión y funcionamiento del órgano legislativo —las cuales a su vez y en lo pertinente han de proyectarse sobre las regulaciones atinentes a las demás corporaciones públicas—. Precisamente, con el objetivo de hacer realidad las garantías que gobiernan el principio democrático, los artículos 138, 140, 142, 144, 145, 146 y 149 consagran lo siguiente:

— Que el Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias durante dos periodos por año, que constituirán una sola legislatura.

— Que el Congreso tiene su sede en la capital de la República, aun cuando las cámaras, por acuerdo entre ellas, podrán trasladar su sede a otro lugar y, en caso de perturbación del orden público, podrán reunirse en el sitio que para el efecto designe el presidente del Senado.

— Que cada una de las cámaras elegirá, para el respectivo periodo constitucional, comisiones permanentes que tramitarán en primer debate los proyectos de acto legislativo o de ley.

— Que las sesiones de las cámaras y de sus comisiones serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento.

— Que el Congreso pleno, las cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros, y las decisiones solo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, a menos que la Constitución determine un quórum diferente.

— Que en el Congreso pleno, en las cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes, salvo que la propia Constitución en forma expresa exija una mayoría especial.

4.3.10. En lo que guarda relación con los concejos municipales, el artículo 312 de la Carta, al determinar su existencia en el modelo institucional colombiano y definir la naturaleza jurídica de tales órganos, delegó en el legislador todo lo concerniente a su organización y funcionamiento, debiendo este definir el régimen que le es aplicable, de conformidad con los criterios que describe y señala la propia Constitución Política. Así, es la Ley 136 de 1994, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 418 de 1997, a su vez prorrogada por la Ley 548 de 1999, la que establece las reglas que orientan y regulan el ejercicio de las funciones asignadas por la Constitución a los concejos municipales. En lo que hace a las normas que regulan las reuniones y funcionamiento, los artículos 23, 24, 25, 26, 27, 29 y 31 de la Ley 136 y 111-4 de la Ley 418, disponen:

— Que los concejos municipales clasificados en categoría especial, primera y segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio y máximo una vez por día, seis meses al año, en sesiones ordinarias.

— Que los concejos integrarán comisiones permanentes, encargadas de rendir informe para primer debate a los proyectos de acuerdo, teniendo en cuenta los negocios de que estas conozcan y el contenido del proyecto acorde con su propio reglamento.

— Que de las sesiones de los concejos y sus comisiones permanentes, se levantarán actas que contendrán una relación sucinta de los temas debatidos, de las personas que hayan intervenido, de los mensajes leídos, las propuestas, las proposiciones presentadas, las comisiones designadas y las decisiones adoptadas.

— Que los concejos dispondrán de un órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos (Gaceta el Concejo).

— Que los concejos y sus comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros, debiendo tomar las decisiones con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.

— Que en los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se adoptarán por la mayoría de los votos de los asistentes, a menos que la Constitución exija expresamente una mayoría especial.

— Que los concejos están en capacidad de expedir su propio reglamento interno de funcionamiento, en el que se incluirá, entre otras, las reglas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y a la validez de las convocatorias y de las sesiones.

— Que toda reunión de miembros del concejo, que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación se realice por fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carece de validez y los actos que realicen carecerán de efecto, siendo sancionados conforme a la ley quienes hubieren participado en tales deliberaciones.

— Que cuando no sea posible sesionar en la sede oficial del concejo, el presidente de la corporación podrá determinar el sitio donde esta debe llevarse a cabo.

4.3.11. Siguiendo el marco regulatorio que en relación con el funcionamiento de las corporaciones públicas de elección popular señala la Constitución y desarrolla la ley, concretamente para el caso de los concejos municipales, se confirma que el mismo se orienta a garantizar el libre ejercicio de la democracia, asegurándose que exista el debate, la participación ciudadana, la existencia y publicidad de las sesiones, y que las decisiones se tomen por las mayorías sin atropellar los derechos de las minorías”.

(19) Corte Constitucional. Sentencia C-685 de 2011.

(20) En este sentido pueden verse, especialmente, las sentencias C-737 de 2001, C-760 de 2001 y C-141 de 2010.

(21) En este sentido Manuel Aragón Reyes en Constitución, democracia y control, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, Serie Doctrina Jurídica 88, 2002, pp. 36 y ss.

(22) Por esta razón Kelsen afirmaba que entre más exigente sea la mayoría menor será la limitación de la libertad individual. En este sentido manifestó que “el principio de mayoría absoluta significa la aproximación relativamente mayor a la idea de libertad” Kelsen Hans, “El problema del parlamentarismo” en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Ed. Debate, Madrid, 1988, p. 99.

(23) Esta es la razón que anima a Rodríguez-Zapata a considerar que “Las decisiones públicas trascendentales deben ser fruto de un debate público y prolongado en el que aparezcan todos los puntos de vista, se expongan todos los argumentos y se otorgue el justo valor a todos los intereses encontrados”. Solo de esta forma, apunta, se puede convertir en voluntad institucional la voluntad social”. Al respecto Rodríguez-Zapata Jorge, Sanción, promulgación y publicación de las leyes, Ed. Tecnos, 1987, Madrid, p. 20.

(24) Corte Constitucional. Sentencia C-685 de 2011.

(25) Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2002.

(26) Ley 5ª de 1992 “ART. 202.—Vicios subsanables. Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables, ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las cámaras legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este evento se dará prioridad en el orden del día”.

(27) Ley 136 de 1994. ART. 31.—Reglamento. Los concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.