Sentencia 2008-00076 de abril 13 de 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCIÓN A

Radicación 11001-03-26-000-2008-00076-00(35750)

Consejero Ponente:7

Dr. Hernán Andrade Rincón

Actor: Productores de Carbón Ltda.

Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía E Instituto Colombiano de Geología y Mineria - Ingeominas “Hoy Servicio Geológico Colombiano”

Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho (sentencia)

Tema: Nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo que rechaza una propuesta de concesión de minas.

Bogotá, D.C., trece de abril de dos mil dieciséis.

EXTRACTOS: «II. Consideraciones

1. Competencia privativa del Consejo de Estado para conocer de la presente acción.

En el asunto sub lite, la parte demandante pretende, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones SCT-00308 de febrero 3 de 2006 y SCT 000156 de marzo 13 de 2008, proferidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería —Ingeominas—, en cuya virtud se rechazó una propuesta de concesión minera y se confirmó el aludido rechazo, respectivamente.

En relación con la competencia para conocer de esta clase de acciones, el artículo 128 del C.C.A., en su numeral 6, establece que el Consejo de Estado conocerá, en única instancia, de los siguientes asuntos:

“6. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la Nación o una entidad territorial o descentralizada, con excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos mineros, contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales” (se destaca).

A su turno, el artículo 295 de la Ley 685 de 2001(1), prevé:

“ART. 295.—Competencia del Consejo de Estado. De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”.

Por lo anterior, considera la Sala que si bien la pretensión está encaminada a que por vía judicial se declare la nulidad de unos actos administrativos y, de esta manera, obtener la concesión para las actividades de exploración y explotación minera, bien sea mediante el respectivo contrato de concesión o aquél medio que con ese fin establezca la ley, lo cierto es que la controversia no es de índole contractual y, por tanto, no se encuadra dentro de las excepciones previstas en el ordenamiento jurídico vigente, para que no sea competente esta corporación en única instancia.

Desde esta panorámica y habida consideración que la presente demanda versa sobre temas mineros, pues en virtud de los actos acusados se rechazó la propuesta para una concesión minera, estima la Sala que la competencia para conocer de este asunto corresponde a esta Corporación, de manera privativa.

Ahora bien, de acuerdo con el numeral 2º del artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto(2), toda vez que corresponde a un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que versan sobre asuntos mineros.

2. Oportunidad en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 

El demandante actuó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo(13), respecto de la cual el artículo 136 del citado código dispuso:

“2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según sea el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” (se subraya).

Pues bien, estima la Sala que la demanda fue interpuesta en tiempo, toda vez que obra dentro del expediente, en copia auténtica, la Resolución SCT 000156 de marzo 13 de 2008, por medio de la cual se confirmó la Resolución SCT 00308 de 2006, mediante la cual se rechazó y archivó la propuesta de contrato de concesión ELJ-131; la decisión por la cual se desató el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante fue notificada personalmente a la parte demandante el 9 de abril de 2008, según la respectiva constancia de notificación y ejecutoria de la Resolución SCT 000156 de marzo 13 de 2008, constancia emitida por Ingeominas (aportado en copia auténtica - fl. 8).

Dado que la demanda fue presentada el 31 de julio de 2008, se impone concluir que la misma fue interpuesta dentro del término de caducidad previsto en la ley para esta clase de acciones, es decir dentro de los 4 meses siguientes a la fecha en la cual quedaron en firme los actos acusados.

3. Falta de legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía. 

Constituye postura sólidamente decantada por la jurisprudencia de esta Sala aquella consistente en excluir la figura de la falta de legitimación en la causa de las excepciones de fondo que puedan formularse dentro del proceso, comoquiera que éstas, a diferencia de aquélla, enervan la pretensión procesal en su contenido, pues tienen la potencialidad de extinguir, parcial o totalmente, la súplica elevada por el actor, en tanto que la legitimación en la causa constituye una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado(14).

Clarificado, entonces, en relación con la naturaleza jurídica de la noción de legitimación en la causa, que la misma no es constitutiva de excepción de fondo sino que se trata de un presupuesto necesario para proferir sentencia de mérito favorable ora a las pretensiones del demandante, bien a las excepciones propuestas por el demandado, resulta menester señalar, adicionalmente, que se ha diferenciado entre la legitimación de hecho y la legitimación material en la causa(15).

La primera se refiere a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, se trata de una relación jurídica nacida de la atribución de una conducta en la demanda y de la notificación del libelo inicial al demandado, de manera que quien cita a otro y le endilga la conducta, actuación u omisión que dan lugar a que se incoe la acción, está legitimadode hecho por activa y aquél a quien se cita y se le atribuye la referida acción u omisión, resulta legitimado de hecho y por pasiva, después de la notificación del auto admisorio de la demanda.

Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que origina la presentación de la demanda, independientemente de que dichas personas no hayan demandado o que hayan sido demandadas(16). De ahí que la falta de legitimación material en la causa, por activa o por pasiva, no enerve la pretensión procesal en su contenido, como sí lo hace una excepción de fondo, pues, como lo ha precisado la Sala,

«[L]a excepción de fondo se caracteriza por la potencialidad que tiene, si se prueba el hecho modificativo o extintivo de la pretensión procesal que propone el demandado o advierte el juzgador (art. 164 C.C.A) para extinguir parcial o totalmente la súplica procesal.

La excepción de fondo supone, en principio, el previo derecho del demandante que a posteriori se recorta por un hecho nuevoy probado modificativo o extintivo del derecho constitutivo del demandante que tumba la prosperidadtotal o parcial de la pretensión, como ya se dijo.

La legitimación material en la causa activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria, entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable, al demandante o al demandado» (negrillas en el texto original, subrayas fuera de él)(17).

Así pues, toda vez que la legitimación en la causa de hecho alude a la relación procesal existente entre demandante legitimado en la causa de hecho por activa y demandado legitimado en la causa de hecho por pasiva y nacida con la presentación de la demanda y con la notificación del auto admisorio de la misma a quien asumirá la posición de demandado, dicha vertiente de la legitimación procesal se traduce en facultar a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y para ejercer sus derechos de defensa y de contradicción; la legitimación material, en cambio, supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio, ora porque resultaron perjudicadas, ora porque dieron lugar a la producción del daño.

De ahí que un sujeto pueda estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material, lo cual ocurrirá cuando a pesar de ser parte dentro del proceso no guarde relación alguna con los intereses inmiscuidos en el mismo, por no tener conexión con los hechos que motivaron el litigio, evento éste en el cual las pretensiones formuladas estarán llamadas a fracasar puesto que el demandante carecería de un interés jurídico perjudicado y susceptible de ser resarcido o el demandado no sería el llamado a reparar los perjuicios ocasionados a los actores(18).

