Sentencia 2008-00065 de febrero 28 de 2013

 

Sentencia 2008-00065 de febrero 28 de 2013

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Radicación: 11001-03-25-000-2008-00065-00(1859-08)

Consejera Ponente:

Dra. Bertha Lucía Ramírez de Páez

Actor: Jorge Humberto Valero Rodríguez

Demandado: Gobierno Nacional - Ministerio de Educación

Bogotá, D.C., veintiocho de febrero de dos mil trece.

EXTRACTOS: «El decreto acusado

A continuación se transcribe el texto atinente a la norma demanda, resaltando lo acusado.

“DECRETO 1171 de 2004

(Abril 19)

“Por el cual se reglamenta el inciso 6 del artículo 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con los estímulos para los docentes y directivos docentes de los establecimientos educativos estatales ubicados en áreas rurales de difícil acceso”.

El Presidente de la República de Colombia,

en uso de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 24 de la Ley 715 de 2001.

DECRETA:

(...).

ART. 5º—Bonificación. Los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales, cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, tendrán derecho a una bonificación equivalente al quince por ciento (15%) del salario que devenguen. Esta bonificación no constituye factor salarial ni prestacional para ningún efecto y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial, requerirá previa disponibilidad presupuestal (resaltado fuera del texto).

Esta bonificación se pagará proporcionalmente al tiempo laborado durante el año académico en las sedes de los establecimientos educativos estatales, ubicadas en áreas rurales de difícil acceso. Se dejará de causar si el docente es reubicado temporal o definitivamente en otra sede que no reúna las condiciones para el reconocimiento de este beneficio o cuando la respectiva sede del establecimiento pierda el carácter señalado en este decreto. No tendrá derecho a esta bonificación el docente que se encuentre suspendido en el ejercicio de su cargo o en situaciones administrativas de licencia o comisión no remuneradas.

(...)”.

II. Consideraciones

Cumplidos como se encuentran los presupuestos procesales, conforme a lo establecido por los artículos 84, 128, 136 numeral 1º y 137 del Código Contencioso Administrativo y en cuanto no se observa ninguna causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a dictar sentencia de mérito en el siguiente orden.

1. Problema jurídico.

Se trata de establecer si el requisito de previa disponibilidad presupuestal que fija el artículo 5º del Decreto 1171 de 2004, para el reconocimiento por parte de las entidades territoriales de la bonificación equivalente a un 15% del salario que devenguen los docentes y directivos docentes que laboren en establecimientos educativos estatales cuyas sedes estén ubicadas en áreas rurales de difícil acceso, se encuentra afectado de nulidad por violación de los artículos 25, 29, 53, 345, 346 y 347 de la Constitución Política, así como del artículo 24 inciso 6º de la Ley 715 de 2001.

2. Marco jurídico aplicable.

En virtud de la reforma introducida por el Acto Legislativo 1º de 2001, al sistema general de participaciones de las entidades territoriales en los recursos que integran los ingresos corrientes de la Nación que se regulan por los artículos 356 y 357 de la Carta, el Congreso de la República dictó la Ley 715 de 2001 que entró a reemplazar las normas contenidas en la Ley 60 de 1993 sobre distribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales.

Con el propósito de estimular la prestación de los servicios docentes en las zonas rurales y de difícil acceso, con anterioridad a la expedición de la Ley 715 de 1994, en la Ley General de Educación-Ley 115 de 1994, artículo 134, al igual que ya lo había hecho el Decreto 2277 de 1979 se crearon algunos estímulos para aquellos docentes y directivos del ramo que prestasen sus servicios en tales zonas del territorio nacional, consistentes en bonificaciones, capacitaciones especiales, reconocimiento de mayor tiempo de servicio, todos los cuales se harían efectivos conforme a la reglamentación que al efecto fuera expedida por el Gobierno Nacional.