En suma, en un sujeto procesal que se encuentra legitimado de hecho en la causa no necesariamente concurrirá, al mismo tiempo, legitimación material, pues ésta solamente es predicable de quienes participaron realmente en los hechos que han dado lugar a la instauración de la demanda o, en general, de los titulares de las correspondientes relaciones jurídicas sustanciales; por consiguiente, el análisis sobre la legitimación material en la causa se contrae a dilucidar si existe, o no, relación realde la parte demandada o de la demandante con la pretensión que ésta formula o la defensa que aquella realiza, pues la existencia de tal relación constituye condición anterior y necesaria para dictar sentencia de mérito favorable a una o a otra(19). De manera ilustrativa, así lo ha explicado la Sala:

«La legitimación ad causam material alude a la participación real de las personas, por regla general, en el hecho origen de la formulación de la demanda, independientemente de que haya demandado o no, o de que haya sido demandado o no. Ejemplo:

— A, Administración, lesiona a B. A y B, están legitimados materialmente; pero si

— A demanda a C, sólo estará legitimado materialmente A; además si D demanda a B, sólo estará legitimado materialmente B, lesionado. Si D demanda a C, ninguno está legitimado materialmente.

Pero en todos esos casos todos están legitimados de hecho; y sólo están legitimados materialmente, quienes participaron realmente en la causa que dio origen a la formulación de la demanda»(20).

En consonancia con lo anterior, se ha indicado que la falta de legitimación en la causa no impide al fallador pronunciarse de fondo sobre el petitum de la demanda, comoquiera que la aludida legitimación constituye un elemento de la pretensión y no de la acción, en la medida en que se trata de

“… una condición propia del derecho sustancial y no una condición procesal, que, cuando no se dirige correctamente contra el demandado, constituye razón suficiente para decidir el proceso adversamente a los intereses del demandante, por no encontrarse demostrada la imputación del daño a la parte demandada”(21).

Respecto de la legitimación en la causa por pasiva del Ministerio de Minas y Energía, se advierte que el Decreto-Ley 0070 de 2001 reestructuró la referida cartera ministerial y, en consecuencia, se le atribuyó, entre otras, la tarea de formulación y/o adopción de políticas nacionales en materia de exploración, explotación, transporte, refinación, procesamiento, beneficio, transformación y distribución de minerales e hidrocarburos.

Empero, dentro de las funciones que dicho decreto le atribuyó al referido ministerio, no se halla ninguna que implique la adopción de decisiones administrativas como las que aquí se encuentran demandadas.

Así las cosas, se tiene que la Nación – Ministerio de Salud no se encuentra legitimada en la causa por pasiva dentro del presente litigio, toda vez que dicha institución se encuentra encargada(22) de formular y adoptar políticas, planes generales, programas y proyectos en el sector administrativo de Minas y Energía, razón sencilla pero suficiente, que impone concluir que dicho ministerio no está llamado a responder por los actos administrativos acusados en el presente proceso.

Aunado a lo cual, se destaca que el Ingeominas “hoy Servicio Geológico Colombiano(23)” es una institución que, si bien se encuentra adscrita al Ministerio de Minas y Energía, lo cierto es que se trata de una entidad que cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente.

4. Problema jurídico. 

Corresponde a la Sala determinar si la propuesta de contrato de concesión ELJ-131 formulada por la sociedad Productores de Carbón Ltda. presentaba superposición parcial con la solicitud de legalización EAU-091 y con el título minero DFH-091.

5. Los hechos probados en el expediente. 

De conformidad con el material probatorio obrante en el encuadernamiento, recaudado oportunamente y con el lleno de los requisitos legales, se tiene debidamente acreditado:

— Que el 17 de junio de 2002, el señor Luis Alberto García Suárez presentó ante la Empresa Nacional Minera Ltda. (de ahora en adelante Minercol) propuesta de contrato de concesión DFH-091(24).

— Que el 13 de mayo de 2003, Minercol y el señor Luis Alberto García Suárez celebraron el contrato de concesión para la exploración y explotación del carbón DFH. 091, sobre un área de terreno ubicada en jurisdicción del municipio de Jericó (Boyacá)(25).

— Que el 30 de enero de 2003, la sociedad Productores del Carbón Ltda. formuló ante Minercol solicitud de legalización de minería de hecho EAU-091, respecto de las Minas “El Escobal”, ubicadas en la vereda “Juncal” del municipio de Jericó (Boyacá)(26).

— Que el 22 de julio de 2003, Minercol requirió a la sociedad Productores del Carbón Ltda. para que aportara una de las pruebas indicadas en el artículo tercero del Decreto 2390 de 2002, para ello le confirió un término de treinta (30) días, so pena de rechazo de la solicitud de legalización de minería de hecho EAU-091(27).

— Que el 19 de diciembre de 2003, la sociedad Productores del Carbón Ltda. presentó ante Minercol propuesta de contrato de concesión minera ELJ-131 respecto de un área cuya descripción del punto arcifinio corresponde a la “Escuela El Juncal materializado mediante mojón en concreto”(28).

— Que el 6 de enero de 2004, MINERCOL, a través de la Resolución 1000-003, rechazó la propuesta de legalización de minería de hecho EAU-091, presentada por la sociedad Productores de Carbón Ltda, por cuanto la referida empresa no allegó unos documentos previamente requeridos(29).

El mencionado acto administrativo adquirió firmeza el 18 de mayo de 2004, según constancia expedida por la Subdirección de Contratación y Titulación del Instituto Colombiano de Geología y Minería -Ingeominas-(30).

— Que el 30 de junio de 2004 “dentro del trámite de la solicitud de concesión minera ELJ-131 formulada por la sociedad Productores del Carbón Ltda.”, INGEOMINAS expidió un reporte de superposiciones de solicitudes mineras, en el cual se aprecia lo siguiente:

“1. Se ingresó en el sistema gráfico de la empresa la alinderación consignada en el formulario 2203, por el método de coordenadas planas de Gauss. Se encontró que el área se superpone con el título vigente para carbón DFH-091 con registro minero DFH-09172535 y con la solicitud para carbón EAU-091, vigente en el momento de la presentación de la solicitud ELJ-131. Se procedió a eliminar las superposiciones, definiendo un área libre con las siguientes características:

Solicitud ELJ-131

Área libre

Solicitantes:Productores del Carbón Ltda.

Descripción del P.A.:Escuela El Juncal-Mojón de concreto

Plancha IGAC del P.A.:152

Municipios: Jericó (Boyacá)

Área total:4121 metros (2) distribuidas en 1 zona

Perímetro total:934.56165 Metros

(…).

“2. El área restante para contratar después del recorte efectuado es de 4121 metros como consta en la alinderación descrita anteriormente. Esta área no se considera técnicamente viable para una explotación de carbón.

“3. Se envía copia de esta alinderación a la gobernación de Boyacá para certificación de área libre con minerales de su competencia.

“4. El plano presentado no se encuentra firmado por el profesional que lo levantó.

“5. El mineral de interés definido por el proponente es carbón mineral, que de acuerdo a la clasificación oficial de minerales adoptada por el Ministerio de Minas y Energía corresponde a los códigos subclase 11010.

“6. La autoridad ambiental en el área de interés es la Corporación Autónoma de Boyacá, Corpoboyacá.

“7. El proponente indica que en el área de interés no existe ningún tipo de asentamiento étnico permanente.

“8. El proponente manifiesta que el área del proyecto no se encuentra dentro de zona minera indígena, en zonas de comunidades negras o mixtas ni dentro del perímetro urbano.

“9. El proponente expresa su voluntad de acogerse a los términos de referencia y guías minero ambientales o que adopten las autoridades mineras.

“10. El interesado suministra información sobre la cuantía de la inversión prevista para los primeros (3) años de exploración, en el numeral 9 del formulario 2203, tal como lo dispone el artículo 271 del Código de Minas, para efectos de determinar el valor de la póliza minero-ambiental establecida en el artículo 280 del mismo.

“(…).

“11. El proponente deberá manifestar si desea continuar el trámite de la propuesta, dado las dimensiones del área libre después de eliminar superposiciones(31) (negrillas adicionales).

Que los días 7 de julio y 10 de noviembre de 2004, el representante legal de la sociedad Productores de Carbón Ltda., ante la supuesta superposición de la propuesta de concesión minera con la solicitud EAU-091, solicitó a Ingeominas que se reconsiderara “el estudio (…) del área minera solicitada en el expediente de la referencia”(32).

Que el 3 de febrero de 2006, Ingeominas expidió un nuevo reporte de superposiciones de solicitudes mineras el cual “a pesar de que el rechazo de la solicitud de legalización EAU-091 se encontraba en firme desde el 18 de mayo de 2004” arrojó un resultado consistente en que la propuesta de concesión presentada por la empresa Productores de Carbón Ltda. se superponía a la solicitud de legalización EAU-091 y al título minero DFH-091, lo anterior, para mayor claridad y precisión, se manifestó en los siguientes términos:

“Conclusiones:

“Teniendo en cuenta que el área solicitada presenta superposición parcial con la solicitud EAU-091, superposición parcial con el título DFH-091 con registro minero DFH-09172535 quedando un área libre de 4121 metros cuadrados distribuidos en UNA (1) zona, área que no se considera técnicamente viable para una explotación. Se debe proceder al rechazo de la propuesta, de acuerdo con lo establecido por el artículo 1º de la Ley 685 de 2001.

“Es de aclarar que la solicitud EAU-091 ostentaba de la presunción de legalidad hasta que no fue proferida la Resolución 1000003 del 6 de enero de 2004 se rechazó la solicitud para la legalización de explotación minera EAU-091, quedando ejecutoriada y en firme el 18 de mayo de 2004.

“En virtud del principio de celeridad que deben comportar las actuaciones administrativas, el resto del contenido de la propuesta no será analizado”(33) (negrillas adicionales).

Acto administrativo acusado: Que el 3 de febrero de 2006, Ingeominas expidió la Resolución STC 308, en cuya virtud rechazó la propuesta de contrato de concesión ELJ-131 y, en consecuencia, ordenó el archivo de la misma, por cuanto no era técnicamente viable; lo anterior se expresó así:

“Considerando:

“Que el día 19 de diciembre de 2003, Productores de Carbón Ltda., presentó la propuesta de contrato de concesión para la exploración y explotación técnicas de un yacimiento de carbón mineral, ubicado en jurisdicción del municipio de Jericó, departamento de Boyacá la cual fue radicada bajo el ELJ-131.

“Que la subdirección de titulación y contratación minera de Ingeominas, el día 3 de febrero de 2006 emitió reevaluación técnico-jurídica en donde manifestó que el área de la propuesta de contrato de concesión ELJ-131 se superpone parcialmente con la solicitud EAU-091 y superposición parcial con el título DFH-091 con registro minero DFH-09172535, quedando un área libre de 4121 metros cuadrados distribuidos en UNA (1) zona, área que no se considera técnicamente viable para una explotación.

“Que es necesario aclararle al solicitante que al momento de presentar la solicitud ELJ-131 de fecha 19 de diciembre de 2003 presentaba superposición parcial con la solicitud EAU-091 vigente en el momento de la presentación de la solicitud. Ya que esta solicitud solamente quedó ejecutoriada y en firme el rechazo de la misma el 18 de mayo de 2004, por lo que antes ostentaba de la presunción de legalidad.

“(…).

“Que de este modo, comoquiera que la propuesta ELJ-131, no se considera técnicamente viable, según la reevaluación técnico-jurídica de 3 de febrero de 2006, en armonía con el artículo 1º del Código de Minas, se procederá a rechazar la propuesta de contrato de concesión ELJ-131”(34) (negrillas adicionales).

— Que el 31 de marzo de 2006, la empresa Productores de Carbón Ltda. presentó recurso de reposición en contra del acto administrativo aludido, para lo cual solicitó su correspondiente revocatoria, con fundamento en los argumentos que a continuación se transcriben:

“1. La solicitud EAU-091, con la cual se superpone el área objeto de concesión; es de propiedad de la sociedad Productores de Carbón Ltda, a quien se le está negando el contrato de concesión ELJ-131.

(…).

“2. El área solicitada en ELJ-131 se superpone mínimamente con el título DFH-091, esto es en un área 000.643% del área, lo cual es un porcentaje mínimo – el cual puede ser descontado sin ninguna variación sustancial en nuestra solicitud de área ELJ-131. (…)”(35).

Acto administrativo acusado: Que el 13 de marzo de 2008, Ingeominas confirmó la Resolución SCT 308 de 2006, con sustento en los siguientes considerandos:

“Que una vez analizada y estudiada la argumentación expuesta por el recurrente es del caso precisar ciertos aspectos, el hecho de que el área de interés de la propuesta ELJ-131 sea solicitada por el mismo titular y para el mismo objeto de la solicitud EAU-091, no significa que no presente la superposición.

“Al respecto el Ministerio de Minas y Energía, en oficio 213124 del 15 de julio de 2002, expresó: ‘Referente a la libertad de áreas, tenemos que las zonas que hayan sido objeto de un título minero se pueden considerar libres cuando se desanota el respectivo título del registro minero nacional y en el caso de las solicitudes de propuesta cuando queda en firme el acto administrativo que las rechaza’.