Por tal razón, el artículo 24 de la Ley 715 de 2001 mantuvo esos estímulos especiales en cuanto allí se estableció que los docentes que laboran en áreas rurales de difícil acceso podrán tener estímulos consistentes en bonificación, capacitación y tiempo, entre otros, de conformidad con el reglamento que para la aplicación de este artículo expida el Gobierno Nacional, norma esta que fue declarada exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-103 de 2003, en la cual se señaló que lo atinente a la fijación de porcentajes y cuantificación de los factores que habrán de tenerse en cuenta para la determinación de la cuantía de la bonificación, así como las áreas geográficas en las que la prestación del servicio docente dará lugar a esta son asuntos propios de la reglamentación que para la cumplida ejecución de la ley habrá de dictarse en el ámbito de su competencia por el Presidente de la República.

Precisado lo anterior, de entrada queda entonces establecido que el Decreto 1171 de 2004 tiene la naturaleza jurídica de decreto reglamentario conforme a lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política, acto administrativo cuyo control jurídico corresponde al Consejo de Estado.

3. Análisis sobre la pretensión de nulidad del artículo 5º del Decreto 1171 de 2004.

Se acusa por el demandante el artículo 5º del decreto aludido de nulidad por ser violatorio de los artículos 25, 53, 345, 346, 347 de la Constitución Política, en cuanto en la norma impugnada se establece que para el reconocimiento por las entidades territoriales de la bonificación a que ella se refiere, se requerirá “previa disponibilidad presupuestal”, requisito este que estima contrario a la protección al trabajo, a su desempeño en condiciones dignas y justas, so pretexto de darle aplicación al principio de legalidad del gasto público.

Ha de observarse que el actor no considera que exista nulidad del artículo 5º del Decreto 1171 de 2004 en cuanto se fija la bonificación para los docentes a que él se refiere en una cuantía equivalente al 15% del salario que devengue, sino que su cuestionamiento se circunscribe a un requisito no señalado en la ley, sino en la norma reglamentaria para su reconocimiento por la entidad territorial, es decir, a la preexistencia de disponibilidad presupuestal.

Conforme a la Constitución Política, ninguna autoridad puede realizar un gasto no previsto en la ley de presupuesto ni decretado por sentencia judicial. Ese principio de la legalidad del gasto público no es de carácter arbitrario, sino que fue una conquista del Estado de derecho para que las contribuciones públicas que se recaudan a través de los tributos sean objeto también de control cuando se realizan erogaciones de las mismas por parte de las autoridades públicas.

De esta suerte, queda entonces establecido que la bonificación aludida y la cuantía de la misma son la realización concreta de una clase de estímulos para cuyo establecimiento, el artículo 24 de la Ley 715 de 1994 requiere la expedición del decreto reglamentario correspondiente.

Entonces si se reúnen las condiciones previstas para que el docente o directivo docente se haga acreedor a este estímulo de carácter económico, tendrá entonces el derecho a su reconocimiento por parte de la entidad territorial correspondiente, sin que ello implique que con el acto administrativo que así lo declare se efectúe el pago correspondiente.

Así las cosas, si son actos distintos la prestación del servicio en áreas rurales y alejadas del territorio nacional y el surgimiento del derecho al estímulo económico consistente en una bonificación que daría origen al pago de la misma, no pueden confundirse como si fuesen lo mismo el reconocimiento y el pago de la bonificación establecida en el artículo 5º del Decreto 1171 de 2004.

En tal virtud, la exigencia de previa disponibilidad presupuestal para el reconocimiento de esa bonificación que constituye la titularidad del derecho a la misma, no es indispensable para que este se realice conforme a la Constitución Política, pues la legalidad de la erogación es distinta al título que otorga el derecho.

De ahí que la existencia de previa disponibilidad presupuestal, no puede ser un requisito para reconocer el derecho, que surge de la labor diaria del docente, desempeñada en regiones apartadas y condiciones inhóspitas del territorio nacional.