“De lo anterior se infiere que el área queda libre una vez el acto administrativo que las rechaza quede en firme, que para el caso en estudio la Resolución 1000 003 de fecha 6 de enero de 2004 ‘Por medio de la cual se rechaza la solicitud de legalización minera EAU-091’.

“De otra parte en el supuesto de que la administración aceptara el desistimiento, igualmente no es procedente darle todo su vigor y efectos a la propuesta de contrato de concesión ELJ-131, toda vez que el estudio de superposiciones se realiza el día de presentación de la misma, es decir el 19 de diciembre de 2003.

“Es de anotar que esta Subdirección no le es dable ir contra los preceptos legales, toda vez que la solicitud EAU-091, por haber sido presentada con anterioridad a la propuesta de contrato de concesión No. ELJ-131, goza del derecho de prelación consagrado en el artículo 16 del Código de Minas, que al respecto establece:

‘Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para tener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales’.

“Así las cosas, se puede concluir que a la fecha de presentación de la propuesta ELJ-131 aún se encontraba vigente la solicitud EAU-091 y toda vez que el mayor porcentaje de superposición lo presentaba con dicha solicitud es del caso reiterar que no quedaba área libre para desarrollar un proyecto minero.

“En consecuencia de lo anterior, si verificamos la decisión tomada por la autoridad minera está de conformidad a lo señalado en la Ley 685 de 2001, toda vez que las solicitudes con relación a las cuales presenta superposición la propuesta ELJ-131, son anteriores a la misma, y teniendo en cuenta que una vez realizado el estudio de superposiciones se determinó que en el área libre restante no es técnicamente viable realizar actividades de exploración y explotación, por cuanto concluye que no existe área susceptible de contratar.

“Por lo antes expuesto se deduce que el rechazo de la resolución se basó única y exclusivamente en el área susceptible de contratar manifestada en el estudio técnico-jurídico emitido por esta Subdirección el 3 de febrero de 2006, toda vez que la misma es muy reducida y no es técnicamente viable adelantar actividades mineras a largo plazo, (…).

“Lo que permite concluir que la explotación no tiene viabilidad técnica por tener un área de explotación reducida, por lo cual la subdirección procedió a rechazar la solicitud.

“Así las cosas, queda totalmente claro que el Ingeominas, está dando cumplimiento a normatividad minera, de acuerdo con la delegación de funciones emanada del Ministerio de Minas y Energía.

“Que teniendo en cuenta lo anterior, el recurso propuesto no está llamado a prosperar, toda vez que el área solicitada por la sociedad denominada Productores de Carbón Ltda., no es técnicamente viable y por tanto se procederá a confirmar la Resolución SCT 00308 de 2006. (…)”(36) (se destaca).

6. Análisis de los cargos efectuados por el actor.

6.1.Previo a efectuar el análisis de los cargos de nulidad expuestos por el accionante en contra de las resoluciones SCT-00308 de febrero 3 de 2006 y SCT 000156 de marzo 13 de 2008, proferidas por el Instituto Colombiano de Geología y Minería, Ingeominas, esta Sala efectuará una breve descripción del procedimiento de legalización de explotaciones mineras y del contrato de concesión de minas, toda vez que, dentro del asunto sub judice se está en presencia de una supuesta superposición entre una solicitud de legalización de minería de hecho y una propuesta de concesión de minas.

La Carta Política de 1991, en su artículo 330, estableció que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y, que en virtud de tal condición debía planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para de esta manera, garantizar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución(37).

Conforme con tales preceptos constitucionales, el Legislador expidió el Código de Minas, cuyos principales objetivos de interés público fueron los siguientes: i) fomentar la exploración técnica y la explotación de los recursos mineros de propiedad estatal y privada, ii) estimular tales actividades a fin de satisfacer los requerimientos de la demanda interna y externa tales recursos y iii) lograr que el aprovechamiento de los recursos mineros se realice en forma armónica con los principios y normas de explotación racional de los recursos naturales no renovables y del ambiente, dentro de un concepto integral de desarrollo sostenible y del fortalecimiento económico y social del país(38).

Procedimiento de legalización de explotaciones mineras.

En aras de materializar los referidos objetivos, el Código de Minas se ocupó de regular aquellas situaciones en las cuales se estuviere ejerciendo actividades de minería sin el título correspondiente y, en tal sentido, el artículo165 dispuso lo siguiente:

Los explotadores de minas de propiedad estatal sin título inscrito en el Registro Minero Nacional, deberán solicitar, en el término improrrogable, de tres (3) años contados a partir del primero (1°) de enero de 2002, que la mina o minas correspondientes les sean otorgadas en concesión llenando para el efecto todos los requisitos de fondo y de forma y siempre que el área solicitada se hallare libre para contratar. Formulada la solicitud y mientras ésta no sea resuelta por la autoridad minera, no habrá lugar a proceder, respecto de los interesados, mediante las medidas previstas en los artículos 161 y 306, ni a proseguirles las acciones penales señaladas en los artículos 159 y 160 de este código.

“(…)”.

Acto seguido, el mencionado procedimiento de legalización de explotaciones mineras fue reglamentado por el Decreto 2390 de 2002, en el cual se definió a los explotadores de minas de propiedad estatal sin título como aquellas personas que, sin el correspondiente título minero en el Registro Minero Nacional, llevan a cabo explotaciones de depósitos y/o yacimientos mineros, con anterioridad al 17 de agosto de 2001(39).

A su turno, el artículo 3º del referido decreto reglamentario estableció una serie de documentos que debían acompañar el formulario especial de legalización, así:

“1. Mínimo dos (2) pruebas de las enumeradas a continuación, que permitan demostrar sus actividades de explotación con anterioridad al 17 de agosto del 2001:

“a) Declaración extraproceso de dos (2) testigos rendida ante juzgado, alcaldía o notaría, sobre la antigüedad y ubicación de las actividades de explotación;

“b) Formulario de declaración de producción y liquidación de regalías y su correspondiente recibo o certificado de pago;

“c) Facturas de comercialización y venta del mineral explotado;

“d) Cualquier otro documento o prueba que demuestre la antigüedad de la explotación con anterioridad al 17 de agosto de 2001.

“2. Plano a escala 1:5000, delimitando el polígono objeto de legalización por una de las siguientes opciones: Por coordenadas planas de Gauss o por rumbos y distancias, donde uno de los vértices del polígono deberá estar relacionado mediante rumbo y distancia, al punto arcifinio. El punto arcifinio deberá ser fácilmente identificable y estar definido por coordenadas planas, las cuales pueden ser tomadas directamente de planchas o fotomosaicos del Instituto Geográfico Agustín Codazzi o, cuando no existan las referencias en las mencionadas planchas, por métodos astronómicos o geodésicos de los accidentes geográficos que conforman el punto arcifinio seleccionado.

“3. Si el solicitante es persona natural, fotocopia de la cédula de ciudadanía. Tratándose de persona jurídica, deberá aportar certificado de existencia y representación legal expedido máximo con un (1) mes de antelación, en cuyo objeto social figure la realización de actividades de exploración y explotación de minerales y la duración o vigencia de la sociedad por un término igual o mayor al del contrato de concesión a suscribirse, fotocopia del número de identificación tributaria, NIT, y fotocopia de la cédula de ciudadanía del representante legal”.

Dentro del referido procedimiento administrativo, se estableció que en el evento que la correspondiente solicitud de legalización no se presentare en el formulario adoptado para el efecto o que careciera de los documentos señalados en el artículo transcrito, la autoridad minera delegada procederá en un término no mayor a veinte (20) días a requerir al interesado para que la complete o subsane, so pena de rechazo de la solicitud; el término para corregir o subsanar la propuesta será de hasta treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo de treinta (30) días para resolver definitivamente(40).

En lo que tiene ver con los casos de superposición de áreas y para el mismo mineral, entre solicitudes de legalización con: i) solicitudes de legalización en trámite, ii) propuestas de contratos de concesión y solicitudes anteriores, iii) solicitudes de autorización temporal anteriores o autorizaciones temporales en ejecución, iv) títulos mineros otorgados inscritos y no inscritos en el registro minero nacional, v) títulos de propiedad privada del subsuelo, vi) zonas de reserva especial, vii) zonas de seguridad nacional, viii) zonas excluibles de la minería, ix) zonas de minería restringida y x) las áreas sobre las que se hubiere resuelto abrir licitaciones y concursos dentro de las zonas anteriormente aportadas, se procederá al rechazo de la solicitud y se ordenará la suspensión de la explotación de conformidad con lo establecido en el artículo 306 y el capítulo XVII del Código de Minas(41).

En el evento de una superposición parcial y para el mismo mineral, la autoridad minera correspondiente procederá de oficio a eliminarla e informará al interesado el área que queda libre, a efectos de que éste manifieste en el término de treinta (30) días siguientes al recibo de la comunicación en tal sentido, si desea continuar con su solicitud respecto de ésta, so pena de proceder al rechazo de la misma(42).

Por último, en caso de que una solicitud fuere rechazada, se compulsará copia del acto administrativo que lo declare a la autoridad ambiental competente, con el fin de que ésta ordene la adopción de las medidas necesarias a tomar por parte del solicitante para mitigar y corregir el impacto ambiental producido por la explotación de hecho. Igualmente, se compulsará copia del mismo al alcalde del municipio en que se adelantare la explotación, con el fin de que éste proceda a efectuar diligencia de cierre, suspensión de trabajos y decomiso de mineral, de conformidad con el artículo 306 del Código de Minas(43).

Aspectos relevantes del contrato de concesión minera.

El capítulo II del Código de Minas, denominado derecho a explorar y explotar, consagró que el contrato de concesión minera “debidamente otorgado e inscrito ante el Registro Minero Nacional” es el único medio idóneo para constituir, declarar y probar las actividades de exploración y explotación de recursos mineros(44); las principales características del referido contrato de concesión de minas se distinguen a continuación:

— Es un negocio jurídico que se celebra entre el Estado y un particular para efectuar, por cuenta y riesgo del último, estudios, trabajos y obras de exploración y/o explotación de minerales de propiedad estatal que puedan encontrarse dentro de determinada zona(45).

— El contrato de concesión minera no le transfiere al beneficiario derecho de propiedad alguno, pero sí derechos tales como: i) establecer, en forma exclusiva y temporal dentro del área otorgada, la existencia de minerales en cantidad y calidad aprovechables, ii) apropiárselos mediante su extracción o captación y iii) gravar los predios de terceros con las servidumbres necesarias para el ejercicio eficiente de dichas actividades(46).

— Es un contrato de adhesión por cuanto NO se fundamenta en la igualdad de los contratantes, ni mucho menos en la libre discusión de las condiciones del contrato(47), esto es, su celebración NO implica la renegociación de términos, condiciones y/o modalidades(48).

— Es un contrato solemne, como quiera que para su perfeccionamiento debe inscribirse ante Registro Minero Nacional(49).

— Es un contrato que contiene cláusulas exorbitantes, tales como: la caducidad(50) y la reversión(51), sin embargo, “no podrá ser modificado, terminado o interpretado unilateralmente por parte de la entidad pública contratante”(52).

— Es un contrato de duración determinada, puesto que el plazo de aquél se pactará por el término que solicite el proponente y hasta por un máximo de treinta (30) años(53).

La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se encuentre en trámite, NO otorga por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión; frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al proponente, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión(54).

Ahora bien, el capítulo XXV del título séptimo de la Ley 685 de 2001 consagró las normas de procedimiento que deben acatarse durante el trámite de una propuesta para la celebración de un contrato de concesión de minas, a saber:

El artículo 271 de la Ley 685 de 2001 enumeró los requisitos que debe contener una propuesta de contrato de concesión, así:

• Indicación del municipio, departamento y de la autoridad ambiental de ubicación del área o trayecto solicitado.

• Descripción del área objeto del contrato y de su extensión.

• Indicación del mineral o minerales objeto del contrato.

• Mención de los grupos étnicos con asentamiento permanente en el área o trayecto solicitados.

• Si el área abarca, en todo o en parte, lugares o zonas restringidas para cuya exploración y explotación se requiera autorización o concepto de otras autoridades, deberán agregarse a la propuesta.

• Indicación de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en las actividades de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías.

A su turno, el artículo 273 de la Ley 685 de 2001(55) “texto vigente al momento de ocurrencia de los hechos materia de la demanda de la referencia” dispuso que la oferta de contrato de concesión puede ser objeto de corrección o adición, por una sola vez, por parte del peticionario y por orden de la autoridad minera, en aquellos casos que no estén contemplados como causales de rechazo en el artículo 274 del Código de Minas.

• En consecuencia, el interesado dispondrá de treinta (30) días para efectuar la correspondiente subsanación y, a su vez, la autoridad minera contará con un plazo de hasta treinta (30) días para resolver definitivamente.

• A su turno, el artículo 274 de la Ley 685 de 2001 <<texto vigente al momento de ocurrencia de los hechos materia de la demanda de la referencia>> enumeró los eventos que dan lugar al rechazo de la propuesta de concesión, así:

• Si el área pedida en su totalidad se hallare ubicada en los lugares y zonas señaladas en el artículo 34 del Código de Minas siempre que no hubiere obtenido las autorizaciones y conceptos que la norma exige.

• Si se superpone totalmente a propuestas o contratos anteriores.

• Si no cumple con la presentación de todos los requisitos que debe contener una oferta.

• Si no se cumple el requerimiento de subsanar las deficiencias de la propuesta.