Para hacer efectivo el derecho a la bonificación, que surge de la realidad objetiva del trabajo desempeñado en unas condiciones determinadas, y, su pago, ha de aceptarse que tal reconocimiento, constituye la titularidad del derecho, de la cual el pago es su consecuencia, así como son distintas la existencia de una acreencia laboral y su extinción, cuando esta se paga.

En este contexto, para la efectividad del derecho en un Estado social y democrático las autoridades territoriales han de incluir las partidas correspondientes en el presupuesto respectivo, en plena coordinación con el Gobierno Nacional para el efecto, en virtud de lo dispuesto por la Ley 715 de 2001, pues la sola existencia de la norma y la realidad de la prestación del servicio hacen imperativa la inclusión de las partidas presupuestales para el efecto, sin que sirva de excusa para omitir el cumplimiento de ese deber jurídico la ausencia de nuevas normas que así lo dispongan.

En virtud de lo dicho, habrá entonces de declararse la nulidad de la expresión acusada por ser contraria a la protección al trabajo en todas sus modalidades que ordena el artículo 25 de la Constitución Política y por establecer un requisito no exigible conforme a las normas constitucionales que regulan la legalidad del gasto público, por la confusión en que se incurre entre reconocimiento y pago de una obligación, conclusión esta idéntica a la que se llegó por el Consejo de Estado al establecer una distinción entre el reconocimiento de un estímulo equivalente al pago de una prima técnica a ciertos servidores públicos y el pago de la misma, como se expresó en la sentencia radicada con el número 73001-23-31-000-2003-00300-01 (7342-05) de 10 de mayo de 2007(10), en la que entonces se dijo:

“Vale la pena aclarar que para proceder al reconocimiento de la prima técnica no debe existir certificado de disponibilidad presupuestal pues la expedición de dicha disponibilidad constituye condición para el pago mas no para el reconocimiento del beneficio.

La Corte Constitucional ha entendido que como la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal es condición solo para el pago de la prima técnica, para el reconocimiento de la misma basta que el funcionario acredite los requisitos establecidos en los decretos 1661 de 1991 y 2164 del mismo año(11).

Sobre este punto el Consejo de Estado ha manifestado(12):

“El acto administrativo demandando en este proceso, lo es el oficio S.E. 1231-099 de octubre 21 de 1996, suscrito por la Gobernadora del departamento del Quindío y su secretaria de educación, con el cual se niega a el actor el reconocimiento y pago de la prima técnica prevista en el decreto 1661 de 1991. La entidad demandada negó la asignación de la prima técnica a el actor, en consideración a que no existía certificado de disponibilidad presupuestal, planteamiento que la Sala no encuentra de recibo, ni acepta como razón justificativa para que eluda el pago de los derechos de la servidora, pues cuando el funcionario cumple con las exigencias legales que lo hacen acreedor a tal emolumento, es obligación del jefe del organismo correspondiente adelantar la actividad administrativa tendiente a garantizar su efectividad”.

De acuerdo con lo anterior la carencia de disponibilidad presupuestal no constituye obstáculo para el reconocimiento del beneficio aludido pues, como fue indicado, tal requisito solo se exige para el pago.

De acuerdo con lo expuesto, la conclusión es que debe decretarse la nulidad de la expresión acusada del artículo 5º del Decreto 1171 de 2004, reglamentario del artículo 24 de la Ley 715 de 2001.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

Declárase la nulidad de la expresión “y para su reconocimiento por parte de la entidad territorial requerirá previa disponibilidad presupuestal” contenida en el artículo 5º del Decreto 1171 de 2004, reglamentario del artículo 24 de la Ley 715 de 2001.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia archívese el expediente.

(10) C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez.

(11) Sentencias Corte Constitucional C-100 de 7 de marzo de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero y T-346 de 9 de julio de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

(12) Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, del 28 de septiembre de 2000, C.P. Alejandro Ordóñez Maldonado, radicado 2232-99.