• Si no se acredita el pago de la primera anualidad del canon superficiario.

6.2. Caso concreto.

Una vez diferenciados los procedimientos administrativos de legalización de explotaciones mineras y el de propuesta de contrato de concesión, esta Sala procederá a analizar el caso concreto; recapitulando, se tiene que la propuesta de contrato de concesión ELJ-131 formulada por la sociedad Productores de Carbón Ltda. fue rechazada, toda vez que presentaba superposición parcial con la solicitud de legalización EAU-091 y con el título minero DFH-091, circunstancia que hacía inviable técnicamente la explotación sobre el área restante.

Pues bien, tal como se indicó líneas atrás una de las causales de rechazo(56) de una propuesta de concesión consiste en que exista superposición total con propuestas o contratos anteriores, sin embargo, ese supuesto NO se presentó en el presente asunto, tal como se explicará.

En primer lugar, Ingeominas, al momento de expedir los actos administrativos demandados, fundamentó el rechazo de la propuesta de concesión ELJ-131 en una reevaluación técnico-jurídica, elaborada el 3 de febrero de 2006, cuyo resultado arrojó las mencionadas superposiciones.

En efecto, en la Resolución STC-00308 se indicó que:

“Que la subdirección de titulación y contratación minera de Ingeominas, el día 3 de febrero de 2006 emitió reevaluación técnico-jurídica en donde manifestó que el área de la propuesta de concesión ELJ-131 se superpone parcialmente con la solicitud EAU-091 y superposición parcial con el título DFH-091 con el registro minero DFH-09172535, quedando un área libre de 4121 metros cuadrados distribuidos en una (1) zona, área que no se considera técnicamente viable para una explotación”(57) (se destaca).

A su turno, el citado acto administrativo fue confirmado por la Resolución SCT-000156 y, en dicha decisión administrativoa se hizo referencia a la reevaluación del 3 de febrero de 2006 como fundamento del rechazo de la propuesta de concesión, así:

“Por lo antes expuesto, se deduce que el rechazo de la resolución se basó única y exclusivamente en el área susceptible de contratar manifestada en el estudio técnico-jurídico emitido por esta subdirección el 3 de febrero de 2006, toda vez que la misma es muy reducida y no es técnicamente viable adelantar actividades mineras a largo plazo, (…)”(58) (se destaca).

Sin embargo, para esta Subsección resulta evidente que dicha reevaluación desconocía abiertamente la realidad, por cuanto, según se acreditó dentro del encuadernamiento de la referencia, el rechazo de la solicitud de legalización EAU-091 “también presentada por la empresa Productores de Carbón Ltda.” adquirió firmeza el día 18 de mayo de 2004(59), por lo tanto, a partir del día 19 siguiente, el área pedida en la solicitud EAU-091 se encontraba libre.

En tal sentido, esta Sala observa que al momento de expedir los actos administrativos acusados, Ingeominas le dio prelación a una solicitud de legalización que ya había sido rechazada y, adicionalmente, se encontraba debidamente ejecutoriada, circunstancia que bajo el tenor del artículo 16 de la Ley 685 de 2001, impiden que se le dé preferencia a una primera solicitud frente a otras solicitudes o frente a terceros, por cuanto tal prelación opera, siempre y cuando, la solicitud se encuentre en trámite y, además, “reúna todos los requisitos legales”,

En efecto, el artículo 16 de la Ley 685 de 2001 dispone que:

“ART. 16.—Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales”.

Respecto del derecho de prelación aludido en la norma antes transcrita, la Sección Tercera de esta corporación, ha discurrido en los siguientes términos:

Por esta razón, el artículo 16 del Código de Minas consagra un verdadero criterio de selección que favorece a aquél que presente la primera solicitud o propuesta, porque como se desprende del significado de las palabras, que algo tenga prelación quiere decir que debe ser atendido de manera preferente respecto de algo con la que se compara, o lo que es igual, quien presenta la primera solicitud tiene una ventaja sobre los demás proponentes”(60) (negrillas adicionales).

Ahora bien, esta subsección, en esta oportunidad, debe recordar que el derecho de prelación no es absoluto, por cuanto para que la mencionada preferencia tenga plena aplicación, el legislador estableció, de manera expresa, dos condiciones que debe cumplir la primera solicitud frente a otras solicitudes o frente a terceros, a saber: i) que se encuentre en trámite y ii) que reúna los requisitos legales.

Al descender al asunto sub judice, esta Subsección observa que la solicitud de legalización de explotaciones mineras EAU-091 presentada por la empresa Productores de Carbón Ltda., además de NO encontrarse en trámite para la fecha en que se expidieron las resoluciones acusadas, NO reunía los requisitos legales.

En efecto, el 22 de julio de 2003 la sociedad Productores de Carbón fue requerida por Minercol Ltda. para que subsanara la solicitud de legalización EAU-091 y, por consiguiente, le ordenó que allegara las correspondientes pruebas que acreditaran sus actividades de explotación minera con anterioridad al 17 de agosto de 2001, de conformidad con lo previsto en el artículo 3º del Decreto 2390 de 2002, so pena de rechazo.

Pese a dicha conminación, la sociedad Productores de Carbón Ltda. NO aportó tales medios de acreditación, motivo por el cual, Minercol Ltda., a través de la Resolución 1000-003 de 6 de enero de 2004, rechazó la mencionada petición de legalización.

Ante tal panorama, debe advertir la Sala que si aun cuando al momento de la presentación de la propuesta de concesión ELJ-131 se encontraba en trámite la petición EAU-091, lo cierto es que dicha solicitud de legalización NO debió gozar del derecho de prelación, por cuanto, no reunía todos los requisitos legales exigidos por el artículo 3 del Decreto 2390 de 2002, tanto es así, que la misma fue rechazada el día 6 de enero de 2004, por falta de subsanación de dicha solicitud.

De conformidad con lo anterior, para esta Subsección resulta claro que la información contenida en la reevaluación técnico-jurídica practicada el 3 de febrero de 2006 NO se encontraba actualizada, por cuanto, como ya se dijo líneas atrás, el acto administrativo que rechazó la solicitud EAU-091 fue adoptado el 6 de enero de 2004 y adquirió firmeza el 18 de mayo de la misma anualidad, por lo tanto, dicha evaluación, a todas luces, desconocía la realidad, por cuanto continuaba registrando una superposición que ya no existía.

Ante tal perspectiva, dicho cargo tiene vocación de prosperidad, por cuanto Ingeominas al rechazar la propuesta de concesión ELJ-131 consideró que la solicitud de legalización EAU-091 ostentaba el derecho de prelación frente a otras solicitudes, desconociendo que esta última ya había sido rechazada y, además que el área requerida en la oferta de concesión se encontraba libre.

Ahora bien, debe advertirse que si bien no existía superposición entre la propuesta de concesión ELJ-131 y la solicitud EAU-091, lo mismo no ocurría en relación con el título minero DFH-091, frente al cual sí existía una superposición parcial con la propuesta de concesión presentada por la sociedad Productores de Carbón Ltda., circunstancia que obligaba a Ingeominas, en aquella oportunidad, a darle trámite a lo previsto en el artículo 300 de la Ley 685 de 2001, a cuyo tenor:

“Exclusión de propuestas. La autoridad concedente, previa la verificación en el Registro Minero Nacional, ordenará, de oficio, modificar la propuesta si la superposición de que trata el artículo anterior fuere parcial. En este caso, el área del contrato quedará reducida al área libre, sea cual fuere su forma y extensión. Si la superposición fuere total, ordenará el archivo de la propuesta” (negrillas adicionales).

Por obvias razones dicho precepto normativo no fue acatado por Ingeominas, por cuanto la mencionada institución consideró que la propuesta de concesión presentada por la empresa Productores de Carbón Ltda. se superponía de manera parcial con una solicitud de legalización de explotaciones mineras y con un contrato de concesión de minas, circunstancia que, a todas luces, desconocía la realidad, debido a que, para la fecha de la expedición de los actos administrativos acusados la solicitud formulada por la sociedad aludida sólo presentaba superposición parcial con el título DFH-091.

Advertida ilegalidad en la que incurrieron los actos administrativos acusados, debe señalarse que esta Sala procederá a declarar la nulidad de las mismas y, a título de restablecimiento del derecho se ordenará a INGEOMINAS <<hoy Servicio Geológico Colombiano>> que surta el trámite de la propuesta de concesión ELJ-131, con el correspondiente derecho de prelación que pueda tener tal propuesta frente a peticiones que se hubieren allegado de manera posterior a aquélla.

7. Condena en costas.

Comoquiera que no se evidencia temeridad, ni mala fe de las partes, la Subsección se abstendrá de condenar en costas de conformidad con lo reglado en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

Primero: DENIÉGANSE las súplicas de la demanda en relación con la Nación – Ministerio de Minas y Energía, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva dentro del asunto de la referencia.

Segundo: DECLÁRASE la nulidad de las resoluciones SCT 00308 de febrero 3 de 2006 y SCT 000156 de marzo 13 de 2008 expedidas por Ingeominas, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Tercero: A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a Ingeominas “hoy Servicio Geológico Colombiano” continuar con el correspondiente trámite de la propuesta de concesión de minas ELJ-131, la cual gozará del derecho de prelación respecto de las solicitudes que se hubieren presentado con posterioridad a aquella.

Cuarto: Sin condena en costas.

Cópiese, notifíquese y cúmplase».

1 Fls. 19-32 cuad. ppal.

2 Fl. 25 cuad. ppal.

3 “Artículo 16. Validez de la propuesta. La primera solicitud o propuesta de concesión, mientras se halle en trámite, no confiere, por sí sola, frente al Estado, derecho a la celebración del contrato de concesión. Frente a otras solicitudes o frente a terceros, sólo confiere al interesado, un derecho de prelación o preferencia para obtener dicha concesión si reúne para el efecto, los requisitos legales”.

3 Fls. 35-50 cuad. 1.

4 Artículo 152 del C.C.A.: Procedencia de la suspensión: “El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:
(…).
3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor”.

5 Que dice: “Únicamente se inscribirán en el Registro Minero los siguientes actos:
a) Contratos de concesión;
b) Contrato de exploración y explotación celebrados sobre zonas de reserva, zonas mineras indígenas, zonas mineras de comunidades negras y zonas mixtas;
c) Títulos de propiedad privada del subsuelo minero;
d) Cesión de títulos mineros;
e) Gravámenes de cualquier clase que afecten el derecho a explorar y explotar o la producción futura de los minerales "in situ";
f) Embargos sobre el derecho a explorar y explotar emanado de títulos mineros;
g) Zonas de reserva provisional y de seguridad nacional;
h) Autorizaciones temporales para vías públicas;
i) Zonas mineras indígenas, de comunidades negras y mixtas.
j) Adicionado por el art. 24, Ley 1382 de 2010”.

6 Según el cual: “La enumeración de los actos y contratos sometidos a registro es taxativa. En consecuencia, no se inscribirán y serán devueltos de plano, todos los actos y contratos, públicos o privados, que se presenten o remitan por los particulares o las autoridades para inscribirse, distintos de los señalados en el artículo anterior. La inscripción de los actos y documentos sometidos al Registro deberán inscribirse dentro de los quince (15) días siguientes a su perfeccionamiento o vigencia”.

7 Fls. 117-154 cuad. ppal.

8 Fls. 155-166 cuad. ppal.

9 Fl. 172 cuad. ppal.

10 Fl. 174 cuad. ppal.

11 Fls. 176-200 cuad. ppal.

12 Fls. 201-210 cuad. ppal.

1-1Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones.

2-2- Por medio del cual se modificó el reglamento del Consejo de Estado.

13 Artículo 85 del C.C.A.: “Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá pedir que se le repare el daño. (…)”.

14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 22 de noviembre de 2001, Consejera Ponente. María Elena Giraldo Gómez, expediente No. 13356.

15 Ver, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera sentencia de 15 de junio de 2000; Consejera Ponente: María Elena Giraldo Gómez; expediente No. 10.171; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintiocho (28) de abril de dos mil cinco (2005), Consejero ponente: Germán Rodríguez Villamizar, Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03266-01(14178).

16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del treinta y uno (31) de octubre de dos mil siete (2007); Referencia: 13.503; Radicación: 110010326000199713503 00.

17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973.

18 A propósito de la falta de legitimación en la causa material por activa, la Sección ha sostenido que “… si la falta recae en el demandante, el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo —no el procesal—”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veinte (20) de septiembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación: 10973.

19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 76001-23-31-000-1993-0090-01(14452). En similar sentido y complementando lo dicho en el texto, se ha afirmado lo siguiente: “La legitimación material en la causa, activa y pasiva, es una condición anterior y necesaria entre otras, para dictar sentencia de mérito favorable al demandante o al demandado. Nótese que el estar legitimado en la causa materialmente por activa o por pasiva, por sí solo, no otorga el derecho a ganar; si la falta recae en el demandante el demandado tiene derecho a ser absuelto pero no porque él haya probado un hecho nuevo que enerve el contenido material de las pretensiones sino porque quien lo atacó no es la persona que frente a la ley tiene el interés sustantivo para hacerlo -no el procesal-; si la falta de legitimación en la causa es del demandado, de una parte al demandante se le negarán las pretensiones no porque los hechos en que se sustenten no le den el derecho sino porque a quien se las atribuyó no es el sujeto que debe responder; por eso, de otra parte, el demandado debe ser absuelto, situación que se logra con la denegación de las súplicas del demandante”. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del veintidós (22) de noviembre de dos mil uno (2001); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Expediente 13.356. Puede verse, en la misma dirección, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de veintisiete (27) de abril de dos mil seis (2006); Consejero ponente: Ramiro Saavedra Becerra; Radicación número: 66001-23-31-000-1996-03263-01(15352).

20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del quince (15) de junio de dos mil (2000); Consejera ponente: María Elena Giraldo Gómez; Radicación número: 10171.

21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 1° de marzo de 2006, Consejero Ponente: Alier E. Hernández Enríquez, expediente No. 13764.

22 Artículo 2º del Decreto-ley 070 de 2001: Objetivos. “El Ministerio de Minas y Energía tiene como objetivos primordiales la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo de Minas y Energía”.

23 Artículo 1º del Decreto 4131 de 201: Naturaleza y denominación. “Cámbiase la naturaleza jurídica del Instituto Colombiano de Geología y Minería- Ingeominas de establecimiento público a Instituto Científico y Técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, técnica, financiera y patrimonio independiente, que se denominará Servicio Geológico Colombiano, adscrito al Ministerio de Minas y Energía, el cual hará parte del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación-SNCTI”.

24 Fls. 47-51 cuad. 1.

25 Fls. 62-71 cuad. 1.

26 Fls. 214-217 cuad. 1.

27 Fl. 236 cuad. 1.

28 Fls. 253-257 cuad. 1.

29 Fls. 237-238 cuad. 1.

30 (sic).

31 Fls. 264-267 cuad. 1.

32 Fls. 270-271, 281 cuad. 1.

33 Fls. 283-285 cuad. 1.

34 Fls. 286-287 cuad. 1.

35 Fls. 290-291 cuad. 1.

36 Fls. 300-303 cuad. 1.

37 Artículo 80 de la Constitución Política.

38 Artículo 1º de la Ley 685 de 2001.

39 Artículo 1º del Decreto 2390 de 2002.

40 Parágrafo 1º del artículo 3º del Decreto 2390 de 2002.

41 Artículo 4º del Decreto 2390 de 2002.

42 Parágrafo del artículo 4º del Decreto 2390 de 2002.

43 Parágrafo 4º del artículo 4º del Decreto 2390 de 2002.

44 Artículo 14 de la Ley 685 de 2001.

45 Artículo 45 de la Ley 685 de 2001.

46 Artículo 15 de la Ley 685 de 2001.

47 Tamayo Lombana, Alberto. Manual de obligaciones: Teoría del acto jurídico y otras fuentes. 6 ed. Temis. P. 87.

48 Artículo 49 de la Ley 685 de 2001.

49 Artículo 50 de la Ley 685 de 2001.

50 Artículo 112 de la Ley 685 de 2001: Caducidad. “El contrato podrá terminarse por la declaración de su caducidad, exclusivamente por las siguientes causas: a) La disolución de la persona jurídica, menos en los casos en que se produzca por fusión, por absorción; b) La incapacidad financiera que le impida cumplir con las obligaciones contractuales y que se presume si al concesionario se le ha abierto trámite de liquidación obligatoria de acuerdo con la ley; c) La no realización de los trabajos y obras dentro de los términos establecidos en este Código o su suspensión no autorizada por más de seis (6) meses continuos; d) El no pago oportuno y completo de las contraprestaciones económicas; e) El omitir el aviso previo a la autoridad para hacer la cesión del contrato; f) El no pago de las multas impuestas o la no reposición de la garantía que las respalda; g) El incumplimiento grave y reiterado de las regulaciones de orden técnico sobre la exploración y explotación mineras, de higiene, seguridad y laborales, o la revocación de las autorizaciones ambientales necesarias para sus trabajos y obras; h) La violación de las normas sobre zonas excluidas y restringidas para la minería; i) El incumplimiento grave y reiterado de cualquiera otra de las obligaciones derivadas del contrato de concesión; j) Cuando se declare como procedencia de los minerales explotados un lugar diferente al de su extracción, provocando que las contraprestaciones económicas se destinen a un municipio diferente al de su origen. Lo anterior, sin perjuicio, de las acciones legales que procedan en contra del concesionario y de los funcionarios públicos que con su conducta promuevan estos actos. En el caso contemplado en el presente artículo, el concesionario queda obligado a cumplir o garantizar todas las obligaciones de orden ambiental que le sean exigibles y las de conservación y manejo adecuado de los frentes de trabajo y de las servidumbres que se hubieren establecido. k) Adicionado por el art. 9º, Ley 1382 de 2010”.

51 Artículo 113 de la Ley 685 de 2001: “En todos los casos de terminación del contrato, ocurrida en cualquier tiempo, operará la reversión gratuita de bienes en favor del Estado circunscrita esta medida a los inmuebles e instalaciones fijas y permanentes, construidas y destinadas por el concesionario en forma exclusiva al transporte y al embarque de los minerales provenientes del área comprendida en tal contrato y de aquellas que se encuentren incorporadas a los yacimientos y accesos y que no puedan retirarse sin detrimento del mismo (yacimiento) y de los frentes de trabajo. Esta reversión operará sólo en los casos en que las características y dimensiones de los mencionados bienes, a juicio de la autoridad minera, los hagan aptos como infraestructura destinada a un servicio público de transporte o embarque o darse al uso de la comunidad”.

52 Artículo 51 de la Ley 685 de 2001.

53 Artículo 70 de la Ley 685 de 2001.

54 Artículo 16 de la Ley 685 de 2001.

55 Se advierte que el artículo 273 de la Ley 685 de 2001 fue modificado por la Ley 1382 de 2010, sin embargo, dicho cuerpo normativo fue declarado inexequible por la sentencia C-366-11 (efecto diferido de dos años).

56 Artículo 274 de la Ley 685 de 2001.

57 Fls. 297-298 cuad. 1.

58 Fls. 300-303 cuad. 1.

59 A título ilustrativo se destaca que dentro del expediente obra la Directiva 030 de marzo 1º de 2007 expedida por Ingeominas, en la cual se indicó que: “Así las cosas y con el objeto de fijar criterios claros y definidos frente al rechazo de las propuestas de contratos de concesión cuando existen superposiciones, y garantizar el debido proceso administrativo, a partir de la fecha se deberán tener en cuenta las siguientes directrices: (...). 2. Es de anotar que las áreas materia de propuestas de concesión minera, sólo quedarán libres el día hábil siguiente a la ejecutoria y firmeza del acto administrativo que así lo determina. (...)”.

60 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 3 de febrero de 2010, Exp. 33.187, C.P. Enrique Gil Botero.